基层政策执行模式运行影响分析_以_省略_地区民办教师转正清退政策执行为例_刘腾

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基层政策执行模式运行影响分析

——以T地区民办教师转正清退政策执行为例

刘腾

山东农业大学文法学院

摘要：基层政策执行模式的选择会对政策运行的效果有一定的影响。民办教师是我国特殊历史时期的产物，伴随着民办教师的产生和发展国家出台了一系列的相关政策。国家对民办教师群体采取了“民转公”、“清退”等政策，但是由于部分地区采取了不同的政策执行模式，产生了政策执行偏差，由此引发并遗留了众多的问题。通过对近年来有关民办教师转正清退政策研究成果梳理，结合地区执行情况进行分析，从政策执行模式角度分析和考量民办教师转正清退相关问题，为问题解决提供一种有价值的视角和新思路。

关键词：民办教师；转正；清退；政策执行

所谓民办教师，是指受聘于国家或集体举办的普通中小学(义务教育机构)，履行受聘职责，享受国家补助，由学校所在集体支付工资或劳动报酬，持有县级以上教育行政部门发放的“民办教师任用证”，并承担部分其他劳动获得生活补贴的农村公民。

一、民办教师历史沿革

我国农村教师中的民办教师是计划经济的产物，民办教师是我国特殊条件下形成的中小学教师队伍的重要组成部分，并在农村尤其是偏远贫困地区中小学中承担了教学骨干作用。民办教师起源发展主要归纳总结为以下几个方面。

（1）20世纪五六十年代，建国伊始，各地区教育资源严重匮乏，为弥补中小学数量和师资队伍的不足，吸收了一批小学和初中毕业生到小学或初中任教，这一举措是当时不得已而为之。

（2）文革时期，教育系统大跃进，各地盲目办学，出现了县办大学、公社办高中、村办小学和初中，教师被层层拔高，出现了小学教师教初中、初中教师教高中的局面。同时这一模式培养出来的初中生和高中生，又作为不断的补充到农村教师队伍当中。这些农村教师通过一定管理培训转变为教育行政部门正式认可的“民办教师”。

（3）1979年10月，国务院决定将全国136个边境县的8万余名中小学民办教师转正为公办教师，解开了党和政府妥善解决民办教师问题的序幕。

（4）十一届三中全会之后，党和政府逐步增快了解决民办教师问题的速度。通过整顿教师队伍，从中师中招收民办教师，“民转公”等方式使民办教师数量逐步减少。1992年国家教委、国家计委、人事部、财政部下发了《关于进步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》正式提出解决民办教师问题的指导思想和“关、招、转、辞、退”五字工作方针；1994年的全国教育工作会议上，党中央、国务院明确提出，“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”。解决民办教师问题从此有了历史性的转折。从1994年起，国家连

续3年每年下达15万名“民转公”专项指标，各级政府也调剂约17万名配套指标。

二、转正清退政策执行模式

长期以来，由于历史原因，我国财权与事权不对称的财政制度、不合理的人事管理制度和不均衡的城乡基础教育导致民办教师的出现和长期存在。在这样的背景下，我国的民办教师政策在基层执行的过程中也呈现出政策独立性不强、稳定性差、完善性不够、认可度不高等显著特点。尤为重要的是国家出台的民办教师转正清退政策部分执行措施较为笼统，缺少具体明确的细则。以至于部分地区在选择政策执行模式时“各自为政”，竞相苛刻，造成了一定的政策执行偏差。一方面，在国家强制转正清退的高压政策下，部分地方上的执行出现了“一刀切”、“边清边聘”的情况。另一方面，由于部分基层在政策执行过程中操作细则不详，转正政策、录用原则笼统模糊，辞退补偿不到位等问题引起了社会极大关注和一些民办教师的不满。

基于政策执行模式的视角，研究发现在基层对民办教师转正清退政策在执行过程中，选择了不同的政策执行模式，部分地区存在诸如政策执行原则性不强、灵活性过大，政策执行方式简单粗暴有违人道主义，执行制度安排不到位有失公平精神，政策执行监督措施缺失有悖正义准则等问题。

通过对各地区民办教师转正清退政策执行情况进行梳理发现，民办教师转正清退政策执行主要有以下几种模式：

（一）渐进式逐步解决

全国绝大部分地区是按照这一政策执行模式。通过民办教师资格统一认证，对民办教师队伍进行规范，清退不符合条件的民办教师，国家和地方每年划拨一定的劳动指标，从优秀的民办教师中选招公办教师，有计划的将合格民办教师转为公办教师，逐步减少民办教师数量。

国家专项指标于每年年初下达,当年有效。各地在逐年落实国家专项指标的同时,根据需要与可能,在不突破国家下达给本地区当年度“农转非”计划和增人计划的前提下,要尽可能安排一部分配套指标用于该项工作。要坚持考核、考试相结合的方式。考核要以思想品德、教学水平、工作能力和对农村教育事业的贡献为主,考试要以相关学科为主,要根据地区和民办教师的实际情况,对长期从事民办教师工作,在边远地区、贫困山区任教多年,担任学校教学教育领导工作,以及教学成绩突出等的民办教师制定一定的免试政策。各省、自治区、直辖市要根据本地区的实际情况,编制分年度计划,并于每年10月底前将下一年度计划报送人事部、国家计委和国家教委。明确详细地制定了民办教师转正的数量、方法、步骤等。

（二）“一刀切”解决

部分地方对于民办教师转正清退政策执行采取此模式。一些地方，流行“民办民办，说换就换”。《中国教育改革和发展纲要》提出“通过多种途径，逐步减少民办教师的比重”，相关政府即根据此项政策，以民办教师超编、年龄偏大等理由随意清退了大量工作年限长，有突出贡献的民办教师。与此同时，还出现了“边清边聘”的现象，对所有民办教师进行辞退，然后选拔部分民办教师、退休公办教师和其他人员为新的民办教师。

国家教委《关于进一步改革与加强民办教师工作若干问题的意见》中提倡和鼓励有条件的地区尽快采取特殊措施,提前解决民办教师问题。部分地区在没有足够转正指标情况进行大范围的民办教师转公办，出现急于求成，突击过关的现象，在“民转公”过程中具有完成任务的冒进情绪。

（三）久拖不决不解决

极少部分地区的部分民办教师采取此模式，尤其是部分在1979年开始整顿民办教师之后统一招考的民办教师，在民办教师考试中不合格，教育部门念及民办教师贡献给与两个选择，一是留在学校继续教书，一是被清退，部分选择继续留任民办教师，这一部分民办教师既没有被辞退，也没有被转正，一直以民办教师的身份工作。

三、基层转正清退政策模式运行影响分析

民办教师转正清退突出了发展基础教育的战略地位。民办教师主要集中在基础教育阶段的学校,大量民办教师长期存在与基础教育的发展是相违背的。民办教师转正加强了中小学教师队伍建设。但是部分地区采取了不同于国家政策要求的执行模式进行政策执行，造成了部分地区政策执行的偏差也造成了大量民办教师遗留问题。

（一）政策执行灵活性过大

在民办教师转正清退政策制度过程中，地区经济水平、教育发展差异很难做到政策细节明确，国家制定的相关政策较为宽松灵活，给与各省、各地区很大的政策执行自主权。但部分地区却以此选取不同于国家政策要求的执行模式，这也造成了这些地区在民办教师转正清退政策执行过程中有了较大的灵活性，造成很大的政策执行偏差。相关政策执行取决于基层政府、教育主管部门干部对民办教师的重视程度和执行能力。

有些地区为顺应民办教师诉求，提高民办教师工作积极性，依据1994年全国教育工作会议精神，进行了大范围的“民转公”工作。比如S省T市在1994年12月全省率先完成了民办教师转公办问题。

每年转正指标数量5000人左右，仅1994年一年T市转正人数就接近全省转正数量三倍。

这对于T地区广大的民办教师不失为一件好事，在调动民办教师工作积极性方面也取得了一定的积极作用。但是如此大规模的转正政策执行工作中，存在着某种浮躁和明显的突击情绪。

民办教师转正涉及到干部指标、人员编制、工资计划、财务可能等诸多问题，政策性强，波及面广，这项工作历来由国家和省统一部署，地方无权自行决定。但在地方政策执行过程中，T地区却采用了先全部转正，后按计划逐步解决人员编制问题的方法，很好的规避了国家和省里的政策。结果造成了一些“有学历无水平”，甚至是“无学历更无水平”的不合格民办教师成为了“合格”公办教师。简单的“民转公”考试并没有起到选拔优秀民办教师的作用，这与国家逐步减少民办教师数量、优化中小学教师队伍的政策初衷相违背。

（二）政策执行方式单一

为了认真贯彻全国教育工作会议的精神，各级政府积极制定规划，落实措施，加大“民转公”的力度。但是在政策执行过程中，部分地区出现了很多简单粗暴执行政策的现象。

对转正过程中民办教师的年龄做出规定，部分地区规定，民办教师年龄超过45岁或50岁就没有资格参加“民转公”考试。一般来说，年龄越大的民办教师贡献越大，由于之前“民转公”工作长期处于停止状态，指标太少，导致许多老民办教师未能及时转为公办教师，反而政策执行要求不论教学水平，却硬性限制年龄，对老民办教师也没有相关的补偿和奖励。此项政策对老民办教师工作积极性打击较大。而与此相反，陕西等地对从教30年以上的老民办教师全部免试转为公办教师，深得人心。

一些地方采取单纯文化考试的方式，即对参加“民转公”的所有老师，全部采取“一张考卷定终身”的做法，然后根据每次“民转公”指标数和民办教师的考试成绩分数高的民办教师转为公办教师。这就造成踏踏实实教学没时间准备考试的民办教师造成考试成绩分数不高，反而没法获得不到转正机会，甚至由于成绩不高被清退。

（三）执行制度安排不到位

在政策执行过程中，有些地区干部对政策、制度进行了变通，满足了部分人的利益诉求，却总体上造成了不公平；或者损失一部分人的利益，造成目标群众的不公平。这是相关部门久拖不决不作为的一种表现。

党中央、国务院明确提出，“争取到本世纪末基本解决民办教师问题”。山东省也在2002年基本完成了民办教师问题。直到2012年6月S省L市109名民办教师自从1985年应聘考试上岗后，

从教27年，月工资只有819元。虽然国家多次发文对民办教师予只是公办教师的三分之一。

国家明确规定，对于考试合格的应立即转正，不合格的应予以清退。教育部和国家教委在1992年、2002年、2007年先后下文，对民办教师待遇进行规定，要求民办教师待遇与公办教师持平，最低不得低于公办教师的三分之二。而这两项，L市政府、教育部门都

（下转第112页）以转正或清退。但这些民办教师即未被转正，也为转正。工资也

表1T市1994年各地区民办教师转公办教师情况

地区名称民师数量转正数量转正率

在1994年T市大规模集中转正中，T市各地区转正率非常高，最高的T市J郊区达到了98.2%，最低的D县也达到了85.3%。在全S省转正率最高，1994年一批即转正共14412人。在当时全S省

它们转化到它们的对立面，……或者，不能表现出来的敌对的情感

[4]可以转化为它们的反面。”当保罗面对白人的歧视，而她又不能

面的形式寻求着种种“置换”。但在这个过程中，她慢慢地“扭曲”了自己的心灵，远离了自己的黑人文化与价值观并渐渐趋向于白人社会的价值观，她认为为白人做帮佣，即是进入了白人社会。抛弃了自己的黑人文化与价值观，保罗成为了一个可悲的没有自我的黑人妇女形象，带着创伤在那个白人主导的社会求生存。

参考文献：出版社，2006.12:43.

[1]迈克尔·莱恩.文学作品的多重解读[M]赵炎秋译.北京大学[2]唐宏，李忠霞.自然与女性的呐喊---托尼·莫里森《最蓝的[3]迈克尔·莱恩.文学作品的多重解读[M]赵炎秋译.北京大学[4]迈克尔·莱恩.文学作品的多重解读[M]赵炎秋译.北京大学[5]迈克尔·莱恩.文学作品的多重解读[M]赵炎秋译.北京大学[6]Morrison,Toni,TheBluestEye[M].VintageBooks,NewYork,作者简介：马英萍（1986-），女，汉，浙江省杭州人，研究生，中

表现出敌意的时候，她最终选择了将这种对白人的敌对情感转化到它的对立面：融入白人家庭，为他们做佣人的工作。她把大部分的时间和精力都转移到做佣人的工作上，并以此为豪。在这里，她甚至得到了白人的赞许：

“We’llneverlethergo.WecouldneverfindanybodylikePolly.Shewillnotleavethekitchenuntileverythingisinorder.”(Morrison,Toni128)

工作也成为“最能使她幸福最能弥补她自己的生活中的创伤

眼睛》的生态女权主义解读[J].哈尔滨学院学报，2014(11).出版社，2006.12:186.出版社，2006.12:44.出版社，2006.12:59.1998.

的东西”。[5]

“Power,praise,andluxurywerehersinthishousehold.Theyevengaveherwhatshehadneverhad---anickname---Polly.”(Morrison,Toni128)

从小到大，白人对她的歧视如影随形，她竭力摆脱这种歧视，

最终通过为白人工作的方式获得了他们的赞赏，试图治疗她一直不被白人社会接受，倍受歧视的创伤。

三、结语

作为小说中的一个典型的黑人女性形象，保罗小时候受到家庭冷落，婚后爱情幻灭，完美性生活成为泡影，在白人的歧视下痛苦地生存。从小苦到大的她在颠沛流离中生存，为她未被满足的潜意识欲望以梦的形式，以把自己无意识的情感转化到它的对立

学一级英语教师，待业，英美文学。

（上接第110页）

对这109名民办教师不作为，有失公平。

（四）政策执行监督措施缺失

为了提高农村教育质量，优化教师队伍，教育行政部门对一些达不到要求的民办教师进行清理、辞退出民办教师队伍。在出台了相关的清退政策之后，一些民办教师进行了“反辞退”。在政策执行过程中，有些地区缺乏监督措施，造成政策目标并未实现。

通过访谈调查发现，在民办教师转正清退政策执行过程中，尤其是在基层相关政策执行中，普遍存在弄虚作假、冒名顶替的现象发生。S省某县在1985年因为学校合并，民办教师超编，全公社清退700多个民办教师，在清退的过程中，存在一些本应清退的超编人员并没有被清退，后来这些人转正为民办教师，而且中间被清退的民办教师名字并未除去，他们的名额又被冒名顶替了。

四、结语

国家政策在制定过程中不可能根据各个地区的情况进行制定，总会给各地区不同情况预留一定的执行空间，基层在执行相关政策时应把握国家政策策略并根据地方实际情况适当调整的选择政策执行模式。对T区民办教师转正清退政策执行情况进行了梳理分析，从政策执行模式角度分析总结民办教师在转正清退出现问题的环节，了解了民办教师转正清退的整个过程，并为各地区基层选择政策执行模式以及解决民办教师遗留问题提供一定的方法和参考。

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学文法学院行政管理专业硕士研究生，主要从事民办教师政策研