工业反哺农业:首在消除政策"白眼"

　　改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，我国经济保持持续快速增长，社会经济结构发生了根本的变化，并于1997年前后进入工业化中期阶段。工业化进入中期阶段以后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业。不仅农业不再为工业发展提供积累，而且工业依靠自身积累实现加速增长，因而国民经济增长的动力主要是来自工业等非农产业，这为国家加强对农业的支持和保护提供了可能。但是，由于我国经济刚刚跨入工业反哺农业的转折时期，国家和地方财力有限，工业反哺农业的政策目标应该是有效遏制工农差别、城乡差别扩大的趋势，遏制农民在工业化进程中被“边缘化”的趋势。因此工业反哺农业的重点是更加公平地对待农民，改革和消除歧视农民的政策。

　　“白眼”政策

　　虽然改革开放以来政府在加强农业的基础地位、改善城乡关系上采取了一系列的措施，也取得了一定的成效，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民发展机会和社会地位方面仍然存在不平等，农民处于被歧视的地位。农民被歧视主要表现在以下方面：

　　第一，是对农民土地财产权的保护不公平。

　　现行土地征收征用制度对农民明显不公平。一方面征地过多，甚至出现滥用土地征用权现象；另一方面土地征用对农民的补偿过低，对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。随着国有土地使用制度改革的深入，城镇非农建设用地已从行政划拨逐渐转向市场化的出让，土地出让价格大幅度飙升，但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代，土地出让的价格远远高于对农民的补偿。土地是农民最基本的生活保障，地方政府“以地生财”，农民利益却严重受损。这是改革开放年代里出现的“以乡养城”的一种新形式。土地财产权保护的歧视是造成农民利益流失最严重的渠道之一。

　　第二，农民在税赋方面被歧视。

　　在现行税制和城乡二元体制之下，农业税取消以后，农民仍然存在着一部分流转税、所得税的负担。但是，城乡之间依然存在公共产品的价格剪刀差，因此，与城镇居民相比，农民承担的上述负担相对于其能享受的公共服务而言，是不对等、不公平的。可以说，取消农业税，仅仅取消了专门面向农民征收的地租性的税收，并不意味着长期形成的以农补工格局的根本改变。

　　第三，农民就业被歧视。

　　在现实中，由于长期城乡分割的二元结构体制的影响，我国不是随着工业化的发展而推进城镇化，而是从体制、政策到各项管理制度上都限制农民进城就业，城乡之间要素不能自由流动，大量农村剩余劳动力被束缚在土地上，导致农村就业严重不足；随着改革的深入，农民进城就业的政策放宽，但计划经济体制下形成的城乡劳动力市场分割的状况至今没有发生根本性改变，对农民工的限制性就业政策依然存在，农民工进城就业存在行业、岗位准入的歧视；即使在能够就业的行业、岗位上，农民工和城市正式工人不能同工同酬，农民工要受到工资、社会保障与福利、工作条件和环境等方面的歧视。

　　第四，农民在享受公共品服务方面被歧视。

　　长期以来我国受城乡分割的二元结构体制的影响，一方面公共财政对农村的覆盖不够；另一方面城乡之间仍然存在公共产品价格剪刀差，农民享受公共产品受到价格歧视。结果，导致农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后，城乡居民享受公共服务和社会保障方面的差距过大。

　　第五，进城农民工在社会福利、子女教育、城市居住等公共服务上受到排斥和歧视。

　　在城市社会管理上，存在对进城农民工“经济性接纳、社会性排斥”现象：大多数农民工不能享受城镇基本社会保障服务，目前将进城务工经商农民的工伤保险和医疗保险纳入社会保障的工作刚刚起步，进城农民的养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险；由于大多数进城农民工难以成为当地市民，社会保障账户不能随个人流动，民工集体账户的社会保障积累实际上留给了打工所在地，农民工不能尽享社会保障积累的好处；农民工子女享受不到平等的教育待遇，上学难、收费高一直是困扰进城务工农民的首要问题；进城务工经商农民在城镇买房或租房受户籍或身份的限制等等。

　　公平的制度可以使以工哺农事半功倍

　　工业反哺农业不仅仅是增加财政投入，而且财政投入的目标应该是改革和消除歧视农民的政策，建立公平合理的制度，平等地对待农民，以切实保护农民的合法权益。

　　首先，要完善农村土地征用制度。

　　低价强制征收征用农民耕地，虽然大大降低了工业化和城市化的成本，但却对农民的权益造成极大的伤害。少用低价格强制征用农民的耕地，多用合理的土地价格补偿农民，是现阶段工业反哺农业体现在“少取”方面的具体表现。土地征用制度改革，重点是要确保失地农民的合法权益。一是明确界定政府的土地征收征用权和征收征用范围，并严格区分公益性和经营性用地；二是提高公益性用地的补偿标准，搞好“以土地换保障”工作，同时还应该建立经营性用地的市场定价机制；三是为提高土地征用征收市场的公开性和透明性，必须强化社会监督机制，例如引入听证制度等；四是完善土地占用审批管理制度，废除土地占用审批权与土地占用费收益挂钩的做法，打破批地越多，预算外收益越多的机制。

　　其次，政府在加大财政对农业的投入力度时，应有重点地实施对农业的补贴。

　　财政对农业的重点补贴主要包括两个方面：保证粮食安全和提高对农民公共服务品的供给水平。随着工业化、城镇化的发展，对农产品需求将呈刚性增长；而农产品生产则受到耕地减少、水资源短缺和生态环境恶化等因素的严重制约，增产困难很大。虽然可以通过增加一定量的进口来弥补供求缺口，但十几亿人口的长期性粮食安全，不可能过分依赖国际市场，更何况国际市场本身也有市场波动的风险。所以，工业反哺农业的首要目标是增强农业生产能力，为迅速增长的工业提供食品和原料，促进经济结构快速转换，保证工业化的顺利进行。因此农业补贴以保证粮食安全为主。

　　另外，由于长期以来政府对农民的公共服务品供给严重不足，消除对农民歧视的一个重要方面就是要加大对农村公共品投入的财政支出，给农民提供更多的公共服务产品，特别是提高对落后地区和弱势人群基本公共品的供给水平。例如教育、卫生、社会保障等，满足他们最基本的生存和发展需要。具体地，在农村基础教育方面，加大中央和省级财政在农村教育方面的支出，逐步改变目前县级财政承担90％以上农村教育经费的局面。医疗卫生方面，以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，建立农村医疗救助制度；进一步加大对农村公共卫生体系的投入，重点用于预防性措施，确保合作医疗参保人员享受免疫接种和早期疾病检查、常规检查等服务。社会保障方面，按照目前低水平、广覆盖、有保障的原则，初步构建最基本的农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障和规范化的政府救济制度，实现农村社会保障从“无”到“有”。

　　再次，改革户籍制度，为农民进城就业创造更好的制度环境。

　　为了保证粮食安全，对粮食生产的重点地区（主要产粮区）、重点品种（如小麦、稻谷、大豆）、重点人群（种粮农民）进行补贴是很有必要的。但如果把财政转移支付作为增加农民收入、缩小城乡收入差距的主要措施，显然行不通。农村人口占总人口的一半以上，少数人补贴多数人不现实。即使具有现实可行性，实行这种补贴也只会导致政府经济政策错位，似乎政府只是施主，单纯以国民收入再分配来拯救低收入的农民，忽略了他们在经济发展中的参与作用。政府的宗旨应该是运用经济政策鼓励农民积极参与经济发展过程，并分享经济发展的成果。如果大面积地补贴农业生产，农民生产粮食和各种农作物的积极性会提高，产量大幅度增加。但由于农产品需求弹性低，结果是农民增产不增收。因此要提高农民收入，缩小工农差别、城乡差别的根本途径是减少农民，即将大量农村劳动力转移到城市工业部门。

　　改革户籍管理制度，实质上是要消除户籍管理政策中歧视农民的做法，按照公平的原则，降低农民进城的“门槛”，保护进城务工农民的合法权益。认同进城农民工为城镇居民，既是对现实的承认，也是城市作为带动农村发展的火车头的时代责任；农民变市民，是企业稳定员工队伍的重要条件，因而也是城市自身发展的需要。因此，建议实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报城镇户口的政策，实现农民工向稳定的城市市民的转变；在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。例如，加快城镇住房制度改革，使买房或租房不受户籍和身份限制，消除就学制度中农民工子女的户籍歧视，对农工民的社会保障逐步实现“低水平、广覆盖”等等，使城乡居民能够平等地享受社会福利，促进生产要素在城乡之间合理流动，加快工业化、城市化进程，用以城带乡解决城乡差别问题。

　　（作者单位：首都师范大学政法学院经济管理系）