论我国财政收入分配职能的重新定位

作者：杨天宇

当代经济科学：经济科学版 2000年10期

　　收入分配是现代市场经济中财政的三大职能之一，也是财政调节收入分配差距的主要政策手段。西方一本权威的公共经济学教科书，把财政收入分配职能的理解为“把一些人的钱分配给另一些人”。这种理解实际上是把收入分配职能视为在社会阶层之间进行转移支付，即居民收入再分配。然而，目前我国财政的收入分配职能，实际上重点并不在于居民收入再分配，而在于宏观的国民收入分配。这种形式的收入分配职能是适应于计划经济的，与市场经济的要求有一定距离，因此不能担当调节收入分配差距的重任。本文将对我国目前的财政收入分配职能进行理论和现实的分析，并探讨财政收入分配职能重新定位的方向。

　　一、传统财政理论对财政收入分配职能的定位

　　我国传统的财政理论认为，财政的本质是“为建立合理的国民经济结构和社会结构，实现以最少劳动耗费取得最大经济效益，不断满足人们需要，对社会产品和国民收入进行的有计划分配与再分配”。依据这个原则，财政职能可分为分配、调节、监督三部分，其中分配职能是基础。而这个分配职能实际上是为“建立合理的国民经济结构和社会结构”服务的，并不等于调控收入差距的再分配，而是从宏观角度对整个国民收入的分配和再分配。从市场经济的角度来看，传统财政理论所说的分配，与市场经济所要求的收入分配职能有较大差距，其表现在：

　　1.在市场经济中，财政的收入分配职能定位于对居民收入进行再分配，不涉足生产要素的分配领域。市场经济中财政有资源配置、收入分配和稳定三大职能，其中收入分配职能只进行生产成果的分配，而资源配置职能则进行生产要素的分配。这样，尽管财政的某些资本支出，从整个国民收入的角度看也是对财政收入的“再分配”，但它却属于财政的资源配置职能。即市场经济中财政的资源配置、收入分配两大职能是分开的。在这个前提下，财政的收入分配职能实际上只能起到社会公平的作用，从而应没有对国民收入进行“分配和再分配”的职能。

　　2.传统财政理论所说的分配，把重点放到对国民收入进行“有计划的分配与再分配”。这里所说的分配和再分配，针对的不是个人收入，而是整个国民收入。所以，这里所说的“分配”职能比较宽泛。国内一本权威的财政学教科书就指出，财政分配的对象是指“一部分社会产品或国民收入，主要是剩余产品”。照这个定义，则财政的全部经济职能几乎都可归结为“分配职能”。因为财政通过各种方式所集中的财政收入，几乎都是以剩余产品形式出现的国民收入。所以，“分配职能”就不仅仅限于居民收入的再分配，而且也包括生产要素的分配，即资源配置；甚至政府运用财政、货币政策的稳定职能，也可以被归类为“分配”职能，因为这种职能在本质上也是通过对“剩余产品”的分配来稳定宏观经济的。从这个前提出发，传统财政理论对居民收入再分配有轻视的倾向。有些学者认为，财政的最基本职能是对一部分国民收入的分配，其他职能如资源配置、调节和监督等都是由这个基本职能“派生”出来的；至于居民个人的收入再分配，则只是被“派生”出来的调节职能的一小部分。可见，尽管传统财政理论没有否定财政具有个人收入再分配的职能，但这个职能在它的理论体系中没有地位。

　　传统财政理论对收入分配职能的定位，与市场经济的要求尚有距离。二者的根本区别在于，市场经济要求政府不直接介入微观的经济行为，而把职能定位在弥补市场缺陷、提供公共产品上面。而个人收入的再分配就是需要由财政来提供的公共产品，因为市场机制本身是不能保证个人收入的社会公平的，只有政府才有能力通过财政的力量，对居民的个人收入进行调节。而传统财政理论所说的“分配”职能，则着眼于分配宏观的国民收入，把财政职能定位在“建立合理的国民经济结构”和“满足人民需要”。可见，传统财政理论中分配职能的定位过于宽泛。按照这个定位，个人收入的再分配将成为次要的东西，而政府投资铺摊子、对亏损企业的财政补贴等干预市场机制的事情，完全可以在“建立合理的国民经济结构”名义下，成为正当的“财政分配职能”。所以，传统财政理论对财政收入分配职能的定位，很容易引起财政职能的“越位”和“缺位”，即财政做了很多不该做的事，而真正该做的事却没有做好。在这种情况下，居民的个人收入再分配没有独立地位，也很容易被其它“分配”职能所挤占。

　　二、我国财政收入分配职能的现状及缺陷

　　理论的滞后带来了实践的误区。目前，我国的居民收入分配差距呈加剧扩大趋势。根据中国社会科学院经济所的计算，我国农村的基尼系数从1988年的0.338上升至1995年的0.429 ， 同期城镇的基尼系数从0.223升至0.286，全国的基尼系数从0.382升至0.445（赵人伟等，1999）；美国学者Benjamin和Brandt的研究则表明，尽管我国仍是一个以生产资料公有制为主体的国家，但我国1995年的基尼系数与生产资料（特别是土地）分配严重不均的1985年几乎一样高（Benjamin，Brandt，1999）。可见，我国基尼系数上升、收入差距扩大的情况已经相当严重。这种局面呼唤着财政收入分配职能的强化。但是，我国财政收入分配职能虽已与计划经济时代有很大区别，却仍存在一系列缺陷，不能满足市场经济的发展对收入再分配的要求。其突出表现是财政职能的“越位”和“缺位”，具体有以下表现：

　　1.在财政支出结构中，属于居民收入再分配的支出比重极为有限。1996年，我国财政支出共7937亿元人民币，其中社会福利支出为128 亿元，只占全部财政支出的1.6%。（注：《中国统计年鉴（1997 ）》[M]，北京：中国统计出版社，1997.P234。）即使是这有限的支出，也主要是针对城镇低收入阶层，绝大多数农村地区几乎没有社会保障。相比之下，90年代初美国社会保障支出占财政支出的比例为30%左右，而德国则达到50%左右。我国财政收入分配职能的状况，与个人收入再分配在传统财政理论中的地位恰好符合。这说明，在传统财政理论的影响下，财政的收入分配职能仍然严重“缺位”。

　　2.与此相对照的是， 我国财政支出中生产性支出仍占较大比重。 1978～1995年，我国财政支出中属于生产性支出的经济建设费比重由64.1%降至41.9%，但这个数字仍然远高于世界大多数国家的水平。从不同国家的横向比较来看，计算生产性支出有两种方法。按经济分类法计算的中央财政支出中的资本支出，工业国占6%，中等收入国家占23 %，低收入国家占16%；按职能分类法计算的中央财政支出中的经济服务支出，工业国占10%，中等收入国家占25%，低收入国家占26%。无论按哪种方法计算，我国生产性支出在财政支出中的比重均大大高于世界平均水平。这说明，我国财政职能的“越位”相当严重。

　　3.在计划经济时代，我国财政也有个人收入分配的职能，但它是政府决定消费、积累比例的副产品。为了保证国民经济中的高积累，政府主要采取直接控制的方式，制定企业中的工资等级和标准，按指令性计划执行。同时又以福利性的住房分配、公费医疗和子女入托、就学等安排，以及基本消费品的价格补贴，与普遍的低工资水平相配套。改革开放以后，政府的控制日益放松，人们的收入也趋于市场化，收入差距不断拉大。这时候，政府提供的非货币化福利已经起不到保证高积累的作用，财政在收入分配上的任务也由保证积累率转变为调控收入差距，这就要求财政放弃原来的分配方式，一方面将原有福利货币化，另一方面通过转移支付，对不同阶层实施不同的福利支出。但是，目前原有福利货币化的工作尚未完成，而对贫富阶层的收入调控刚刚开始，即财政的收入分配职能不能满足实际需要。

　　4.在发达的市场经济国家中，财政转移支付的主要来源是社会保障税和带有累进性的个人所得税、遗产税与赠予税。1994年OECD国家上述几种税收占总税收的比重达60%。而这几项税种或者是我国尚未开征的，或者是征管严重不力的（如1997年我国个人所得税仅占总税收的 3.4%，与国民收入分配向个人倾斜形成严重反差）。目前我国的社会保障支出主要来源于个人帐户和社会统筹。这些来源所能提供的资金是很有限的。以养老保险为例，1995年国有部门的缺口就达7800亿元。这个缺口只能由财政动用其他收入来弥补。例如，为了确保国有企业下岗职工的基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放，1999年初中央财政就安排了专项借款80亿元（注：《文摘旬刊》[N]，1998年12月 25日第 1版。）。这实际是社会保障的硬性需要“倒逼”财政的再分配支出。这就形成了一个两难选择：要进行收入再分配，就得挤占其他财政资金；要保证其他财政支出，就得牺牲收入再分配。可见，不但我国财政支出存在“缺位”现象，财政收入也存在“缺位”现象。由于收入再分配所需的税种未开征或征管不力，使财政的收入再分配严重滞后于市场经济的要求。

　　应该承认，我国财政收入分配职能的缺陷有财政理论方面的原因。传统财政理论把个人收入再分配归结为“调节”职能的一部分，不可避免地与其他调节和资源配置职能发生“争利”的矛盾。在当前的经济转轨时期，我国政府面临着发展经济、增强综合国力的紧迫任务，必须承担必要的发展经济、科技、文化的负担，在这些硬性约束下，个人收入再分配不得不“靠后站”。笔者认为，收入分配与其他职能实际上并不必然矛盾。收入分配作为现代市场经济的一大职能，应该具有相对独立的收入来源，而不应同其他职能混在一起，发生互相挤占的现象。问题的关键是要对收入分配职能进行重新定位，使其从其他职能中独立出来，成为财政的一个主要经济职能，拥有稳定的收入来源和支出方向。

　　三、我国财政收入分配职能转型的对策分析

　　适应现代市场经济的要求，我国财政的收入分配职能应定位于调节个人收入分配，通过一系列的税收和财政支出政策，达到熨平全社会收入分配差距的目的。如果能够达到这个政策目标，则必将对有效需求的扩大和宏观经济的稳定产生积极效果。不过，财政收入分配职能的重新定位不能只是名义上的调整。仅仅宣布收入分配是财政的“重要经济职能”是不够的，因为现行的财政职能中对调节收入分配的忽视，实际上导致了许多政策和操作中的缺陷。要真正改革财政的收入分配职能，需要在几方面弥补这些缺陷。

　　1.在财政收入方面，建立以累进性税收为主体的税收体系。目前，我国税收收入的构成是：流转税占70%，其中增值税占45%以上；所得税占17%左右，其中个人所得税占3%左右；财产税、遗产税、 赠予税和社会保障税尚未开征。这表明，我国税收结构中具有累进性的部分仅占总税收的3%左右（注：根据美国学者斯蒂格利茨的论证， 所得税中的企业所得税可以被转嫁到消费者或工人身上，因此不具有累进性。参见斯蒂格利茨.《政府经济学》[M]，北京：春秋出版社，1988.P398.）。如果在这种税制下调控个人收入分配，则对低收入阶层和中等收入阶层的转移支付将不是由高收入阶层负担，而是由全体社会成员负担，这实际上难起到调控收入差距的作用。发达市场经济国家的税制结构与此不同。据统计，1965～1994年OECD国家的税收结构中平均有36%左右是累进性的税收，其中美国的总税收中有50%左右是累进性税收（注：斯蒂格利茨.《政府经济学》[M]，北京：春秋出版社，1988.P371.）。正是在这种税收结构下，西方国家才有可能通过社会保障和福利体系，调控个人收入差距。我国要完善财政收入分配的职能，也应该对税收结构进行改革，尽快设计个人所得税税制模式，改进税收方法；同时要开征财产税、遗产税、赠予税和社会保障税等新税种。不过，社会保障税尽管在西方国家税收结构中也占重要地位（平均约占总税收的25%左右），但这种税种可以被转嫁到雇员身上，因此是累退税。从西方国家的实践来看，社会保障税的高税率实际上加重了广大工薪阶层的负担，为此他们已不得不进行改革，将个人所享受到的社会保障与他们先前的缴税额挂钩。然而，这实际上会导致全社会收入差距的进一步拉大。我国应吸取这个教训，在开征社会保障税的同时，要控制它的税率和比重。即税收结构应以累进性征税为主。

　　2.在财政支出上，加大对低收入阶层和中等收入阶层的转移支付力度和覆盖面。目前我国财政的转移支付仅仅针对城镇低收入阶层，不包括城镇中等收入阶层和几乎所有农村居民。这就使我国收入再分配的效果大打折扣。这种收入再分配结构，实际上是计划经济时代的产物，一是为加速工业化而牺牲农民利益，二是为经济建设而避免承担对中等收入阶层的再分配支出，仅仅出于社会稳定目标而不得不对城镇低收入阶层进行转移支付。市场经济所要求的收入再分配应该是覆盖全社会的，不应对任何社会阶层有收入再分配上的“歧视”现象。所以，我国的转移支付范围应比目前有所扩大，应该包括上述两个被忽略的群体。从宏观经济的角度看，这对于启动我国农村消费需求和进一步扩大城镇消费需求，也具有重要的积极作用。

　　另一方面，在合理的税收结构基础上，加大收入再分配的力度是可以做到的。在西方国家，转移支付的主要指向是低收入阶层，中等收入阶层的社会保障主要来源于累退性的社会保障税。笔者认为，这实际上是西方国家无法真正缩小收入差距的重要原因。实际上，不但低收入阶层需要转移支付，中等收入阶层同样需要转移支付。不过二者的形式应有差别。低收入阶层主要是接受各种无偿的社会福利项目的援助，如救济、补助等。而中等收入阶层需要的转移支付，则是在现行社会统筹与个人帐户相结合的社会保障模式中，加大社会统筹的力度，社会统筹的资金应有较大部分来源于各种累进性税收。即使现行模式将来改为统一的社会保障税，财政社会保障支出中来源于累进性税收的比重也应扩大，这是通过转移支付调控收入差距的必要条件。实际上，西方国家中等收入阶层的社会保障也并不完全来源于社会保障税。以瑞典为例，1987年社会保障税占中央政府支出的比重仅为28.5%左右，同期社会保障支出占中央政府支出的50.8%。中间的差额只能由累进性税收来补足。

　　3.从整个财政的角度看，需要按照公共财政框架建立复式预算体系。复式预算是由几个预算组成的一组预算。它将财政同一预算年度内的所有收支行为，按其不同的性质、来源和用途，分别从不同侧面汇编在一个收支对照表上，以特定用途的收入来源，保证特定用途的支出项目。几个预算的内容既相对独立、自成体系，又相互补充、相互关联，共同形成一个完整的复式预算体系。这种体系的好处在于，它可以在一定程度上避免各种财政支出互相挤占的情况。例如，我国的复式预算体系可由政府经常性预算、公共建设预算、社会保障预算、国有资产经营预算和国家债务管理预算组成。在此体系中，社会保障预算的内容和资金来源是明确的，社会保障税和部分累进性税收要固定用于社会保障支出，政府不能将其随意挪用于行政管理费和基本建设支出。可见，这种预算体系对于避免对财政收入的滥用具有积极作用，它的建立将有利于我国财政收入分配职能的转型。