"两高"联合发布规定规范人民检察院民事执行法律监督活动答记者问实录

1. 检察院都通过哪些途径来发现人民法院的民事执行活动是否违法？对于法院执行不作为的情况，检察院如何处理？

答：司法实践中，人民检察院发现案件的渠道主要有三个：一是当事人向人民检察院申请监督；二是当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报；三是人民检察院依职权发现，主要包括审查其他案件中发现、通过媒体发现等情形。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对此有明确规定。

执行不作为、消极执行属于比较典型的一类执行违法情形，人民检察院应当进行监督。实践中，人民法院未能执行的原因比较复杂，有的属于执行不能，有的属于执行不作为。为了解法院对于个案的执行情况，维护司法权威，《规定》第十条规定了要求人民法院说明执行情况及理由的程序，即“人民检察院认为人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以向人民法院书面了解相关情况，人民法院应当说明案件的执行情况及理由，并在十五日内书面回复人民检察院。”结合人民法院的回复情况，人民检察院会全面审查案件事实，以判断是否需要采取进一步的监督措施。

2. 民事执行活动法律监督工作形成统一制度规范后，监督介入的时机如何把握？以往的一些司法实践多以检察建议方式行使监督职权，今后是否有更多渠道落实监督工作？

答：在把握监督的介入时机方面，我们主要有以下考虑：一是充分尊重当事人意愿。检察机关对民事执行活动进行法律监督，是对公权力的监督，发现公权力违法，就应依法启动监督程序。但是，由于对公权力的监督一般也会影响当事人的私益，所以在不涉及国家利益、社会公共利益等情况下，检察监督会充分尊重当事人意愿，监督程序的启动原则上以当事人申请为主。二是坚持事后监督。在民事执行活动中，人民检察院和人民法院按照分工履行各自的职能。在违法行为或违法情形发生后，检察监督才会介入。对于法院正常的执行活动，检察院不介入，也不会干扰执行活动的依法进行。三是引导当事人依法寻求救济和发挥法院内部纠错功能。当事人认为执行活动违法的，应当首先选择提出异议、复议等法律明确规定的救济途径，通过法院内部纠错机制解决问题，在法律规定的救济途径和内部纠错机制不能发挥有效作用时，检察监督会及时介入。

检察建议一直都是检察机关对民事执行活动进行监督的主要方式。随着工作的不断深入，检察机关还会加强与人民法院的联系，通过定期通报、联合专项行动等方式加强对民事执行活动的监督。发现执行人员严重违法、涉嫌犯罪的，我们民事检察部门会将线索移送有关机关或部门。

3. 之前，“两高”曾开展民事执行活动法律监督的试点工作，出现过一些如监督启动程序不规范等问题，在此次的规定中，对监督启动程序、监督范围和方式等是如何进行规范的？如何避免检察监督权使用不当？

答：2011年，“两高”曾就执行活动法律监督工作开展试点，试点期间的规定不尽完善，范围也有很大局限，试点过程中确实暴露了一些程序不规范的问题。正是在充分总结试点工作经验的基础上，经过认真梳理和深入研究，“两高”共同制定了本《规定》，对监督启动程序、监督范围和方式等问题予以明确。

在监督范围上，《规定》首先明确了执行检察监督是对人民法院民事执行行为的全面监督，即“人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。”在监督程序的启动上，基于用尽权利救济原则以及诉讼经济的考量，《规定》第六条对依申请监督案件的启动程序作了限定，要求当事人、利害关系人、案外人应先向法院提出异议、复议等相关权利主张，否则检察机关不予受理。但对于异议、复议程序本身的申请及有正当理由未向法院提出相关权利主张的，检察机关仍应受理。在监督方式上，《规定》第十一条明确了检察建议的方式，同时对审批程序及检察建议书的要求作了具体规定。

为确保检察监督权的规范行使，检察机关在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中明确规定了“承办人审查、集体讨论，检察长或检察委员会决定”等严格的案件审查和审批程序，本《规定》再次重申了检察建议应当经检察长批准或者检察委员会决定，检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等。为防止检察监督权使用不当，《规定》第十七条还明确规定，人民法院认为检察监督行为违反法律规定的，可以向人民检察院提出书面建议，人民检察院应当在三个月内书面回复处理情况；法院仍有异议的，还可以通过上一级人民法院再次提出等。

4.哪些情形下当事人可以向检察院申请监督，申请的途径又是什么？检察机关依职权启动监督程序的案件包括哪些？

答：申请监督是当事人的一项权利，只要当事人认为民事执行活动存在违法情形，即可以向人民检察院申请监督。我们在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和本《规定》中对当事人申请监督作出了指引，主要包括：一般应先向法院提出异议和复议，应当向执行法院的同级检察院提出等等。人民检察院由控告检察部门负责受理这类案件，当事人应当向控告检察部门提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料等申请材料。

人民检察院启动监督程序，以当事人申请为主，但符合下列情形之一的，人民检察院可以不经申请，依职权启动监督程序：一是损害国家利益或者社会公共利益的；二是执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；三是造成重大社会影响的；四是需要跟进监督的。

5.开展民事执行监督面临哪些困难？针对这些困难，检察机关有哪些有针对性的措施？

答：民事执行检察监督是一项相对较新的检察业务，主要存在以下三方面的困难：一是法律规定还比较原则，缺少具体可操作的制度；二是检察机关监督的能力不足，缺少监督经验；三是有的检察院和法院在监督与接受监督的认识上还不能完全统一。

针对法律规定缺失的困难，检察机关总结实践经验，通过制定司法解释和规范性文件细化法律的原则性规定，增强操作性。我们先后制定颁布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》两个司法解释，对民事、行政检察监督案件的受理、审查等进行规范。还积极尝试与最高人民法院共同制定司法解释或规范文件，弥补法律的不足。本《规定》的出台，在很大程度上解决了这一困难。

针对检察机关自身人员偏少和监督能力的不足，我们有针对性地加大了业务培训和指导力度。多次举办业务培训班，派员到法院挂职锻炼，开展业务竞赛等岗位练兵活动，采取各种方式提升业务能力。

针对检法认识不统一的问题，我们要求各级检察院加强与同级法院的沟通，通过定期座谈、联合调研、会签文件等多种方式取得法院的理解支持，共同研究和解决问题。今年四月份开始，最高人民检察院和最高人民法院在全国组织执行案款专项清理活动，目前这项工作仍在进行中，很多地方检法两院相互配合，相互支持，取得较好效果。