地方政府税收优惠政策该如何清理?

地方税收优惠政策该如何清理？

华税律师事务所

十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要完善税收体制,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。由此，地方税体系的构建被提上日程。这其中不得不面对的一项问题在于地方政府出台的一系列税收优惠政策的存留？税收优惠是政府根据一定时期政治、经济和社会发展的总目标,对某些特定的课税对象、纳税人或地区给予税收鼓励和照顾措施,是政府调控经济的重要手段。那么，如果国家将地方政府税收优惠政策进行清理，将如何清理呢？

一、 地方政府税收立法的权限

为平衡央地之间的收支，国家往往赋予地方政府一定的税收优惠权限。税收立法权的横向配置是指同级国家机关(中央一级)之间,主要是立法机关与行政机关在税收立法权范围内各自享受权力的分配；而纵向配置是指不同级国家机关(中央与地方)之间,主要是指中央机关与地方机关在税收立法的分配。目前存在的地方政府税收立法模式主要有以下三种：

（一） 美国的税收立法模式

美国属于税权分散型立法模式。美国在国会享有独立立法权的传统观念和宪法规范的双重约束下,委托立法(授权立法)在美国早期几乎行不通。但美国宪法有关于税收立法权的规定:“联邦国会制定并征收直接税、间接税、关税与货物税,以偿还国债并规划合众国的国防与全民福利。但所征收各种税收、关税与货物税,应规定全国统一标准”。可见美国国会享有全国范围内的税收开征、税收停征、税率调整的决定权力。而各州政府依据州制定的个人所得税、公司所得税、营业税、汽油税以及烟草税等税收法律规定,在不违反国会税收立法的前提下,给予在本州投资的国内外企业予以税收优惠照顾。

（二）德国的税收立法模式

德国由联邦、州、地方三级政府组成。德国的绝大部分税种的税收立法权集中在联邦立法机关,但税收收益权和税收征管权却分散于不同级别的各级政府。这种税收立法权与税收征管和税收收益二权相分离,可以起到在不同权利主体之问的制约关系。但是，德国各州在与联邦立法权不相冲突的前提下,享有一定的税收立法权。州立法机关还可以立法决定某些州税是否归地方政府所有。

（三）我国的地方税收立法模式

1、我国税收立法的层级

依据税收优惠的权利基础,可将税收优惠的决定权主体,分为税收优惠立法权主体以及税收优惠政策制定主体,二者共同保障地方政府在招商引资中发挥有效税收优惠决定权。

第一级次享有立法权的税收优惠决定权主体,分别是全国人民代表大会及其常务委员会。二者制定《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、和《中华人民共和国税收征收管理法》等税收法律。

第二级次享有立法权的税收优惠决定权主体,主要是国务院。国务院依据宪法、税收法律分别制定《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》、《中华人民共和国个人所得税法实施细则》等。国务院依据全国人大及其常委令1984年和1985年全国人大授权立法,制定实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税等税收法规。。

第三级次享有立法权的税收优惠决定权主体,即国务院税务主管部门,主要是财政部和国家税务总局。例如财政部制定的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》,以及国家税务总局的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》等。另外,省、自治区、直辖市等地方政府依据税收法律、法规的授权也可制定税收规章。

2、我国地方税收立法权的法律渊源

我国目前明确确定行政机关的税收立法权的法规较少,如《中华人民共和国宪法》第56条仅规定公民依法负有纳税义务,却没有规定对应的权利。《立法法》

第63条、第64条、第66条虽然明确行政机关享有立法权的主体地位,但对于县

乡级政府,颁布税收优惠政策的“红头文件”没有明确其法律地位。依据《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》（以下简称《组织法》)享有税收优惠权的地方政府依据行政级别划分为：

《组织法》明确规定了省、自治区、直辖市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章,以规范和指导本级政府的招商引资活动。

省、自治区政府所在地的市以及较大的市(国务院批准)的人民政府省会城市以及经国务院批准的较大的市依据法律、行政法规和本省、治区的地方性法规,制定规章,指导其行政辖区内的税收优惠政策得以实施。

二、 我国地方税收优惠政策的概况

多年来，国家基于平衡地区间经济发展的考虑，赋予地方尤其是中西部地区较大幅度的税收优惠力度，以满足经济欠发达地区招商引资的需要。地方政府也积极利用法律赋予的权力空间出台了门类繁多税务税收优惠政策，招商引资，增加地方财政收入，拉动地方经济的发展。

从目前地方税收优惠政策出台的情况来看，呈现以下几个特点：一是西部地区税收优惠力度大，尤其是新疆、西藏、宁夏等五个少数民族自治区；二是税收优惠的主要税种为企业所得税，部分地区涉及流转税；三是行业特征鲜明，倾向于环保、高科技、投资、文化产业等新兴领域，如西藏针对国家高新、自治区高新出台优惠政策规定，自经营之日可免企业所得税10年、8年。广西出台政策，2014年1月1日至2017年12月31日期间，在该区新设立符合国家鼓励类产业项目的港澳投资企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征5年地方分享部分的企业所得税。如宁夏出台政策规定，新办的现代服务业企业，从其取得第一笔收入纳税年度起，免征企业所得税地方分享部分5年。

三、 我国地方税收优惠政策清理的重点

2014年9月26日，国务院以国发〔2014〕45号印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，文件中提到：“全面规范税收优惠政策。除专门的税收法律、

法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。”根据新文件的规定，笔者认为，此番税收优惠政策的清理在于以下几个问题：

1、与国家财税制度相矛盾的政府规章

根据国发〔2014〕45号文的规定，对政府部门出台的与我国财税制度相冲突的规章是首先需要清理的，原因在于此类规章的设定违反上位法的规定。因法律位阶的冲突，自然无效。

2、未经国务院批准，地方给予企业的财政优惠政策

实务中，经常出现地方政府违约引发的纠纷，主要表现为，地方政府出于招商引资的需要，承诺给予企业一定的财政返还政策，待企业落户之后，地方政府以文件违法为由撤销，以此在给企业造成负担的同时，也影响到政府的公信力。因此，此类文件必须成为清理的重点。

3、超出税收优惠政策实施时限的财政政策

国家在授权地方立法之时，对部分授权是规定了时限的，但地方政府在利用国家授权之时，会出现延期的问题。对于延期实施的税收优惠政策，在未经国家立法机关再次授权之前，属于一种越权行为，地方政府越权的行为是一种对权力的滥用，此番清理地方税收优惠政策，应着重对这一问题的解决。

结论

通过以上的梳理，笔者认为，此次财税体制改革中，关于地方税收优惠政策清理的对象主要集中于地方政府越权制定的文件以及地方政府出台的与上位法相冲突的文件。而地方政府在授权立法的情况下制定的税收优惠政策以及中央发

布的关于地方税收扶持的政策并不在清理的范围内。因此，企业可以充分利用地方合理合法的税收优惠政策来安排自己的经营方式。

国家第二轮西部大开发战略的实施为西部少数民族地区尤其是民族区域自治地方跨越式发展带来了新的机遇,也带来了新的课题。如何借改革东风在发展民族区域自治地方经济上有所作为,除了加大招商引资力度外，地方政府应在税收优惠政策的软环境上做文章。

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