论国家赔偿的归责原则

论国家赔偿法的归责原则

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摘要：归责原则是国家赔偿的核心部分，是构建整个国家赔偿制度的基石。对归责原则的确认决定了该国国家赔偿的广度和深度，反映了一个国家赔偿的价值取向。本文首先从世界上通行的几种国家赔偿的归责原则着手，对违法归责原则进行分析，之后指出其合理性、影响因素以及实施中存在的缺陷、问题，对国家赔偿法其他制度的影响，最后提出建立具有中国特色的混合归责原则，即以过错、违法归责原则为主，结果归责原则、无过错归责原则为辅，构建一个全面、严格的多元化归责原则体系。

关键词：国家赔偿法 归责原则 违法归责原则 赔偿责任

一、国家赔偿归责原则及在我国的适用

1873年法国权限争议法庭对布郎戈案件的判决，标志着国家赔偿制度的建立。而国家赔偿制度的普遍确立则是在第二次世界大战之后，制度的建立和完善都是近期的事情。

（一）理论上分析归责原则意义

归责是指行为和物件造成他人损害后应根据何种依据使侵权行为人和物件所有人、使用人承担损害赔偿责任。我国台湾学者邱聪智认为归责就是将损害的结果和损害发生的原因联系了起来，将损害转嫁由原因者承担。

归责原则是一种确定责任归属的标准，即侵权行为造成损害事实后，

法律规定采用什么标准将责任归于侵权行为人。而作为国家赔偿法核心部分的便是赔偿归责原则，是国家赔偿责任的依据和标准。所谓国家赔偿归责原则是指国家机关及其工作人员因职权行为致人损害后，应依何种标准确认其承担法律责任的根本规则。

二、我国国家赔偿法的归责原则分析

根据我国《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这条总的原则将违法归责原则规定为国家赔偿的归责原则，即以职务违法行为为归责原则的根本标准，而不以国家机关及其工作人员是否存在主客观过错为标准，意味着国家机关的职权行为只有违法侵权的才承担赔偿责任；如果国家机关的职权行为并不违法，不论国家机关及其工作人员的职权行为是否存在过错、是否给公民造成了实际损害，国家都不承担赔偿责任。

（一）我国归责原则优点

我国国家赔偿法在借鉴国外赔偿制度的有益经验的基础上，鉴于我国国家赔偿制度起步较晚,在《国家赔偿法》立法所处的环境之下并结合当时的具体国情，采用违法归责原则，其优点主要有：

1．违法原则是较为单一的归责原则，克服了过错责任的不确定性，简单明了，便于操作。过错归责原则在具体责任的确定上具有弹性，人们很难把握实施侵权行为时的主观状态，避免了在其认定方面的困难。

2．违法原则是客观归责原则，违法责任原则提供了承担责任的具体依据，即不管实施侵权行为的行为人主观状态如何，只要违反法律规定的义务，就有国家承担赔偿责任，便于受害人获得国家赔偿。

3．违法原则以执行职务违法为承担赔偿责任的前提，排除了对合法行为造成的损害给予赔偿的可能性，有效区分了国家赔偿和国家补偿。

4．符合了当时我国的国情。专制主义和皇权至上的观念对公民影响较深，公民的民主意识和权利意识较为淡薄，采用这一原则对强化国家公权力主体的法治理念等方面起到了一定的积极作用，同时也是我国国情的使然。

三、现行违法归责原则的局限性

（一）总则无法统筹分则

我国国家赔偿法在总则第二条明文规定违法归责原则，意味着该原则在整个国家赔偿制度归责标准体系中的核心和主导地位，统帅整个国家赔偿的归责标准，对于实践起着指导意义，必须坚持这一原则，不得违背。

但国家赔偿法第十五条第（二）、（三）项及第十六条第（二）项规定：“对没有犯罪事实的人错误逮捕的，依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的，依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的，国家应负赔偿责任。”体现的是结果归责原则。由此导致违法归责的总原则不能涵盖国家赔偿的整部法律，同一部法律规范中存在矛盾不一的情形。

（二）违法归责原则违背了国家赔偿法归责原则的立法本意

我国国家赔偿法第一条明确规定：“为了保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可以看出国家赔偿的意义首先是对公民合法权益的保护，其次才是对国家机关活动的规范。而违法原则首先考察的是侵权行为人行为的合法性，而不是受害人的损害赔偿问题，只有当侵权行为违法才会去考虑如何赔偿。所以违法归责原则出发点和落脚点是错误的，在价值层面上存在缺失。

司法实践表明，违法归责原则过于严格限制了受害人获得赔偿的条件，增加了受到损失的个人和组织获得赔偿的难度，使得受害人难以获得国家赔偿，国家赔偿法变成了人们常说的“国家不赔法”。

（三）缩小了国家赔偿的范围

1．难以解决滥用自由裁量权下的国家赔偿问题。自由裁量权是国家机关及其工作人员在法律、法规许可的范围内自行选择和决定自己的职务行为裁量的权利。法律之所以设定自由裁量权是因为“国家管理的广泛性、复杂性和应变性，使得立法机关不可能通过严密的法律规范完全约束国家行为。”国家机关在其自身的自由裁量范围内所作的行为有的会悖离立法的初衷，国家机关工作人员行使职权的行为在合法的范围与形式下，可能出现懈怠、漫不经心或加重损害等情形，有的法律对行政处罚只规定应予处罚，却没有规定处罚幅度，轻罪重判就是典型的滥用自由裁量的行为，这些情形同样会给公民、法人的合法权益造成损害。但在适用违法责任原则的条件下，这些行为却不

在国家赔偿的范围内。所以在单纯使用违法归责原则的条件下不能合理地控制自由裁量权和充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2．不能解决公有公共设施致害所引起的国家赔偿问题。有的外国学者将公有公共设施概括为：道路、河川、飞机场、港湾、桥梁、堤防、水道、下水道、国立和公立学校医院等供公共目的使用的有体物。公有公共设施致害是指由于公有公共设施在设置或管理方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者的人身和财产受到损害。日本、韩国、德国等法律中都有明确规定，如日本国家赔偿法第二条中明确规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应付赔偿责任。”我国的台湾地区的赔偿法，其他国家判例法中对此也都有类似规定，然而我国的民法通则和国家赔偿法中都没有对公有公共设施致害责任加以规范。

（四）赔偿适用标准与其他法律规定不一致

国家赔偿法关于刑事强制措施（拘留、逮捕等）赔偿适用标准的规定，与刑事诉讼法中适用刑事强制措施标准的规定不一致，有冲突。 《国家赔偿法》第十五条规定：“对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的”，应当给予国家赔偿。也就是说：如果有犯罪事实或者有事实证明有犯罪重大嫌疑的，适用拘留即是正确的，国家就不应当赔偿；反之，就是错误的，国家才应当赔偿。而根据我国《刑事诉讼法》第六十一条之规定, 对拘留措施的适用条件，除了对象必须是现行犯或重大嫌疑分子之外，还必须具备诸如正在预

备犯罪、实行犯罪、犯罪后被即时发现、被害人或证人指认等其他条件，这就出现了《国家赔偿法》与《刑事诉讼法》对正确与错误拘留标准规定的不一致。

四、我国国家赔偿归责体系的构建

在《国家赔偿法修正案》草案面向全社会征求意见之际，必须重新还原“违法归责原则”的初衷。在坚持违法归责的基础上对不同的国家职权行为以及不同领域适用不同的归责标准，从而形成一个科学全面、多元的归责体系。

笔者认为重构国家赔偿法的归责原则体系，必须以违法、过错为主导的归责原则，针对特殊的国家侵权行为适用结果归责、危险责任原则为辅助归责标准，从而作到赔偿归责体系的无漏洞化，最全面保护受害人的合法权益。具体来说，分为两大类归责原则。

（一）一般、主导的归责原则

我国现阶段应当保留原来对违法归责原则的规定，在此基础上把过错责任原则也纳入进来，把违法和过错作为一般、主导的归责原则同等对待，二者处于选择关系，地位平等。

通过双重标准的分别运用，增加了对国家机关及其工作人员执法主观因素的要求，以弥补违法归责原则的不足，不但符合保护受害人合法权益的需要，有利于受害人寻求国家赔偿的法律救济，也符合一般侵权行为法。

1．违法归责原则应当适用于：我国国家机关及其工作人员之职权行为以及相关的事实行为、抽象行政行为、刑事强制措施等行为之

损害赔偿。违法归责原则中的违法形式，不能仅仅理解为我国《行政诉讼法》第五十四条所规定的违法形式和种类，而应当理解为包括违反国家法律、法规的具体明确规定，以及违反法律、法规的基本原则、基本精神和基本目的等实质性的违法。对国家机关及其工作人员的违法行为在弥补性责任的基础上，设立惩罚性责任，对国家机关工作人员有报复、故意或重大过失的行为增加惩罚性赔偿责任。同时扩大刑事强制措施的赔偿范围，将错误监视居住、错误取保候审纳入进来。

2．过错归责原则应当适用于：我国国家机关的自由裁量行为、行政事实行为、军事行为等行为之损害赔偿。对于这些事实行为国家机关及其工作人员完全有可能在法律范围内以故意或过失的心态对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害。

（二）特殊、辅助的归责原则

1．法院的错误判决适用于结果归责标准。因为法院判决的错误与否，既要符合国家赔偿制度之原则，又不得违背司法最终性原则。故对法院错判的赔偿责任，只能实行结果归责原则。同时对错拘、错捕等刑事司法行为也应当采用结果责任原则，以使受害人获得救济，同时可解除公安机关、检察机关的困惑，保护其打击犯罪的积极性。

2．公有公共设施致人损害等涵盖危险责任和风险责任等公共行为适用于过错加结果责任原则。在危险状态下给他人造成损害，应当赔偿的前提下，同时也必须考虑设施设置或管理机关是否尽到了相当的注意义务。如果国家对防止损害的发生，已经尽到了相当注意，并且客观上为了防止损害的发生也采取了必要可能的措施，国家就应适

当减轻责任。

五、重构归责原则对国家赔偿法其他制度的影响

（一）打破了违法确认程序

“违法确认”是国家赔偿的必经程序，而重构的归责原则体系不再一味的适用违法确认程序，对于适用过错、无过错、结果归责原则的情形，“违法确认”不是必经程序，使得“确认难”不再是国家赔偿的阻梗。这不但使得赔偿义务机关丧失了一个纠偏改错的机会，而且摆脱了国家机关自己当自己法官的束缚，通畅了获赔渠道，使得处理程序更加公正、公平、客观。

（二）明确了举证责任分配

由于我国《国家赔偿法》没有规定行政赔偿诉讼的证据归责，仅最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条规定了行政诉讼赔偿中，原告应当对被诉具体行为造成损害的事实提供证据。重构的归责原则可以明确举证责任。

采用违法归责原则的情形，依旧采用“初步证明规则”，由受害人就损害事实以及损害系某种行为所致初步举证，对于行为是否合法、之间因果关系等由国家机关负责举证。

（三）扩大了赔偿范围

适用新的归责原则，不但将滥用自由裁量权、公共设施致害、合法行为致害纳入赔偿范围，而且扩大了“违法”的概念，扩大了刑事强制措施赔偿范围。促使国家机关及其工作人员时刻关注自己职责履行，积极主动行使职权，更加充分、有效、全面保护了公民、法人和

其他组织的合法权益。

（四）提高了赔偿标准

对国家机关及其工作人员的违法行为设立惩罚性责任，使得赔偿数额对责任方具有惩罚性，除了弥补受害方所蒙受的损失，同时付出对侵害他人合法权益的行为负责的惩罚性费用，达到了对受害人的慰藉。

参考文献：

1、罗毫才、应松年：《国家赔偿法研究》，中国政法人民出版社1996年版。

2、马怀德：《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版。

3、杨小君：《国家赔偿的归责原则与归责标准》，载《法学研究》2004年第2期。

4、房绍坤、毕可志：《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版。

5、应松年：《国家赔偿法修改中的几个问题》，载《国家行政学院学报》2006年第4期。