关于少数民族地区因民族事件

关于少数民族地区因民族事件、宗教信仰

引发的群体性事件的思考

众所周知，少数民族地区宗教氛围相对比较浓厚，一些民族问题和宗教信仰问题往往交织在一起，有时甚至于受到国际宗教冲突、宗教势力渗透的影响和国内民族分裂分子、宗教极端分子的阴谋破坏和颠覆而引发各种矛盾。同我国其他地区相比，危机形态更为复杂多样，危机意识更淡薄，危机应对能力更差，而危机承受能力更脆弱。因此建立和完善适我区特殊性的突发公共事件预警和应急管理机制，已成为区地各级政府应对和处理突发公共事件的一项重要任务。通过从民族宗教群体性事件表现形式及其特征分析的基础上，提出有效预防和管理办法的思考。

一、群体性突发事件的基本类型

民族宗教群体性事件，是指由民族、宗教信仰引发的，对社会正常秩序带来严重干扰、给国家和人民生命财产带来巨大损失、严重影响社会安全的重大事件。民族地区民族宗教群体性事件大致可分为以下7种类型：

(一) 民族差异、民族关系不和谐型

从全国来看西部地区是我国少数民族分布最为集中的地区，如云南省除汉族之外，人口超过5千人并有一定的聚居区域的民族就有25个；新疆维吾尔自治区有47个民族成份。由于历史、现实和自然等多种原因，各民族之间发差异

较大、利益差别明显，尤其是近年来社会各阶层之间、地区之间、民族之间的收入差距不断拉大，两极分化比较严重，使一些少数民族群众产生“相对被剥夺感”，由此而导致较大的利益冲突。

(二) 不同宗教信仰排斥型

在漫长的历史进程中，西部民族地区形成了多民族、多宗教的状况，既有部分少数民族全民信仰的伊斯兰教、藏传佛教，又有近代历史上伴随西方列强入侵中国而大量传入的天主教、基督教，还有当地世居的人们早期接受的汉地佛教和土生土长的道教，边疆个别民族聚居地方还有少量的东正教和犹太教。各种宗教的信教群众人口比例比较大，有的宗教的信仰人数还有逐年发展之势。各民族之间在宗教信仰方面还存在着较大的差异性，这些差异性在共同的社会生活和频繁的交往过程中不可避免地会产生一些不和谐的情况，出现一些矛盾冲突，积聚到一定程度就会引发群体性突发事件。

(三) 同一宗教内部不同教派之间冲突型

同一宗教不同教派组织因其信教人数的多寡和寺庙数量的多少不一，在现实中社会的影响力存在差异，组织化程度较高的教派拥有更多的宗教和社会资源。社会资源和宗教相互结合，影响了教派之间的动态平衡，同时也加速了教派不合理分化，不利于教派关系的正常发展。教派内部分化引

起教派矛盾，从而影响教派内部稳定。同一教派内部由于历史遗留的寺庙归属问题，彼此之间的分歧和隔阂心理尚未真正消除，历史遗留的矛盾可能会在一定的条件下激化。有的教派内部因争夺教权、信众或寺庙的管理权而产生纠纷；有的教派跨省区传播，引起信教群众改宗改派，一定程度上引起教派之间的紧张关系，甚至会发展到对抗，造成较大的群体性事件。

(四) 民事、治安纠纷的嬗变型

这是与各种社会活动及其公民权益相关的事件，其主要特点是以唤起相关部门和社会关注为基本动因。针对的是与少数民族群众利益密切相关的社会热点、焦点问题，如失业、教育、环保、交通、食品卫生、社会保障等方面的问题。这一类群体性突发事件在多民族地区比较常见。

(五) 文化、生活习性摩擦型

各民族都有自己的传统文化、风俗习惯、宗教信仰、民族意识等，这些不同的多元文化在民族交往活动中常常会引发一些冲突，这些矛盾冲突积聚到一定程度就会引发群体性突发事件。加之西方敌对势力肆意插手我国民族事务，国内民族分裂分子又兴风作浪，致使我国多民族地区，尤其是新疆和西藏由民族矛盾和纠纷所引发的群体性突发事件屡屡发生。如新疆维吾尔自治区。2002年至2006年，全区发生聚众围堵冲击党政机关、阻塞交通、滋事骚乱、械斗、暴力

抗法等过激行为的群体性事件约占事件总数的10.8％。同时，历史上的不同民族因为仇杀、械斗、隔阂而积怨甚深，从而形成了较深的民族偏见、敌意，由此而造成民族关系的紧张，在一定条件下会成为诱发群体性突发事件的因素。

(六) 民族分裂势力挑起的事端型

国际敌对势力对我国进行干涉和渗透，民族宗教越来越成为他们的“首选武器”。尤其在近些年，他们利用和支持达赖集团和热比娅集团，打着民族、宗教的旗号，妄图搞西藏独立和新疆独立，分裂祖国。国内有些人借宗教问题煽动群众闹事，扰乱社会治安，甚至冲击党政机关；一些地方的极端民族主义分子和宗教势力为了扩充自己，臵国法于不顾，从事打、砸、抢活动，甚至与民族分裂主义分子相勾结，在我境内一些地区，支持分裂分子争夺寺庙领导权，制造社会骚乱。因此，在宗教领域内，一些宗教矛盾被激化的因素明显增多，境内外敌对势力制造对抗性矛盾的机会也在增加。

(七) 涉外型

这类事件是西部边疆多民族地区群体性突发事件的一个比较突出的特点。如两国边民之间所发生的较大规模的矛盾冲突；国外敌对势力和敌对分子为了实现其政治目的，往往会采取有计划、有目的的阴谋活动，唆使部分居民制造叛乱、集体叛逃、制造事端、进行恐怖活动等。涉外性群体事

件的主体或针对的客体至少有一方涉及到其他国家，事件的社会影响乃至国际影响较大，往往关涉到国家声誉和政府形象。

二、群体性突发事件的特征

少数民族地区民族宗教群体性突发事件除了具有一般群体性突发事件的群体性、突发性、利益性、对抗性、危害性、复杂性、蔓延性等特点之外，还具有以下一些比较174突出的特征：

(一) 性质的复杂性加大

近年来，随着我国对外关系的进一步扩大，西方敌对势力利用民族宗教在我民族地区加紧推行“西化”、“分化”的颠覆图谋，利用国际上泛滥的民族分裂、民族独立等极端民族主义思潮，通过宗教渠道培植宗教极端分子进行破坏活动，致使近些年来我国西部民族地区的民族宗教矛盾错综复杂，其中大量属于人民内部矛盾，也有一些是属于敌我性质的矛盾，还有两类不同性质的矛盾相互交织在一起。各类突发事件屡屡发生，严重影响了西部民族聚居地区尤其是边疆少数民族地区的社会稳定。

还有的矛盾同民族地区的经济、政治、文化、教育问题交织在一起，表现出特殊的复杂性，而且还会随着民族宗教 自身所具有的国内外背景的复杂性、宗教社会作用的两面性、诱发因素的不确定性而加大。

(二) 矛盾更趋向于隐蔽性

宗教对于社会来说，其作用具有两重性。一般而言，由于宗教自身系统的理论、道德规范、善行善举、精神安慰、寄托后天、维系人心等作用，在我们还不能完全解释一切社会存在时，宗教合理而正当地存在而且发生着作用。在这种情况下，人们往往容易忽略宗教自身消极因素的作用，使宗教领域内一些矛盾在这种合理正当的秩序中产生和发展。如有的宗教教职人员利用合法地位和场所争夺群众、争夺阵地，扩大宗教势力；有的通过合法身份与国外宗教团体保持联系，宣扬国外宗教思想和“民主”、“自由”，暗地里传教鼓吹宗教极端主义，在边疆地区个别宗教场所暗中培养训练宗教极端分子。而这些往往被当作正常宗教活动受到“宗教信仰自由”的保护而隐蔽起来，得不到制止，天长日久而积累起来，形成更加尖锐的矛盾。

(三) 矛盾的突发性增多

由于少数民族地区具有特殊的民族文化氛围和浓厚的宗教文化氛围以及少数民族特有的宗教感情，宗教领域的矛盾和纠纷也会随时随地发生。而且表现出较多的突发性。从这几年民族地区宗教内部发生的纠纷看，一本出版物、一纸印刷品、教职人员一次不恰当的“瓦尔兹”演讲或传教布道、一名宗教上层人士的正常亡故、一次宗教活动、同一宗教内不同教派的“辩教”、活佛转世等等，看起来不大的事情都

会引起激烈的矛盾和纠纷；再加上民族分裂势力和宗教极端分子的阴谋破坏、达赖集团的渗透、国内外敌对势力破坏的存在，都会造成宗教领域内突发性矛盾和纠纷。

(四) 矛盾的对抗性条件依然存在

由于民族宗教复杂的国际国内因素，民族地区民族宗教领域依然存在着某些矛盾激化的条件，新疆地区上世纪90年代发生的事件和去年发生在乌鲁木齐的“七〃五”事件、民族宗教极端分子制造的一系列恐怖爆炸暗杀事件、西藏的“三〃一四”事件、宁夏的“西吉事件”、青海的“脑筋急转弯事件”等等就是很好的例证。要认万方数据识到人民内部矛盾作为当前我国社会的主导性矛盾的同时，民族宗教领域的矛盾在一定条件下也存在着对抗性，而且非对抗性矛盾有可能向对抗性矛盾转化。如果失去警惕、麻痹大意、政策失误、处理不当，也会使之激化并酿成局部范围群众性事件乃至发生一些严重的社会冲突。

(五) 矛盾的危害性加大

随着市场经济的发展，少数民族群众和宗教教职人员及信教群众的价值观念也发生了很大变化，利用民族宗教问题以达到某种利益追求的现象也越来越明显。利益主体的多元并存，导致矛盾主体增多，矛盾关系更趋广泛和多样。通过民族宗教内部引起的群体性事件和突发事件其危害日益加大，后果日益严重。既有社会政治影响，又有经济损失；既

有对国家和集体利益的损毁，又有对个人利益的损害；既有直接危害，又有间接危害。一些群体性事件，由于“连锁反应”，规模从小到大，可能酿成社会局部骚动，扰乱社会秩序，危害整个社会安定团结的政治局面，甚至会造成民族分裂，这绝不是危言耸听。

(六) 调处的难度加大

由于处于新形势下人民内部矛盾日益错综复杂这样一种大环境，少数民族地区民族宗教领域的矛盾更显其特殊性，加上长期历史上形成的多种差异和民族心理不平衡，矛盾处理难度日趋加大。群众要求解决的一些问题和矛盾，或者是历史遗留问题，或者是缺乏政策法规依据，或者是宗教内部教派问题，或者是由于某种宗教的发展解决活动场所问题，或者是对宗教教职人员错误行为认识上的不一致而形不成统一意见的问题，或者是宗教上层人士政治待遇与管理引导脱节的问题，宗教问题和民族问题交织在一起，处理宗教矛盾往往影响民族关系问题。处理起来比较棘手。个别地区基层党政组织及主管部门对宗教领域发生的问题采取推诿、拖拉、扯皮的态度，有的甚至于参与其中，使矛盾愈演愈烈，又人为地加大了调处的难度。一些群体性事件，往往是多数人的过激行为或一般违法行为，与少数人的严重违法行为，与敌对势力、敌对分子的捣乱破坏活动纠缠在一起，给处臵工作造成一些困难。

(七) 民族宗教问题成为社会热点问题

当前随着西部大开发的深入，我国少数民族地区正处于经济转轨和社会转型的过程中，在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段，产生了一些热点问题，而且表现在经济生活和社会生活中的热点问题增多，且与群众的利益息息相关。目前人民群众对有效解决热点问题、维护切身利益的期望值又比较高，如果解决得不好，就会导致一些群众的不满，造成人们对热点问题的关注程度与实际解决程度的失衡，造成群众的思想波动和心理失衡，从而去寻找平衡或解决问题的途径以及借助的社会力量，这样就很容易与民族宗教方面出现的问题纠缠在一起，形成群体性矛盾，呈现出利益主体多元化、价值观念多元化、利益和思想冲突复杂而明显化的态势。

(八) 与经济领域的矛盾结合

在社会主义市场经济条件下，尤其是在社会主义初级阶段，分配不公、两极分化的现象还会进一步发展，在社会中必然产生一些高收入的“富裕阶层”。由于各个民族和宗教自身生存和发展的需要，包括宗教教职人员生活需求、宗教场所的维护和修缮、宗教活动以及宗教对社会、信教群众的必要施舍等方面的需要，一方面在生活比较贫困的阶层发展信徒，另一方面在“富裕阶层”中敛取钱财，这就极易与“富裕阶层”结合，也容易被“富裕阶层”所左右、所控制、所

借用。而贫困阶层和“富裕阶层”这“两极”又往往在经济领域矛盾的风头浪尖上，一些经济领域的矛盾很容易反映到民族宗教领域中，形成矛盾并通过民族宗教问题表现出来。这些年，由于宗教自身“排他性”产生的对政府管理引导的抵触倾向的存在，个别一些农村牧区宗教与宗族势力的结合、与黑社会性质恶势力的结合、与民族宗教极端分子的结合，表现得突出起来。

(九) 外界因素引发矛盾的危险性加大

西部大开发，在某种意义上来说，实际上是西部大开放，向不同民族、不同地区、不同国家、不同文化、不同宗教信仰、不同意识形态、不同经济基础、不同法律形式等全方位的开放。同时各民族和各个宗教都会打上本民族、本宗教以及不同文化氛围的烙印。即使在同一民族内部和同一种宗教信仰中也会存在差异，有差异势必产生矛盾。因此，在西部地区因为多民族多宗教的存在和过去封闭状态走向开放状态之后，由外界因素引发矛盾的危险性将会越来越大。

(十) 被激化的条件和可能性增多

国际敌对势力推行和平演变战略，也始终在窥测时机，在“人权”和民族宗教等问题上做文章，尤其把民族宗教问题作为他们对中国进行颠覆活动的突破口。在国际敌对势力利用民族宗教对我国进行渗透等因素影响下，一些人围绕着坚持独立自主、自办教会，坚持“自治、自养、自传”与出

现的动摇倾向的矛盾；将爱国与爱教对立起来的倾向；对宗教制度民主改革前宗教封建剥削及特权制度以及某种程度的恢复引发的问题，如支持艾沙集团，鼓吹“泛突厥主义”，妄图建立“东土耳其斯坦”，甚至用“东突”恐怖主义势力在边疆制造事端。因此，在宗教领域内，一些宗教矛盾被 激化的因素明显增多，境内外敌对势力制造对抗性矛盾的机会也在增加。综上所述，我们不难看出，少数民族地区民族宗教群体性事件既有国外的因素引发，又有国内因素的激发；既有历史的原因沉淀而触发，又有现实的原因激发；既有客观因素，又有人们工作失误的主观因素；既有宗教内部潜在的因素，又有宗教外部的引发因素；既有政治方面的原因，又有经济方面的原因。总之，这些矛盾都是由多种因素综合作用的结果，引发民族宗教群体性突发事件的原因也是复杂的。

三、群体性突发事件的有效预防和管理

(一) 必须正确区分民族宗教领域矛盾的性质，把握其特点，妥善加以处理民族宗教群体性突发事件解决的难点主要是事件性质的界定，这既是个理论问题又是个实践问题。特别是如何妥善处臵是一项政策性强、难度大的细致工作，处理得当，可以有效化解矛盾；如果处理失当，则可能使事态扩大、矛盾激化。处理民族宗教群体性事件，关键在于正确区分两类不同性质的矛盾，用不同的方法解决不同性质的矛

盾。因民族宗教问题引起的群体性事件是人民内部矛盾的特殊表现形式，尽管形式激烈，但从总体上讲仍属于人民内部矛盾的范畴。在这里一定要解决对两类不同性质矛盾的混淆问题，防止“人为树敌”和“重性轻处”两种错误倾向，正确辩别事件性质和妥善解决问题。大量的事实证明，民族宗教群体性事件往往具有突发性、对抗性、群众性、复杂性的特点，必须从容应对，妥善处臵。

对一般的群体性事件要立足于疏导，进行说服、教育、劝阻。但对严重影响社会稳定、干扰正常秩序的突发性群 体事件，必须采取果断措施，孤立、打击其中的违法犯罪 分子，教育争取一般参与的群众，及时果断地制止事态发 展。要把高举维护人民利益、维护法律尊严这两面旗臶作为识别和处理民族宗教群体性事件的理论依据。既要打击、依法惩处少数坏人，又要掌握政策，慎重从事。对群众要多争取、多教育、多疏导，群众性闹事宜疏不宜阻、宜散不宜聚，矛盾隔阂宜解不宜结。要切实改变工作作风，密切联系群众，了解民情民意，解决具体问题，关心群众生活，引导群众活血化阏、舒筋顺气，消除隔阂，理顺情绪，集中精力发展经济，治穷致富。要加强对群众的法制教育，增强法制观念，以增强自我管理、自我规范、自我约束、自我教育的能力。

(二) 必须建立适宜而有效的民族宗教工作机制，变被动管理为主动引导, 要从工作机制上解决抑制矛盾的引发、突

发、激化，在工作上克服消极因素和对民族宗教问题的忽视、放任自流的应付现象。一方面，要坚持民族宗教工作属地化管理的原则，加强基层民族宗教事务管理。(1)要将民族宗教事务管理工作纳入区县、乡镇、村三级年度工作目标考核内容，层层明确管理责任，级级抓好工作落实，切实解决各级党委、政府重视和强化领导责任的问题。(2)要建立民族宗教工作党政部门联席会议制度，搞好部门协调，加大工作力度。党委、政府加强领导，帮助统战、民宗、公安、安全等各有关部门搞好协调配合。采取召开相关部门和单位参加的民族宗教情况通报会、民族宗教工作联席会等形式，定期或不定期地听取情况汇报，研究部署基层民族宗教方面的工作，加强调查研究，检查、督促、指导基层做好民族宗教工作，有效化解民族宗教领域的矛盾。(3)进一步加强对乡镇和村级干部的民族宗教政策、法律、法规教育培训，不断提高基层民族宗教管理干部的政治和业务素质，帮助基层干部提高民族宗教政策水平，掌握民族宗教基础知识，使他们对民族宗教事务不但敢管而且会管。另一方面，必须坚持法制原则，把民族宗教领域矛盾的解决纳入法制化轨道。处理民族宗教领域这类矛盾，必须运用行政、经济、思想、教育等各种手段，但从长远来说还是要靠法治，靠法律手段来依法调节。这既是实现依法治国方略的要求，也是新时期化解各类人民内部矛盾的有效措施。为此，一要加强包括民族宗教

事务管理在内的各种法律法规的学习普及，开展法制宣传教育活动，提高群众的法律意识，引导人民群众依法办事；二要坚决纠正有法不依、执法不公、徇私枉法等问题，树立和维护司法机关的权威。各级司法机关特别是基层司法机关要发挥其职能作用，加大对民事、行政、经济、民族、宗教纠纷案件的调处力度，积极依法化解社会矛盾和纠纷；三要把民族宗教事务管理纳入依法治国的重要内容，这是依法加强对民族宗教事务管理、积极引导宗教与社会主义社会相适应的必然要求。

(三) 加强对民族宗教问题的调查研究，策略而有效地打击民族分裂主义和宗教极端势力，防止民族宗教内部矛盾的突发和激化要加强对宗教领域不同群体的调查研究，把统筹调节宗教领域群际矛盾的决策建立在对利益关系的科学分析上。必须通过深入的调查研究，对少数民族地区因宗教的维系而形成的利益群体有一个明晰透彻的分析，充分掌握各个群体形成的条件、原因以及群体意识，充分把握群体关系的特点、群际矛盾的特点规律，以便制定正确的群际矛盾调节对策。在平时的民族宗教工作当中，要正确地摆正各种关系，明确责任，全方位地抑制民族宗教领域矛盾触发的多种由因，保持民族宗教工作的健康和稳定。我们面对宗教已经渗透到民族文化、民族心理、民族意识中，又容易被国内外敌对势力尤其是民族分裂主义所利用这种特殊的复杂性，必

须保持清醒的头脑，认识其特点，讲究工作方法和策略。面对复杂的形势，就必须稳住宗教，团结宗教，管住宗教，制止狂热，千方百计地削弱和剥夺民族分裂主义和宗教极端分子的宗教资本。要对民族分裂主义和宗教极端势力利用宗教进行的分裂活动，露头就打，早打严打，要防患于未然，决不能让其形成气候。策略上要特别注意从民族、宗教问题中拉出来、分开来，强调民族分裂主义和宗教极端势力的实质不是民万方数据族问题，也不是宗教问题，要团结和依靠上层爱国宗教人士和广大信教群众同一小撮分裂主义和宗教极端分子做坚决斗争。

(四) 构建完善的民族宗教群体性突发事件管理机制。 少数民族地区地方政府要结合当地的实际，以保障人民群众生命财产安全为核心。以提高应急管理能力为主线，以加强基层应急管理工作为突破口，强化源头预防，完善民族宗教群体性突发事件应急管理机制，不断建立健全信息通报、预防预警、应急处臵、舆论引导等方面的沟通协作机制，完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急管理办事机构综合协调的工作格局，为建设平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系创造和谐稳定的良好环境。一是加强少数民族地区应急预案建设，完善民族宗教群体性事件的应急预案内容。民族地方政府的应急预案只有结合民族地方可能出现突发公共事件的实际，才能确实保障民族地方人民群众的生命

财产安全。例如，在受国外分裂势力影响的民族地方，应该把宗教问题、恐怖活动等可能出现的突发公共事件作为应急预案的重要内容。要根据本地可能出现的突发事件，制定明确的应急预警标准。预案本身要有结构、功能、程序与技术保障上的要求，平时有针对性地演练。要保证预案的科学性和可操作性，明确突发公共事件的界定，以及根据危害程度进行分级处臵的程序、权限和责任。要建立健全应急处臵专业队伍，认真听取专家意见，在应急处臵时要调动全社会一切力量，充分发挥社区和群众的积极性。预案制定后要根据形势变化，进行定期或不定期的修订、完善，对突发公共事件的处臵工作要建立起相应的评估机制。二是强化信息发布和舆论引导机制建设，不断提高危机中的政府传播能力，正确的信息发布和舆论引导能够凝聚人心。民族地区的地方政府要完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。要加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调和归口管理，周密安排、精心组织信息发布工作，重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，充分发挥新闻媒体社会舆论的引导和监督作用。各地、各有关单位要坚持快速反应、主动引导和正面宣传为主的原则，建立健全政府在危机管理中的信息公开与沟通制度，对特别重大、重大突发事件和一些较为敏感的事件，要认真研究制订

表态和宣传口径，及时稳妥发布事件信息，为防范处臵工作创造良好的舆论环境。三是加强应急管理社会动员机制建设，建立健全地方政府为主体、全社会广泛参与的少数民族地区民族宗教群体性突发事件应急体系。政府是参与突发事件应急处臵的主力军，无论在资金、人员的投入，还是在应急事件的组织、指挥、协调、管理等各个方面，都占据主导地位。但是仅靠政府的力量应对危机存在很大的局限。因此，西部民族地区的地方政府要构建以政府为主体、以整合现有公共资源为手段、以社会力量为依托的全社会广泛参与的突发公共事件应急体系。坚持政府主导、社会参与，重视中介机构作用，发挥非政府组织与公众的作用。

政府可以通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径，发动民间力量参与应急事务的处臵。使民间应急力量得到发展与壮大，成为政府应急力量的重要补充。要善于调动爱国宗教界人士做好工作。爱国宗教界人士在各自所联系的群众中往往具有我们的领导干部不可替代的作用。特别是在事端发生过程中群众情绪比较激烈、矛盾可能趋于激化的时候，由他们站出来说话，群众能够比较听得进去。因此，平时要注意做好这些代表人物的培养、联络工作，充分发挥他们在维护社会稳定、增强民族团结方面的积极作用。