中国老年社会福利政策的探析

中国老年社会福利政策的探析

摘要 目前，人口老龄化现象愈加严重，老年人作为弱势群体，在为社会做了贡献后能否安享晚年，这对政府来讲也是一个严峻的挑战。我国关于老年的福利政策或是保障措施在社会主义初级阶段有着自己的特点，分析当前我国老年福利政策的现状，才能更好地做出改善。

关键词 老龄化 老年福利政策

1、问题的界定

“社会福利”有狭义、广义之分，狭义的理解是将其作为社会保障的一部分，指为鳏寡孤独残等各类无生活来源、无劳动能力以及遇到突发性困难的人群提供的物质帮助 和生活照顾，因而也被称作“不幸者的慈善”“选择性福利”“补缺型福利”“救济型福利”等；广义的理解是将社会保障包括在社会福利之内，把“社会福利”理解为国家依法为所有公民普遍提供、旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的设施、津贴和服务的制度体系，既有物质帮助也有精神慰藉，因而也被称作“普遍性福利”“普惠型福利”“发展型福利”。 我国的社会福利而是以保障基本生活权益为主要内容的狭义社会福利，通常称为选择型或补缺型的社会福利。我国老年社会福利政策就包括所有为保障和改善老年人物质、精神文化生活所采取的一切举措。

这大体上可分为收入保障和服务保障两类。属于收入保障的政策大体存关于保障老年人合法权益的法律法规；关于社会养老保险的政策；关于医疗保险的政策；关于农村实行新型合作医疗制度的政策；关于城市普遍实施和农村试点实施最低生活保障的政策；关于农村五保供养制度的规定；关于城乡贫困人口实行医疗救助和生活救助的政策；关于特殊优待老年人的政策，等等。属于为老服务保障的政策大体有：老年福利服务机构举办、运营、管理监督、质量评估等方面的优惠政策和规定、办法、标准、规范等；社区为老服务场所、设施建设、运营的管理办法及标准、规范等；院合、家庭和社会服务、居家养老服务等多种为老服务方面的政策规定和服务技术规范、标准等；为老服务队伍建设的职业标准和专业技术等级管理规定等；老年人健康状况的评估办法和标准；有关发展老年医疗卫生、文化教育、康复健身等服务的政策规定；发展老年产业和老年用品市场等方面的政策措施，等等。

2、人口老龄化以来我国老年福利政策

2.1解决老年人口生活困难的福利政策不断完善

2.1.1低保制度覆盖城乡所有老年人口

《关于加强老年人优待工作的意见》 要求，贫困老年人要按规定纳入城乡社会救助体系。《城市居民最低生活保障条例》规定，城市“三无”老人均可按当地城市居民最低生活保障标准，全额享受低保救助。目前，全国所有城市贫困老人均已纳入低保救助范围，实现了“应保尽保”，一些地方还对鳏寡老人、贫困老年人给予重点救助

2.1.2农村五保供养政策进一步完善

第一，供养体制发生了重大转变。修订后的《农村五保供养条例》于2006年3月1日起实施，条例规定：供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。从而将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。

第二，供养设施明显改善。各地政府普遍加大投入，新建、改（扩）建了一大批五保供养设施，敬老院的规模迅速扩大，农村五保户的集中供养率大幅提高。民政部每年安排福利彩票公益金不少于1亿元，用于资助农村五保供养服务设施建设。

第三，供养模式不断创新。有些地方建设农村社会福利服务中心，农村福利服务中心依托农村敬老院建设改造而成，具备多重功能：集中供养五保老人、为城乡老人提供自费养老服务、为困难群众提供生活上的照顾和生产上的支持、农村新型合作医疗和医疗救助、定期为老人检查身体和治疗常见疾病以及为所辖区域内的老年人和困难群众提供法律咨询和维权服务等，成为农村社区服务、养老服务和社会救助服务的重要载体。

2.1.3医疗保障政策惠及贫困和低收入家庭老年人

第一，城乡医疗救助制度惠及“三无”老人和贫困老人。低保对象中的老年人因患大病住院治疗，发生的医疗费用经大病医疗保险报销后，符合条件的可到民政部门申请医疗救助。

第二，社会慈善医疗惠及老年人口。

第三，老年人医疗救助专项行动广泛开展。卫生部启动的“让老年人重见光明行动”，组建眼科专业医疗队和12辆流动手术车，用3年时间为西部12万老年白内障患者做复明手术，并为边远贫困地区的老年缺肢者、听力障碍者免费装配假肢、验配助听器,帮助贫困、残疾老年人恢复或补偿功能。

第四，医疗保险制度惠及老年人口。在城市，城镇居民基本医疗保险试点迅速扩大，在农村，新型农村合作医疗试点从2003年起在全国陆续展开。各种保障制度使老年人医疗困难得到一定程度的缓解，人人享有基本卫生保健的目标将为期不远。

2.1.4．农村部分计划生育家庭奖励扶助制度全面建立

这项制度是为解决农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭养老问题而制定的，基本内容是：在这两类家庭夫妻年满六十周岁后，由中央和地方财政安排专项资金进行奖励扶助，奖励标准为每人每年养老金补助不低于600元。国家还正在积极探索建立独生子女死亡伤残家庭困难扶助制度，基本内容是对城乡独生子女死亡或伤残丧失劳动能力，未再生育的家庭，自母亲49岁后，在享受已有奖扶政策的基础上，给予每人每月100—200元的优抚金（夫妻共计200—400元/月）。其中独生子女死亡的，优抚金由中央解决；独生子女伤残的，优抚金由省里解决。

2.1.5面向老年人口的志愿服务蓬勃开展

自从共青团中央和全国老龄委办公室在全国发起了“志愿者为老服务金晖行动”以来，志愿者们为老年人提供的服务正在蓬勃发展。

2.2提升老年人口生活水平和质量的福利政策框架初步建立

2.2.1老年人生活补贴政策覆盖范围不断扩大

第一，全国各地普遍建立了标准不一的高龄老人津贴制度。《关于加强老年人优待工作的意见》规定，有条件的地方可对百岁或高龄老年人发放生活补贴。

第二，有条件地区建立了多种形式的保障老年人福利养老金制度。一些经济条件好的农村地区发放了农民养老补贴，村级集体经济组织根据自身的经济实力为对本村老年人发放养老补贴、为本村村民办理养老保险。

第三，其他各种养老保障政策正在落实。被征地农民养老金制度不断落实和完善，以高龄老年妇女为主要对象的企业职工和退休人员因病或非因工死亡后遗属生活困难补助标准不断提高。

第四，老年人社会优待政策逐渐推广。老年人社会优待主要是由社会上各类单位为老年人提供各种形式的经济补贴、照顾和优先、优惠服务，2005年12月26日，全国老龄委办公室等21个部门出台了《关于加强老年人优待工作的意见》 ，随后地方各级政府也相继出台了既有共同性又有特色性的老年人社会优待政策。

2.2.2老年福利设施建设的引导政策逐渐成熟

第一，财政补贴政策。为了鼓励社会力量参与老年社会福利事业建设，确立了“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，探索出了公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，形成社会资金以独资、合资、合作、联营、参股兴办养老服务业的灵活机制。

其二，税收优惠政策。2006年4月9日，国务院颁布了关于加强和改进社区服务工作的意见 ，其中，提出了一些发展社区为老服务的新措施。 财政部和国家税务总局制定了老年服务机构有关税收政策。

第三，管理和服务标准。民政部和建设部联合颁布了《老年人建筑设计规范》 ，民政部出台了《社会福利机构管理暂行办法》 和《老年人社会福利机构基本规范》 。

第四，投资引导措施。各部门根据自身职能投资建设了一批为公益性老服务工程。民政部从2001年6月起，用三年时间在全国实施“社区老年福利服务星光计划”，全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”32490个，其中，省会城市建成7278个，地级城市建成14943个，县城镇和农村乡镇建起10269个；共投入134.85亿元，其中，民政部本级福利彩票公益金投入了13.53亿元，地方福利彩票公益金投入26.33亿元，地方财政投入43.36亿元，项目单位自筹和社会力量投入51.63亿元；其功能涵盖老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复和文体娱乐等，受益老年人口超过3000万。国家体育总局组织实施了公益性体育场所和设施建设的“全民健身工程”，已建成3万多个全民健身工程（点），大大改善了老年人参加体育活动条件。

2.2.3养老服务业发展的鼓励措施趋于完善

为了加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，各地出台了相应的引导和鼓励政策。

第一，机构养老服务优惠政策。为了引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励下岗、失业等人员创办家庭养老院、托老所，开展老年护理服务，为老年人创造良好的养老环境和条件，各地政府出台了各具特色的政策措施。

第二，机构养老服务管理规范和服务标准。一些地方建立了公开、平等规范的养老服务业准入制度，一些地方出台了民办养老服务机构服务规范，如，北京市出台了《北京市养老服务机构服务质量标准》 、《北京市养老服务机构院内感染控制规范》 ，《北京市养老服务机构医务室服务质量控制规范》 和《北京市养老服务机构服务质量星级划分与评》 等一系列政策。

第三，居家养老服务激励措施。居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养

老的社会化服务体系，它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是发展社区服务的一项主要内容，也是更新养老服务理念、创新养老服务方式、解决我国众多老人养老服务需求的重要途径。各地的普遍做法是，通过政策引导，鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村、镇）家庭的老年人发放服务券，老年人凭券享受上门服务或到机构接受日间照料服务，实现“老人床位不离家，服务照样送到家”。各地还对经济困难老人、特殊贡献老人、百岁以上老人、80岁以上其他老人发放不同数额的居家养老服务补贴。

第四，老年医疗服务优待政策。为了帮助老年人解除病痛疾苦、提高生命质量，卫生部出台了《关于加强老年卫生工作的意见》 ，要求在深化卫生体制改革中，建立老年卫生保健服务系统，解决老有所医问题，具体措施主要有：支持社区医疗机构多向老年人提供廉价、便捷的服务，推动大中型医疗机构做好老年医疗卫生工作，促进农村基层卫生服务网络为农村老年人提供医疗健康服务，鼓励开展老年慢性疾病预防、老年健康宣传教育、老年病研究等工作。

第五，老年护理和临终关怀服务支持措施。政府支持民间力量兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构，根据实际情况给予政策扶持。

3、进一步完善老年福利政策体系的对策思考

3.1完善养老保障制度

核心是要切实解决养老保险资金缺口和养老保障待遇公平问题。关键是要实现各种所有制从业人员的养老保险关系的相互衔接、各个不同地区从业人员的养老保险关系的转移接续，并以此促进社会养老保险覆盖范围不断扩大。

第一，继续扩大基本养老保险在非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员中的覆盖范围。措施主要有：允许缴费基数有一定的弹性、缴费方式有一定的灵活性，尽快出台跨统筹区域异地就业人员养老保险手续转移、接续的具体办法。

第二，加快推进机关和事业单位养老保险制度改革。措施主要有，尽快出台机关事业单位养老保险政策，确定既能与企业职工养老保险制度接轨又能体现公职人员职业特点的缴费办法，改革现行以本人退休前工资额为依据的基本养老金计发办法，实行以缴费年限、缴费工资和个人储蓄额为依据的基本养老金计发办法，使养老保险缴费贡献与待遇挂钩、与企业职工养老保险制度接轨，制定新老制度平稳过渡、合理衔接的办法。

第三，尽快出台和实施适合农民工特点的养老保险办法。关键是要做到低费率、广覆盖、可转移，并能与现行养老保险制度接轨。稳定就业的农民工可继续参加城镇企业基本养老保险制度；条件不具备的农民工可以参加农民工养老保险。

第四，妥善解决失地农民的养老保障问题。进一步完善失地农民养老保险政策可从

以下几方面入手：对不同年龄段的人实行标准有别的养老保障政策，合理确定养老金费率和享受标准，实行政府、集体、个人共同出资的养老保险筹资模式。

3.2．完善老年医疗保健制度

第一，建立科学的医疗服务评估制度。一方面，加快建立老年人健康状况和医疗、护理服务需求评估指标体系。另一方面，对于面向老年人的医疗服务机构，也要尽快建立评估标准和评估机制，促使其提高服务质量、降低医疗和药品费用。

第二，拓宽老年人医疗经费的筹集渠道。主要措施有：发展多种形式的老年医疗保险，仿效德国和日本的做法，逐步建立法定的老年人护理保险制度；加大医疗救助力度，增加各级财政医疗救助经费支出，福利彩票为医疗救助多筹集资金，医疗救助资源尽量向贫困老年人倾斜；大力发展慈善医疗事业，鼓励民间资本投资建立非营利性的慈善医院，规定公立医院应建立慈善门诊，引导医务人员为老年广大人开展慈善义诊，吸引社会力量捐资建立慈善医疗基金，发动社会公众向贫病老人捐赠医疗费用和物资。在有条件的地区，可以采取政府、集体和个人共同筹资的方式，建立一定区域范围的农村老年人医疗保障基金。

第三，创新老年医疗服务模式。落实和完善卫生部关于加强远程会诊管理、 加强互联网医疗卫生信息服务管理 的政策措施，推广和规范“网上医院”（“数字医院”）这一新的服务方式， 方便老年看病就医、降低医疗费用。

第四，发展老年人临终关怀服务。加快在全国建立一批专业化的“爱心护理院”和“临终关怀医院”，建设一支专业人员和志愿者相结合的“临终关怀”护理队伍，为临终病人及其家属提供医疗、护理、心理、精神等全面的照护服务。

第五，建立经常性的健康教育制度。

3.3．完善养老服务业扶持政策

3.3.1加大对居家养老服务的扶持力度。

在继续加大公共财政对居家养老资助力度的同时，重点在以下几方面进行探索： 第一，为尽可能给子女照顾老年人创造条件。可以借鉴荷兰政府的做法，给空巢家庭的子女一定的带薪假期以便其照顾年迈的父母，也可以由政府长期给照顾老年人的失业、下岗子女发放一定的生活补贴。

第二，引导企业多为老年人提供上门服务。鼓励社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等业务，向居住在社区（村、镇）家庭的老年人提供养老服务，尤其要鼓励他们为生活困难的老年人提供无偿或低收费服务。

第三，建立方便老年人居家生活的住宅制度。对于城市新建小区应要求开发商提供老年人活动的场所和设施，鼓励年轻人购买靠近父母居所的房屋。 还可以建设老年人集中居住的小区，美国的“退休新镇”、“退休村” 、“自然退休社区” 和“居家援助式”公寓以及荷兰的老年人集体住宅 ，这些都值得我们研究和借鉴。

第四，发展面向居家老年人的电子网络服务。帮助老年人掌握电脑和网络使用技巧，学会接受网上电子社区的“为老服务”，享受信息社会的便利。

第五，鼓励发展为老服务的公益性民间组织。引导和扶持各类公益性民间组织多为老年人直接提供公益性服务，对于那些直接为残疾老人、贫困老人和老年妇女等困难人群服务的民间组织，要落实和完善税收等方面的优惠政策。逐步实行政府向民间组织购买养老服务的政策，促进其增加服务资源、提高服务水平。积极培育和发展各级养老服务行业协会，赋予其参与制订行业规范和标准、行业规划和准入、从业人员培训、服务质量评估、自律监督等职能，加强行业自律。

3.3.2完善养老服务机构引导、扶持和规范措施。

加强对养老服务机构的科学规划，落实和完善扶持民办养老服务机构发展的政策措施，改革公办养老机构的管理体制和经营机制，同时，着重加强以下工作：

第一，制订和完善有关养老机构的建设和服务标准。抓紧落实和完善民政部与建设部联合出台的《老年人建筑设计规范》、民政部出台的《老年人社会福利机构基本规范》 ，建立养老服务的质量标准和评估制度体系，发展养老服务民间评估机构，逐步推进评估人员职业化，推动评估工作的制度化、规范化。将对养老机构服务质量的监测、评估与政府的政策支持和经费支持挂钩，将服务设施和服务质量评估结果作为政府购买服务和社会保险支付的重要依据。美国的做法是，把养老服务质量评估与“政府购买服务”直接挂钩，养老机构只有在每半年或一年的质量检查中达到标准，才有可能获得政府的医疗保险基金和地方的医疗救助基金。我们有必要借鉴这种做法，建立政府奖励制度，财政每年列支一定资金，对服务质量好、水平高的养老机构给予奖励，扶持优秀养老机构发展。

第二，加快建设职业化、专业化的养老服务队伍。实施养老服务职业资格认证制度，在这方面，荷兰有些经验值得借鉴。 加强全日制院校的老年服务专业教育，积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业。开展对养老服务人员的定期培训，建立对养老服务人员培训费补贴制度。在养老领域推行专业社会工作者制度，参照发达国家和地区的经验，大力开发养老领域的专业社会工作者岗位，吸引专业社会工作者和高校社工专业毕业生到养老服务机构工作，发挥专业社会工作在提升养老服务机构专业化服务和科学化管理水平方面的独特作用。

老年社会工作期末论文

社会工作 091班

张亚峰

2009 3140 1016