理论探讨 | 政府外聘法律顾问应注意的问题

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随着社会经济的不断发展，政府及其职能部门将面对更加复杂与庞大的法律问题，而专业法律服务机构可以有效地弥补政府行政工作中解决法律问题力量的不足。近期，国土资源部通过公告、初选、陈述、评分等环节，采取竞争性方式公开选聘出2017年度法律顾问律所，为国土资源部提供法律服务。那么，政府法律顾问可以发挥哪些作用？各级国土资源管理部门在选聘政府法律顾问的过程中应注意哪些问题？

1选聘标准

应做综合考量，专业性不是唯一标准

外聘法律顾问的目的是政府借助外脑作用，提升依法行政水平。外聘的法律顾问应当具有专业性的特点，因此在选聘法律顾问时要明确选聘标准，确保聘用法律顾问的专业性。中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号，以下简称《意见》）明确“外聘法律顾问应当具备下列条件：政治素质高，拥护党的理论和路线方针政策，一般应当是中国共产党党员；具有良好职业道德和社会责任感；在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师；严格遵纪守法，未受过刑事处罚，受聘担任法律顾问的律师还应当未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分；聘任机关规定的其他条件。”可见，专业性并不是选聘法律顾问的唯一标准，还应当综合考虑责任心、积极性、职业道德等各方面因素。

2遴选程序

保障独立性，避免权力寻租

在选聘法律顾问的过程中，要制定明确的遴选程序，并保证遴选方式的公开、公平和公正。《意见》规定“外聘法律顾问应当通过公开、公平、公正的方式遴选”。

这一规定一是保证了专业性。正当的遴选程序可以在一定程度上保障遴选出的法律顾问政治素质过硬、业务能力强、职业道德水平高。二是保障了独立性。通过引入竞争机制，可以保障政府法律顾问在参与政府管理工作中保持客观中立的立场。三是避免了权力寻租。避免一些团体或者个人凭借律师与政府的关系被选聘为政府法律顾问。

3权利义务

严守服务合同，明确双方职责

政府法律顾问与作为聘任方的政府之间的法律关系是基于聘任合同产生的，是一种服务合同关系，合同双方在法律上的地位是平等的，都享有合同所规定和权利，并应当履行合同规定的义务。

首先，要明确政府的权利和责任。对于作为聘任方的政府的责任，《意见》规定“党政机关要按照以下要求充分发挥法律顾问、公职律师的作用：讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。”这是为了改善一些政府领导干部缺乏法律意识，对法律顾问 “顾而不问”或者仅仅把法律顾问作为政策咨询者，并未真正让法律顾问参与到重大决策中的状况，将听取法律顾问的意见建议作为政府重大决策和立法的必经程序进行了制度化。为了真正发挥政府法律顾问的应有作用，对于政府的权利，也要在合同中予以明确规定。

其次，要明确政府法律顾问的权利和职责。根据中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号，以下简称《意见》）的规定，外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间享有下列权利：依据事实和法律，提出法律意见；获得与履行职责相关的信息资料、文件和其他必需的工作条件；获得约定的工作报酬和待遇；与聘任机关约定的其他权利。

最后，《意见》对外聘法律顾问的义务也进行了明确规定，“外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间承担下列义务：遵守保密制度，不得泄漏党和国家的秘密、工作秘密、商业秘密以及其他不应公开的信息，不得擅自对外透露所承担的工作内容；不得利用在工作期间获得的非公开信息或者便利条件，为本人及所在单位或者他人牟取利益；不得以法律顾问的身份从事商业活动以及与法律顾问职责无关的活动；不得接受其他当事人委托，办理与聘任单位有利益冲突的法律事务，法律顾问与所承办的业务有利害关系、可能影响公正履行职责的，应当回避；与聘任机关约定的其他义务。

这里需要注意的是政府的职责和法律顾问的职责的关系问题。党的十八届四中全会明确要求“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。可见，政府法制机构应在政府法律顾问制度中起主导作用，这主要是由于法制机构的工作人员更为熟悉政府的工作流程，更善于把握政府的工作重点，能够更好地引导专家和律师完成政府法律顾问的具体工作。政府是行政主体，要对作出的行政行为负责，法律顾问对政府重大决策则承担把关，提出法律意见和建议的职责，二者的责任是不同的。因此，政府法律顾问的职责不应当与政府的职责完全重叠。

4经费保障

设立专项经费，接受社会监督

缺乏经费保障机制的政府法律顾问选聘制度难以调动法律顾问工作的积极性，也在一定程度上影响了法律服务的质量。过去，存在政府财政中没有设立专门的法律服务经费，难以向法律顾问支付与其提供的劳动相适应的服务费用，有时法律顾问甚至是无偿提供服务的情况。法律顾问所得回报与付出极不相符，自然难以保证服务质量。

因此，笔者建议地方各级国土资源管理部门在财政预算中列支政府法律顾问专项经费，将政府选聘法律顾问事项纳入政府采购序列，采取公开遴选的方式选聘，接受社会监督，确保专款专用。

5考核监督

完善绩效考核，明确退出机制

政府法律顾问通过公正的程序遴选，同时也应当制定科学的绩效考核制度，让法律顾问“上得去”，也“下得来”。定期对法律顾问的履职情况进行评估，对于考核结果不合格的法律顾问应当予以解聘。考核的标准应当科学合理，综合考虑工作服务态度、工作取得的成绩、专业水平和职业道德等因素。

政府外聘法律顾问制度作为法治国土建设的一项重要内容，不仅需要好的制度去保障，而且需要各地结合实际情况严格执行，才能切实发挥政府法律顾问的作用，不断推进法治国土建设。

张颖  国土资源部不动产登记中心（法律事务中心）

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