第十章行政诉讼的受案范围与管辖

第十章 行政诉讼的受案范围与管辖

第一节 行政诉讼的受案范围

一、理论问题

1、行政诉讼受案范围的含义。

2、法院可以受理的行政案件。

3、法院不予受理的事项。

二、阅读案例

1、【案情介绍】张某不服区公安分局收容审查案

原告张某与市五金民用建材经销公司业务员郑某相识，并有经济往来。后因代销胶合板发生货款纠纷，经区人民法院审判，判决张某在判决生效后30日内给付五金民用建材公司胶合板货款款53，000元。该判决生效后，张某未履行给付义务。债权方五金民用建材公司亦未向法院申请执行，而是向其所在地的区公安分局投诉。1997年5月10日区公安分局据此以诈骗为由将原告张某收容审查。收审期间，被告在责令原告家属交保金7，000元，担保人提供2万元财产担保的情况下，于同年7月25日，对原告张某取保候审。原告张某对区公安分局的收审决定不服，于1997年8月13日向其住所地的区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的收审决定；返还扣押保金7，000元；赔偿因收审造成的经济损失。被告区公安分局在一审审理期间，既未答辩和提供有关证据材料，也未出庭应诉。

区人民法院经审理认为，原告张某与五金民用建材经销公司之间的贷款纠纷属民事纠纷，且已经法院处理。被告据此认定原告诈骗并予以收容审查，违反了有关规定，对原告收审期间扣押原告家属“交纳”的7，000元保金没有相关法律链接。被告的行为侵犯了原告的人身权和财产权益，构成了行政违法，应依法承担原告被收审而造成的经济损失。依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、第六十八条的规定，区法院作出一审判决：撤销被告对原告作出的收容审查决定；被告返还原告7，000元保金；被告赔偿原告经济损失1，200元（其中误工工资1，100元）。

被告对一审判决表示不服，向市中级人民法院提出上诉。在二审审理期间，上诉人申请撤回上诉，并表示同意按一审判决执行。市中级人民法院认为，上诉区公安分局的撤诉请求符合法律规定，根据行政诉讼法的有关规定及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条之规定，该院作出裁定：准予上诉人区公安分局撤回上诉。

[案件解析]

本案中，作为被告的区公安分局对原告张某采取收容审查措施和强迫其交纳7，000元保金并要求提供两万元财产担保的行为超越了法定职权，属于违法采取强制措施，侵犯了张某的权利，张某可以提起行政诉讼。所谓的行政强制措施是指行政主体为制止违法行为或在紧急危险情况下，根据法律、法规规定，采取法定的强制方式，对公民、法人或者其他组织的人身或者财产实施暂时性控制的措施。行政强制措施包括对人身的强制和对财产的强制两种。由于行政强制措施往往是在需要制止违法行为、防止证据灭失、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下即刻实施的，其根本目的是维护社会秩序、防止危害社会的状态发生，防止违法行为对社会或个人造成更大的危害。因此强制措施涉及到公民的人身和财产权利，比较容易产生侵犯公民权利的现象，所以应该把强制措施纳入司法审查范围。《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服提起的诉讼。鉴于行政强制措施涉及相对人的人身权或财产权，行政机关一旦违法或者不当实施行政强制措施，将会严重侵害相对人的合法权益。因此，《行政诉讼法》规定相对人对任何一种行政强制措施不服，都可以提起行政诉讼。

本案原告张某与五金民用建材经销公司之间因代销胶合板而发生的货款纠纷，已经由区人民法院依法处理并判决由张某履行义务。在法律文书规定的期限内作为义务人的张某未履行义务，作为权利人的五金民用建材经销公司可以依法向有管辖权的人民法院申请强制执行，这是法定的

唯一救济途径，也是最基本的法律常识。区公安分局却以查处诈骗犯罪为名，采取收容审查手段直接干预这一民事纠纷案件的处理，违规采取收容审查措施，扣押债务人做张某，为债权人逼索款物。这是一种严重的超越职权的违法行为，既干扰了民事纠纷案件的依法公正处理，也侵犯了张某人身权利。因此，一审法院判决撤销被告区公安分局的收容审查决定，是正确的。

2、【案情简介】赵某不服工商局强制查封案

原告赵某于1998年经某市工商行政管理局批准，在该市农用批发市场租用被告市工商行政管理局的摊床，经营日用百货，每月向被告交纳摊位租金300元，工商管理费50元。1999年3月，被告所属工作人员陈某为了给其在也农用市场租用摊位的一个熟人换位置，要求摊位位置较好的赵某改换摊位，原告赵某不同意。同年4月16日，该局工作人员以加强市场管理为由，再次要求赵某改动摊位，遭到赵某的又一次拒绝，该局工作人员在未出示任何证件的情况下，将原告赵某正在经营的店铺查封。换上门锁，贴上封条，对原告经营的商品也未当场清点记录。后该店在被讨期间两次被盗。原告向某市法院起诉，请求撤销工商行政管理局不合理的决定，并请求被告赔偿因查封商店所造成的经营损失2000元，被盗货物3000，共5000元。

法院在审理中，工商行政管理局答辩认为，陈某的行为是个人的违法行为，没有经过工商局领导的同意，也未按照法律程序办事，所以不属于工商局的行政行为。法院认为，陈某是工商行政管理局的行政人员，有权采取行政行为。陈某在查封中的使用的封条上有工商局的印章，陈某的行为代表了工商局的意志。陈某在没有合理的事实根据和相关法律链接的情况下，查封赵某店铺，属于违法采取强制措施，侵犯了赵某权利，给赵某带来了损失。因此，法院判决：撤销工商局查封；赔偿赵某货物损失3000元。

[案件解析]本案中，被告市工商局对赵某的财产予以查封，属于采取行政强制措施的行为，该行为侵犯了原告的财产权，属于人民法院的受案范围。被告市工商行政管理局将原告赵某合法使用的摊位强行查封，属于滥用职权的行为。根据行政合法性原则，行政机关行使职权，必须符合法律、法规的规定，保护相对人的合法权益。而被告市工商行政管理局因原告不同意更动摊位，就强行换门锁、贴封条，并将商品封存在店内，直接侵犯了原告的财产权，同时也影响了原告正常的经营活动。这一行为限制了原告对自己财产的使用权、处分权，是行政机关采取的行政强制措施，属于行政诉讼的受案范围。需要注意，陈某违法采取查封行为，因其是属于行政工作人员，且是利用职权采取的，所以陈某的行为代表了工商局的意志，工商局以该行为未经领导同意，属于陈某个人行为的辩解不符合法律规定。根据《行政诉讼法》第11条第1款第2项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服提起的诉讼，赵某可以依法提起行政诉讼。

3、【案情简介】1992年8月，某省天河建筑安装公司经省建设厅批准成立，并在省工商行政管理局登记为全民所有制企业法人。1993年10月，该公司又成立了独立核算自负盈亏的分支机构“天河装饰工程公司”。1993年12月月，又成立了另一独立的分支机构“天河广告设计公司”。1994年1月，天河建筑安装公司经省建设厅批准更名为“天河建筑集团总公司”，建设厅并发布文件称原天河建筑安装公司的债务由其分支机构“天河装饰工程公司”和“天河广告设计公司”承受。1994年2月，某市法院在审理某农行与天河建筑安装公司借款纠纷一案，通知天河装饰工程公司和天河广告设计公司作为被告参加诉讼，两公司才知道建设厅所发布的文件。二公司认为省建设厅的文件侵犯厂其合法的经营自主权，遂向人民法院提起行政诉讼，法院受理了此案。经过审理，法院认为省建设厅发布文件的行为不合法，属于侵犯企业经营自主权的违法行为。

【案件解析】本案中，虽然“天河装饰工程公司”与“天河广告设计公司”是天河建筑安装公司的分支机构，但从权利义务关系上来讲，两个分公司都是独立经营的法人实体，拥有自己的独立权利，与天河建筑安装公司并没有法律上的隶属关系，它们相互之间是相互独立的。建设厅发布的文件强行将天河建筑安装公司的债务归属于其分支机构天河装饰工程公司和天河广告设计公司，属于行政机关强迫企业承担债务的行为，侵犯了二公司的财产权，影响了企业的经营活动。

因此，法院受理此案是正确的。

4、【案情简介】赵某不服市交通局不予办理出租车运营证案

2000年12月，公民赵某购买一辆轿车，准备跑出租。赵某到公安机关办理了行车证，并挂了车牌照。2001年3月，赵某到某市交通局办理出租车营运证，并递交了申请书及相关的材料。在办理材料过程中，因赵某对某项费用缴纳提出了异议，交通局的主办工作人员李某认为赵某态度高傲，便以办理运营证程序复杂，需要领导批示为由进行推托。此后赵某前前后后跑了十几趟，市交通局运管处拖了半年的时间，始终没给赵某明确的答复。无奈，赵某以市交通局为被告，向法院提起行政诉讼，要求法院判今其作出具体行政行为，及时给他核发出租车营运证。

法院审理认为，办理运营证是市交通局的法定职责，市交通局对于公民申请办理运营证都应该及时处理，不能拖延。赵某提出申请，市交通局没有按照规定时间办理，市交通局的行为属于行政许可不作为，赵某提起诉讼符合行政诉讼法的要求。市交通局对于赵某的申请应该在规定的时间内给予明确的办理或不办理的答复，并给出正确的理由。法院最后判决，市交通局在判决生效1个月内给予赵某明确的答复。

[案件解析]颁发营运证是交通局的法定职责。公民赵某向其中领出租车营运证，交通局不予答复，致使赵某无法获得从事出租车业务的资格，交通局的不作为侵犯了某的合法权益，赵某可以提起行政诉讼。

颁发许可证、执照等行为是典型的行政机关的行政许可行为。所谓的行政许可行为是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依法解除法律设定的一般性禁止，赋予申请人从事某种行为的权利，许可证和执照等是这种许可行为的主要表现形式。“许可证和执照”代表着整个行政许可制度，即泛指行政许可的各种具体表现形式，凡在实质内容上属于需行政机关许可而享有一定人身权利和自由及财产权利的各种证照、文件乃至口头形式的凭证，都在此范围之列。因此，即使有些证照、文件等在名称上不被称为许可证或执照，但实质上却具有许可性质的，比如居民身份证、户口簿、护照、居留证、结婚证等，也同样属于许可证和执照的范围。在实践中，法院一般倾向于对许可证和执照作宽泛的解释。《行政诉讼法》第11条第1款第4项规定的行政许可争议只需满足两个条件：(1)公民、法人或者其他组织已向有证照核发权的行政机关提出过要求颁发证照的申请。(2)行政机关对公民、法人或者其他组织要求颁发有关证照的申请拒绝或不予答复。现实中行政许可争议的受案范围不限于《行政诉讼法》第11条第1款第4项规定的情形。

司法实践中，行政许可争议的类型主要包括：（1）拒绝颁发许可证；（2）对许可申请不予答复；（3）认为行政机关发放许可证侵犯其合法权益，这一点也可以依据第11条第1款的第（8）项进行起诉。

5、【案情简介】岳某不服某部队驻扎演习案

公民岳某家住山区。1998年5月，某导弹部队根据部署进驻该地区进行演习。在进驻过程中，征用了岳某承包的林地20亩，并进行了相关建设。部队领导及当地政府对岳某的林地损失进行了补偿，并告知，该征用是短期行为，演习完毕后该林地仍由岳某承包。岳某对补偿数额产生异议，认为补偿太少，要求增加。在与政府及部队协商不成后，岳某提起行政诉讼，将该导弹部队及当地政府起诉至法院。

法院经审查认为，部队征用该土地属于国防需要，是一种国家行为，不符合行政诉讼法关于受案范围的规定。当地政府对于岳某的林地不负直接补偿责任，故不应成为被告。法院裁定驳回岳某的起诉。

【案件解析】法院认为该行为是属于国防行为，不可以提起行政诉讼。我们认为这种看法还值得研究，该行为是由具体的某导弹部队实施的，根据相关解释和司法实践来看，对于部队的这种行为应当作行政征用来对对待，属于具体行政行为。岳某认为部队的行为侵犯了自己的合法权益，应该可以提起行政诉讼。这个案件本身的是非并不重要，重要的是要了解对于国防、外交等国家行为不能够提起行政诉讼。

6、【案情简介】王某不服工商局行政处分案

王某是某市工商局财务科的科长。某晚，该局财务科被盗，办公室桌子的抽屉被撬开，被盗走现金接近1万元。工商局向公安机关报案后，经公安机关现场勘验检查，发现该局财务科被盗的当天晚上，财物室的防盗门没有锁。工商局认为王某作为财务科科长，平时没有很好地加强对本科室工作人员的安全教育，对财务科被盗负有领导责任，经局长办公会研究，决定给予王某警告处分。王某不服，向法院提起行政诉讼，要求法院撤销工商局对其作出的行政处分。法院经审理认为，王某是工商局的内部工作人员，不是工商局的行政管理相对人，工商局对其作出的处分不属于行政处罚，而是内部的行政处分，根据行政诉讼法的规定，法院裁定不予受理。

【案件解析】本案中，工商局对于王某作出的行政警告处分，属于行政机关的内部行政行为，不符合行政诉讼法关于法院受案范围的规定，法院裁定不予受理是正确的。所谓内部行政行为，是指发生于行政机关内部，基于行政组织隶属关系，只影响行政机关内部事务，并不涉及行政机关外部相对人的行为。我国《行政诉讼法》将行政机关内部行为排除在行政诉讼受案范围之外，即人民法院不受理就行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉讼。行政机关实施的内部行政行为的范围非常广泛，除包括对其工作人员的任免外，还包括行政机关对其工作人员作出的培养、考核、离退休、休假等入面的决定。这都属于行政机关的内部行政行为。王某收到的处分是由于作为行政机关工作人员，在工作中存在失误，行政机关据此给予内部处分，因此不能提起行政诉讼。

7、【案情简介】甲公司不服商标局终局决定案

甲公司创立一商标，向国家商标局提出注册申请。国家商标局经审查认为，甲公司的商标是在模仿另一驰名商标，与另一驰名商标在内容上相似，容易造成公众的误解，最后裁定驳回申请，不予公告。甲公司不服，向法院提起行政诉讼。法院经审查认为，该对于驳回商标注册申请的，应当向商标局提出复审，由商标评审委员会作出终局决定。法院裁定对甲公司的起诉不予受理。

【案件解析】本案涉及到对法律规定由行政机关行使最终裁决权的具体行政行为不属于行政诉讼受案范围的问题。根据《行政诉讼法》第12条第4项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围。这里所称的“法律”，根据《若干问题的解释》的规定，仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。我国目前只有极少的几部法律作了最终裁决的规定。对于这些由法律授予行政机关最终裁决权的行政案件，人民法院不予受理。

目前我国授予行政机关对行政案件最终裁决权的法律主要有：《商标法》、《专利法》、《外国人入境出接管理法》、《公民出境入境管理法》和《行政复议法》。比如《商标法》第21条规定：“对驳回申请、不予公告的商标，商标局应当书面通知中请人。申请人不服的，可以在收到通告15天内申请复审，由商标评审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。”《专利法》第43条规定：“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定。”《外国人入境出境管理法》相《公民出境入境管理法》均规定，被公安机关处罚不服的，可以向上一级公安机关提出申诉，也可以向法院提起行政诉讼。如果选择向上—级公安机关提出申诉，上一级公安机关的裁决就是终局裁决。《行政复议法》第14条规定，“对国务院部门或者省、自治区、直辖市入民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第30条第2款规定，根据国务院或者省、自治区直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

以上这些是主要的关于由行政机关终局裁决的规定，公民在适用时应仔细参照。本案中，法院就是根据商标法的规定不受理甲公司的起诉。

8、【案情简介】某中学不服县教育要求加强考试监考通知案

某中学在寒假的期末考试中没有做好试卷的保密工作，致使该中学初三年级的数学试卷被学生获得，进而在学生中广为流传。该中学只好将数学考试成绩取消，并决定重新进行数学考试，很多学生和家长对此做法不满。此事引起了县教育局和公安局的重视。教育局在获知这一事件后，立刻向全县25所中学发出紧急通知，通知中强调要以该中学为教训，要求全县各中学密切把好试卷的保密关，认真完成全县寒假期末考试工作。公安局也根据该校的管理中存在的问题在县电视台做了公开宣传，教导其他中小学校如何防范这类事件的出现，并希望知道案件线索的人积极提供线索。

该中学对县教育局的做法不服，向法院提起行政诉讼。法院认为，教育局下发的通知只是一种指导性文件，没有明确要求各中学如何去做，不具有强制的执行力，裁定不予受理。

【案件解析】本案中，教育局虽然发文要求各中学要做好保密工作，但并没有要求各中学如何去做，因而没有强制执行力，不涉及各中学具体的权利义务，因此教育局的行为是属于行政指导行为，根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第（四）项的规定，不属于行政诉讼的受案范围，所以法院对此不予受理。而且教育局的发文行为没有影响到该中学的具体权利义务。

所谓行政指导行为是指行政权关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策采取的非权力行政执法活动。根据行政法学理论，行政指导行为的重要特征是不具有法律上的拘束力和执行力。相对人可以服从，也可以置之不理。由于行政指导行为对相对人不具有强制约束力，相对人有选择是否接受指导的自由，因此没有必要通过行政诉讼的途径来解决。需要说明的是，如果名为行政指导行为，实质上却是以强制方式迫使相对人服从的行为，那么这种行为就不再是行政指导行为。相对人对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。

9、【案情简介】张某不服市土地局驳回申诉案

张某和李某系邻里关系，两家的房屋相邻。1996年10月，张某翻盖房屋时，双方产生宅基地纠纷，李某认为张某多占他的宅基地。1996年11月，县土地局对两家的宅基地进行核查，重新给双方颁发了土地使用证，确立各自所使用的土地面积，双方纠纷暂时平息。时隔一年后，张某找到了其祖父以前购买该房屋的地契，按着当时地契所确立的边界，县土地局发给李某的土地使用证，侵占了他家的宅基地，张某觉得自己吃亏，到处上访申诉。1999年张某到市土地局申诉，要求市土地局撤销县政府于1996年发给李某的土地使用证。市土地局经审查，答复张某，县土地局颁发给李某的土地使用证正确合法，应予维持，驳回了张某的撤证请求。

张某不服，向法院起诉市土地区，认为市土地局行政不作为，不撤销县政府发给李某的土地使用证的做法违法。法院认为市土地局的行为属于行政诉讼法规定重复处理行为，不符合行政诉讼的受案范围，依法不予受理。

【案件解析】所谓的重复处理行为是指行政主体作出的没有改变原有行政法律关系，没有给相对人已有的权利义务带来新影响的行为。《若干问题解释》规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院受案范围。将重复处理行为排除司法审查之外，主要基于以下考虑：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；二是如果允许对这类重复处理行为提起行政诉讼，就是在事实上取消了复议或起诉的时效，意味着当事人可以通过申诉的方式，将一个已丧失起诉时效的行为提交人民法院进行重新审查，不利于维护行政法律关系的稳定。

本案中，市土地局驳回了张某对县政府土地确权行为的申诉。市土地局所作的这个行为就是典型的重复处理行为，没有给张某、李某的权利义务带来新的影响，也没有撤销或改变县政府的土地确权行为，它相当于行政复议中的“维持决定”，如果允许张某对市土地局的行为提起诉讼，实际上就是将县政府于1996年作出已经超过诉讼时效的土地确权行为，交由法院重新审查，使得法律规定的诉讼期限失去了意义。因此，最高人民法院的新司法解释将此类行为排除在法院受理行政诉讼案件外的范围之外。实际上，张某在最初如果对县土地局的确权行为不满，直接以县土地局提起行政诉讼就可以了。

10、【案情简介】崔某不服县工商局通知案

崔某开了一家杂货店，销售的货物当中有日用品和烟酒，还包括婴儿奶粉。2004年初市场上出现假奶粉，有人向工商局举报从崔某的商店中购买的奶粉质量低劣。某县工商局接到群众举报，赶到崔某的商店进行查处。当时崔某恰巧不在，崔某的妻子在场，县工商局在崔某的商店发现少量的奶粉，县工商局检查后认为可能事劣质奶粉。崔某的妻子当场表示这些奶粉不会再出售。县工商局怀疑崔某故意将其他奶粉隐藏，便向崔某发了一个通知，告诉崔某在接到通知后3日内到工商局接受调查，否则，将吊销营业执照。崔某接到通知后，到法院起诉。法院认为，县工商局通知崔某到该局接受调查，是为实施行政进一步的行政行为作准备，最终的处罚行为尚未作出，起诉的时机不成熟，故裁定不予受理。

【案件解析】县工商局所发的通知未给崔某权利和义务带来实际影响，属不产生实际影响的行为。所谓对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为主要是指尚处在形成过程中，还未最后触及到相对人权利义务的行为。此类行为可诉性时机尚未成熟，一般不将其纳入行政诉讼的受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，主要有以下几种情况：第一、行政主体的行为处于内部准备阶段，并未形成外部具体行政行为。第二，行政主体在行政相对人提起行政诉讼之前及时主动地收回已送达的行政处理成处罚决定而使之无效。第三，行政主体的行政行为涉及公共利益而非个人的特定利益等。

将这类行为排除在行政诉讼受案范围之外，主要基于以下几方面的原因：（1）这是由行政诉讼的性质决定的。行政诉讼是公民、法人或其他织织的合法权益受到行政机关侵害的司法救济手段，相对人权益受到行政机关的侵害是提起行政诉讼的前提。因此，相对人对行政机关作出的对其权利义务未产生实际影响的行为不服，不能提起行政诉讼。（2）对这种不产生实际影响的行为，法院无法进行司法审查。这种行为的内容尚未最后确定，法院既无法对其合法性进行审查，也无法确定行政机关的行为对相对人权利的是否侵害以及侵害的状况。(3)避免法院过早地介入行政程序，影响行政管理的效率。（4）避免有些行政管理相对人利用司法介入对抗行政机关的执法行为，影响行政管理秩序。

第二节 行政诉讼的管辖

一、理论问题

1、行政诉讼管辖的含义。

2、级别管辖。

3、地域管辖。

（1）专属管辖。

（2）共同管辖。经过复议改变的案件有两个管辖法院；限制人身自由的案件有四个管辖法院。

（3）异地管辖。

（4）提级管辖。涉及到管辖权的转移。

4、裁定管辖。

二、讨论案例

1、【案情介绍】

1999年，河北省天威制药有限公司未经河北省新闻出版管理局批准， 擅自印制广告挂历《精选油画集》1000册、《水彩画精选》2500册。 河北省新闻出版管理局根据国务院（1987）65号规定第1条第2款及第4条第2款、 河北省人民政府（1988）3号令第19条规定， 认定该批挂历属非法出版物， 于2000年2月7日 作出决定， 对天威制药有限公司罚款人民币10万元。天威制药有限公司 不服罚 款处罚决定， 于同年3月10日向国家新闻出版署提出复议申请。国家新闻出版署亦认定该批挂历为非法出版物， 但作出对原告人民币8万元的罚款决定，同时，国家新闻出版署在复议决定的依据部分除引用了国务院（1987）65号规定第1条第2款及第4条第2款、

河北省人民政府（1988）3号令第19条规定，还引用了国家新闻出版署《关于重申加强对挂历、 年历画、 年画出版管理的通知的补充说明》（1990年）97号文件中 的第5条规定。 天威制药有限公司遂以国家新闻出版署为被告提起行政诉讼。

【法律问题】

本案涉及两个问题：（1） 对国务院部门所作的具体行政行为不服， 应当由哪个法院管辖；（2） 复议机关改变原具体行政行为的， 应由哪个法院管辖的问题。

【参考结论】

本案是一起对国务院部门的复议行为不服提起的行政诉讼案件，国家新闻出版署作为复议机关， 更了原具体行政行为的处理结果， 改变了原具体行政行为， 根据《行政诉讼法》 第25条的规定， 应当以复议机关为被告， 则国家新闻出版署是本案的适格被告。根据《行政诉讼法》 第14条第（二） 项的规定， 以国务院各部门为被告的， 应当由中级人民法院管辖， 故本案应当由中级人民法院管辖。 又根据《行政诉讼法》 第17条的规定， 复议改变原具体行政行为的案件由原行为机关所在地或复议机关所在地法院管辖， 故本案中， 石家庄市中级人民法院和北京市的中级人民法院均对本案享有管辖权。

【法律评析】

本案是一起对国家新闻出版署的复议行为不服提起的行政诉讼案件，其级管辖和地域管辖如何确定？

第一，本案的级别管辖，应当由中级人民法院审理。因为该复议行为是由国家新闻出版署作出的，并将原行政机关作出的罚款10万元的决定变更为罚款8万元，应当认为复议改变了原具体行政行为。最高人民法院《若干解释》第7条规定，复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。本案中，国家新闻出版署作出的复议决定在事实认定和原具体行政行为一致，但是在处理结果和法律依据上，和原行政行为有所不同。有人认为，复议机关引用了国家新闻出版署《关于重申加强对挂历、年历画、年画出版管理的通知的补充说明》（1990年）97号文件中的

第5条规定，应当认定此复议决定改变了原具体行政行为。但是我们认为，本案中，国家新闻出 版署在法律依据上所作的补充，并没有改变将天威制药有限公司擅自印制广告挂历《精选油画集》和《水彩画精选》的行为认定为非法出版物的性质，不能视为改变复议行为。但国家新闻出版署将罚款的数额从10万元减为8万元，可视为变更原具体行政行为的处理结果，故仍应当认定复议机关改变了原具体行政行为。

以国家新闻出版署为被告的案件，属于行政诉讼法规定的应当由中级人民法院管辖的范围。《行政诉讼法》第14条第（二）项规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，是中级人民法院管辖的第一审行政案件。这是由于行政机关的级别较高，作出的具体行政行为政策性较强，影响也比较大，基层人民法院不适合审理。故本案中，天威制药有限公司以国家新闻出版署为被告，应当由中级人民法院作为该案的第一审法院。

第二， 本案的地域管辖， 应当由石家庄市中级人民法院或北京市的中级人民法院管辖。如果本案的被告是河北省新闻出版管理局， 则应由石家庄市中级人民法院管辖。但本案原告天威制药有限公司是以国家新闻出版署为被告提起行政诉讼， 应当由石家庄市中级人民法院或北京市中级人民法院管辖。 根据《行政诉讼法》 第17条的规定， 行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件， 复议机关改变原具体行政行为的， 也可以由复议机关所在地人民法院管辖。 也就是说， 对于复议机关改变具体行政行为的案件， 既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖， 也可以由复议机关所在地人民法院管辖。本案原告所选择的被告为复议机关即国家新闻出版署， 根据前面的分析， 以国务院部门为被告提起

行政诉讼， 应当由中级人民法院管辖。综上， 在本案中， 最初作出具体行政行为的行政机关所在地石家庄市中级人民法院和北京市的中级人民法院均对本案享有管辖权。本案原告可以在石家庄市中级人民法院和北京市的中级人民法院之中， 选择一个法院起诉； 若原告天威制药有限公司向两个法院均提出行政诉讼， 则应由最先收到起诉状的人民法院管辖。

2、【案情介绍】

陈某和韩某是甲市A区人， 在B区居住。1998年6月18日， 陈某、韩某雇车运载着自乙市某镇购得的美国产健牌香烟38箱途经丙县C区， 被丙县公安局（位于丙县D区） 扣押。陈某和韩某被带至丙县C区派出所关押至下午5时才被带到丙县公安局， 总计被羁押约5小时。6月25日， 丙县公安局以陈某、韩某无任何手续贩运走私香烟为由， 根据《海关法》 对两人罚款

7.3万元，扣押的香烟放行， 但未作出处罚决定书。陈某和韩某不服， 向丙市C区人民法院提起行政诉讼，认为被告无任何手续限制其人身自由达5小时之久，是不合法的，请求法院判决撤销被告的具体行政行为并赔偿损失。同时原告陈某、韩某认为被告扣押香烟的行为超越职权，请求法院判决撤销被告的罚款决定。

【法律问题】对限制人身自由的行政强制措施不服的案件， 应由什么法院管辖？对基于同一事实侵犯财产权和人身权的案件， 应当如何确定管辖？

【参考结论】

根据《行政诉讼法》 第18条的规定和最高人民法院《若干解释》 第9条的解释， 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼， 可以由被告所在地、原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由地的法院共同管辖。 本案中，C区可以视为被限制人身自由地， 原告选择了被限制人身自由地的C区法院起诉，C区拥有管辖权。同时C区法院应当对被告扣押财产的行为进行一并管辖。

【法律评析】

本案涉及公民对限制人身自由的行政强制措施不服， 如何确定地域管辖的问题。

地域管辖是在同级人民法院之间横向划分其各自辖区内受理第一审行政案件的权限。地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。一般地域管辖是指以最初作出具体行政行为的行政机关的所在地为标准确定行政案件的管辖法院。大部分案件都适用一般地域管辖。 但是在行政诉讼中存在一些例外的情况， 不能适用一般地域管辖， 这类案件适用特殊地域管辖。 特殊地域管辖包括专属管辖和共同管辖。其中专属管辖是指法律以诉讼标的的所在地为标准， 强制规定特定的诉讼只能由特定法院进行管辖。 如《行政诉讼法》 第19条规定：“因不动产提起的行政诉讼， 由不动产所在地人民法院管辖。” 而共同管辖则是指依照法律规定， 两个以上的人民法院对同一个行政案件都有管辖权而由原告选择具体管辖法院的管辖。本案所涉及的正是共同管辖的情形。

《行政诉讼法》 第18条规定， 对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼， 由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。 最高人民法院《若干解释》第9条规定，《行政诉讼法》 第18条中的“原告所在地”包括原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由地。这表明以上几个有关法院对同一个行政案件都拥有管辖权， 但这并不是说几个法院共同审理同一个行政案件。 根据《行政诉讼法》 第20条的规定， 两个以上法院都有管辖权的案件， 原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的， 由最先收到起诉状的人民法院管辖。可见， 应由当事人的选择最终决定由哪个法院管辖。

根据上述法律的规定， 本案中陈某和韩某的户籍所在地甲市A区、 经常居住地甲市B区和被告丙县公安局所在地丙县D区均有权管辖。 但是本案中原告选择的却是丙市C区人民法院， 他们认为C区人民法院是被限制人身自由地， 故应当享有管辖权。 一种意见认为， 原告陈某和韩某并非被C区派出所关押， 而是丙县公安局作出的决定， 并将其暂时关押在C区派出所。C区法院不应该拥有管辖权， 应由丙县公安局所在地D区人民法院管辖。

“被限制人身自由地”应当如何理解呢？ 丙县C区人民法院对本案是否拥有管辖权？我国确定行

政诉讼管辖的原则主要是： 第一， 便于公民、法人和其他组织进行诉讼； 第二， 便于人民法院行使审判权和判决的顺利执行； 第三， 便于人民法院公正审理行政案件； 第四， 原则性和灵活性相结合。我国行政诉讼法在共同地域管辖中规定原告可以向被限制人身自由地的法院提起行政诉讼， 主要是遵循了便于公民进行诉讼和便于人民法院审理的原则。 在实践中， 被限制人身自由地一般都是和行政机关所在地重合的。 如果不一致， 如何确定被限制人身自由地呢？ 陈某和韩某被位于丙县D区的丙县公安局限制人身自 由， 但是这一行政强制措施的主要部分却是在丙县C区派出所完成的， 我们认为， 根据立法原则，C区应可视为“被限制人身自由所在地”。 这样有利于实现诉讼管辖的目 的， 方便法院进行案件的审理。故本案原告以丙县公安局为被告向C区法院提起行政诉讼， 是正确的。