公共管理与公共行政:内涵比较探析
作者：王乐夫 李珍刚
来源：江西社会科学
本站发布时间：2007-6-18 23:03:23
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20世纪70年代以来，西方一些发达国家为了摆脱种种危机而掀起的以市场化、社会化为取向的行政改革浪潮，席卷了各大洲。这股浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，促成了公共管理学的崛起。然而，公共管理学作为一门发展中的学科，目前尚处于始创阶段，研究中还存在着不少盲点、薄弱环节和争论。正如有的学者所指出的那样：迄今为止，"什么是'公共管理学'以及如何对它进行研究，是学术界还没有解决和应该解决的问题。"[1]本文仅就公共管理学的内涵等进行探讨，以就教于学界同仁。
一
要明确公共管理学的内涵，首先应当弄清楚公共管理的概念。对于公共管理概念，国内外学界有不同的看法。
从国外来看，对公共管理的理解可说是见仁见智。有人认为公共管理就是应用管理的、政治的和法律的理论为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能的过程。也有人认为公共管理涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标。[2]美国行政学界著名学者、公共行政思想史专家梅戈特则从公共行政和公共管理两个概念的对比中来理解公共管理的内涵。[3]她认为，公共行政在历史上与官僚机构和官僚联系密切，而公共管理则是个新术语。公共管理与政策活动紧密联系在一起。那些致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理。在美国公共行政思想发展过程中，公共管理是继公共行政传统（19世纪末-20世纪50年代）、公共事务传统（20世纪50年代-60年代前期）、政策分析传统（20世纪60年代中期-70年代）三个传统之后的第四次浪潮。它虽与公共行政没有质的差别，但还是有所不同。仅就主体来看，公共行政的主体是政府行政部门和公务员，而公共管理的主体则不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门以及联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。这就是说，公共管理的主体要比公共行政的主体宽泛得多，它涵盖了所有为公共利益服务的机构和人员。
在国内，对公共管理也没有形成一致的看法。主要有这几种情况：其一，认为公共管理有广义和狭义之分。狭义上是指政府组织及其管理活动；广义上是指政府以及非政府公共组织机构中具有行政管理性质的社会组织及其工作。从发展趋势上看，非政府公共管理活动越来越受到重视。从局限于政府管理研究到研究非政府的公共管理，是行政管理符合规律的发展。[4]其二，认为公共管理是公共组织尤其是政府组织的管理活动。这里所说的公共组织，是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它既包括立法、司法、行政等国家机关，也包括各种非政府公共组织。[5]其三，认为公共管理是指那些不以营利为目的、旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。[6]
以上是国内外对公共管理概念的几种理解。从中可以看出，虽然表述各不相同，但有一点是相同的，那就是与传统的公共行政相比，公共管理的主体大大地拓展了。传统上，公共行政的主体是狭义上的政府，即公共行政组织。而在当代，越来越多的人认为，公共管理的主体是公共组织，其范围相当广泛，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关以及各种非政府公共组织。
从广义上说，立法、司法和行政等机关属于政府的范畴，它们都是公共组织，当然也是公共管理的主体。在公共管理中，它们各自扮演着不同的角色。立法机关主要通过行使立法、决定、监督等权力对公共管理和公共利益产生影响。司法机关按照司法程序维护社会公共秩序和公共利益。行政机关则通过行政立法、行政执法和其他行政管理活动保障并增进社会公共利益。过去，人们在探讨公共事务的管理时，常侧重于研究行政机关的作用，或把这三种国家机关分开进行研究，这不利于从总体上把握国家在公共事务管理中的作用。现在，公共管理理论应当重视对三者在公共管理中的作用和它们之间互动关系的研究。
至于说非政府公共组织，它也属于公共管理的主体。非政府公共组织在西方有多种称谓，非营利组织即是一种。非营利组织是除政府组织和营利组织以外，具有非营利性、民间性、自主性和合法性等特征的正式社会组织，它包括社会服务、环境与动物保护、基层群众自治、慈善机构、商会、工会、专业协会等组织。自20世纪70年代以来，随着各国行政改革不断推进，发达国家和第三世界国家的非营利组织蓬勃发展，其在公共领域内的作用日益突出，成为国际学术界关注的一个焦点。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆在经过充分的实证分析后指出，人类社会中大量的公共事务既不是依赖国家、也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[7]著名管理学家杜拉克在总结西方国家几十年的福利经验后也指出，现在人们终于明白了，"政府履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用。"[8]当然，他们的说法不一定能反映各个国家的情况，但是，至少从发展趋势上来说，非营利组织的作用是不可低估的。一般来说，宏观方面的管理职能和法律规定是必须由政府履行的职能。如国防、外交和行政执法活动，应当由政府来完成。微观方面的管理活动，政府可以承担其中的一部分，更多的可以交给社会其他公共组织去完成。"愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府部门来完成。"[9]
基于上述分析，我们认为，所谓公共管理，就是为了维护、增进和公平地分配公共利益，立法、行政、司法等国家机关和非政府公共组织对公共事务依法进行管理的活动。显然，公共管理的对象是公共事务。公共事务的内容相当广泛，它涉及政治、经济、文化、社会生活等多个领域。公共管理实际上就是各种公共组织从各个层面向社会提供公共服务和公共产品，如建立法制基础、维护社会公共秩序、保持非扭曲的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等。公共管理的目的和本质在于维护、增进和公平地分配公共利益，不断满足社会的公共需要。公共利益是一个社会共同体存在和发展的基础，公共组织应当是社会公共利益的代表和体现。勿庸讳言，公共组织也有自身的特殊利益。这就要求公共组织在维护、增进和分配公共利益时，应处理好公共利益与自身利益之间的关系，将公共利益置于自身特殊利益之上，体现公共组织的公共性。为了保证社会公共利益能够得到维护、增进和公平的分配，必须建立公共组织依法活动的责任机制。法制是公共组织行动的准绳，责任是公共组织活动的动力。在当代世界上，法制和责任已经成为衡量一个国家政治体制民主化程度和公共管理完善程度的重要标志。
二
明确了公共管理的概念，就不难理解公共管理学的内涵了。简单来说，公共管理学是一门研究公共组织管理公共事务的过程及其规律的学科，其目标是为公共组织有效地处理公共事务、实现公共利益提供理论指导。
为了进一步把握公共管理学的内涵，我们有必要把它与公共行政学和政策科学作一个比较。从内容上看，公共行政学主要研究国家行政系统内部的运行过程及其规律，其目的是为提高行政效率提供理论指导；政策科学主要探讨各种政治主体（国家、政党等）为了达到一定目的制定和执行政策的过程及其规律，其目的是提供相关政策知识，改善政策系统，提高政策质量；而公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。应当说，重视公共组织自身内部管理是必要的，但内部管理只有最终体现在外部管理即社会公共事务管理的有效性上才有意义，各种公共组织都应把对外管理的质量和效率作为衡量其绩效的最终标准。从研究范围上看，公共管理学主要研究公共管理环境、公共事务、公共权力、公共利益、公共组织、公共组织与社会、公共组织与市场、公共管理体制、公共政策与执行、公共人力资源管理与开发、公共管理绩效评估、公共管理责任、公共管理伦理、公共管理法制、公共管理变革等。可见，在公共管理学的研究中，公共组织自身的建设和政策运行机制仅是其中两项基本内容，公共管理学研究的视野要比公共行政学和政策科学宽泛得多。
当然，公共管理学与公共行政学、政策科学之间也有着密切的联系。也可以这样说，公共管理学是以公共行政学、政策科学为基础，同时又吸收了经济学、管理学和社会学等其他学科的最新成果而发展起来的。公共管理学综合运用这些理论研究各种公共事务的管理问题，正逐步形成新的知识体系。这也正是美国的梅戈特教授认为公共管理在美国公共行政思想发展过程中是继公共行政、公共事务、公共政策之后第四次浪潮的原因。她说："20世纪80年代以前，公共行政、公共事务、公共政策从一定程度上讲是泾渭分明的。自20世纪80年代之后，这三个传统确有趋同的态势。这三个传统并没有统一的名称。照我看来，公共管理是继前三个传统之后的第四次浪潮。"[10]我国也有学者指出，公共行政、公共事务、公共政策是构成公共管理学的三大支柱。[11]
公共管理学研究之所以兴起和发展，有着深刻的历史和现实的原因。20世纪20-30年代，西方国家爆发的严重经济危机宣告了自由放任理论和政策的破产。继之而起的是，以扩大有效需求、实行国家对经济生活全面干预的凯恩斯主义逐渐成为西方经济学的主导流派和国家经济政策的理论基础。在这一理论指导下的政策一度取得了巨大的成功。然而，20世纪70年代以后，西方国家出现了低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的"滞胀"现象。同时，长期以来形成的官僚制政府由于权能过度膨胀所导致的机构臃肿、人浮于事、公共开支不堪重负、行政效率低下的问题也显得特别突出，政府由此陷入了财政危机和信用危机。这些问题促使人们对政府全面干预社会经济生活的政策和凯恩斯主义进行批判和反思，以现代货币主义学派、公共选择学派、新制度学派等为代表的新自由主义经济学思潮随之兴起。这种思潮主张改革政府管理模式，限制甚至取消政府干预，充分发挥市场机制的作用，对西方国家的政策选择产生了重大影响。20世纪80年代以来西方的政府管理改革在相当程度上是按照这一理论的思路进行的。[12]
面对政府的困境和世界范围内行政改革的潮流，与经济学相比，既有的公共行政学理论则显得无能为力，既难以解释政府管理中的现实问题，又不能为政府改革提供有效的理论指导。到了20世纪80年代中后期，这种状况才开始有所改变。在行政改革浪潮的推动下，西方学术界逐渐形成了一场新公共管理运动。这一运动突破了传统公共行政学的学科界限，它以公共事务的管理为中心，把行政学、政治学、当代经济学、管理学、政策分析、社会学等学科的相关知识和方法融合到政府管理的研究中，提出了处理公共管理实践尤其是政府与市场、政府与企业、政府与社会关系的一整套新的思路。在研究方法上，它更多地采用经济学的途径去分析公共管理问题，打破了传统公共行政学主要以政治学研究途径为主导的局面。对此，《布莱克维尔政治学百科全书》评论道："以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政学的传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说，这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代。"[13]新公共管理运动反映了西方公共管理实践的发展趋势，推动了公共管理学理论的产生和发展，并使之逐步成为当代西方政府改革的一种指导性理论。例如，1992年，美国学者奥斯本和盖布勒所著的《改革政府--企业精神如何改革着公营部门》一书一经面世，刚上任不久的克林顿总统即给予高度评价。他说："美国的每一个民选官员都应诵读这本书。此书给我们提出了（改革的）蓝图。"之后，美国政府种种改革措施都是对那些要求"改革美国政府"呼声的回应。[14]
总的来说，公共管理学理论是一种正处于发展中的理论。在发展中它还面临着诸多难题和挑战，但它毕竟朝前迈出了第一步，在当代西方已经成为公共管理尤其是政府管理研究的主流。当前，我国正处于转型时期，大量的公共管理问题亟待研究和解决，迫切需要科学的、系统化的公共管理理论加以指导。我国在公共管理理论的建设过程中，可以借鉴国外公共管理理论和实践经验中的合理之处。当然，这种借鉴一定要结合自己的国情，建立具有本土特色的公共管理理论体系，否则也是不利于我国公共管理事业的飞速发展。