对行政裁量基准制度的理性思考

　　摘要裁量权基准制度在我国法治政府建立中日显重要,而行政裁量基准制度本身存在局限性不利于行政的实质正义,不能实现行政效率。因此为完善这项制度应明确行政裁量基准主体、行政裁量说明理由制度、行政裁量先例制度、行政裁量公开制度。

　　关键词行政裁量基准 行政裁量权 局限性

　　中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-059-01

　　一、行政裁量基准制度的发展状况

　　2004年,我国国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,在落实纲要的过程中出现了一些部门制定裁量基准的现象,而自2008年《国务院关于加强市县依法行政的决定》直接提出“建立行政裁量标准制度”以来,这一行政法现象如雨后春笋般大量涌现,各地行政机关纷纷制定以细化自由裁量权为宗旨的各种规则来求得行政裁量的正当化。实际上,通过制定裁量基准来控制自由裁量权的做法早就成为了西方诸国的一种较为常见的现象。譬如,德国的行政机关制定很多的业务准则、解释准则、裁量准则来指导行政机关正确把握裁量权,从而减少裁量权行使随意性。在日本,行政机关也是将裁量基准视为行动基准,而且裁量基准制度是日本《行政程序法》所设立的一项具有特色的程序制度。

　　二、行政裁量基准制度本身存在局限性

　　尽管行政裁量基准制度已成为地方行政执法部门规范行政裁量所采取的主要手段,但实践中,制度本身仍有多方面的局限性:

　　第一,由于行政部门众多,并且由于各地方的经济、历史等方面的差异性,导致制定主体过多、过杂,导致不同地区之间的裁量基准也是千差万别,甚至在同一地区针对同样违法行为不同部门制定的裁量基准也不尽相同。

　　第二,行政裁量基准制度将可能使遵循规则成为目的。行政自由裁量的细化的目的是为更有利于服务相对人,然而,事与愿违的是:庞杂而繁复的规则使行政人员难以驾驭,并且违反这些规则需要对行政人员追究责任,那么行政人员很可能会将遵守规则当作行政活动的目的,而忽视服务相对人的本来目的。

　　第三,行政裁量基准制度将可能损害行政效率。由于制定主体的不同且内容庞大,冲突和矛盾是在所难免,当行政执法人员在对这些存在冲突和矛盾的规则进行选择时,就会出现无所适从的状况。而且,过多的规则会造成无谓的程序环节的增多,随之而来便是行政成本增长。这样一来,行政的效率性将止步于庞杂的规则面前。

　　三、完善行政裁量基准制度的建议

　　由于自身的局限性影响了裁量基准这种规则化的行政自我管制的真正发挥,但笔者认为可以从以下几方面加以改善:

　　第一,明确行政裁量基准的制定主体。目前我国行政裁量基准的制定主体主要有两类:一类是下级行政机关贯彻上级行政机关实行裁量基准制度文件的要求而制定。其一般为省、直辖市级的行政机关;另外一类则是由基层行政机关应自身需要而自发制定的裁量基准。这类主要是县、市级行政机关。由于制定主体不确定,便导致了基准制度间的相互冲突。笔者认为,国务院各部门及省级行政执法机关只需就裁量基准的原则性问题做出一般性规定,而那些细致的量化标准,则应交由基层行政执法机关根据地域差异并结合基层行政机关以往执法经验进行制定。因为基层执法机关的合理裁量经验要明显高于上级行政机关。

　　第二,建立行政裁量说明理由制度。这项制度要求行政主体在依据行政裁量基准作出行政决定时,必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实材料、法律根据。其内容包括:其一,行政人员在行政行为中应当提供行政行为合法性的依据,如事实材料、法律规范;其二,在作出行政裁量的决定前,必须听取相对人的陈述和申辩,事实和理由成立的,行政机关应当采纳,并在决定时告知相对人享有的救济。其三,行政机关在行政裁量中涉及从轻或从重情节的,应当告知相对人从轻或从重所依据的事实材料与裁量基准依据。

　　第三,建立行政裁量先例制度。即行政执法机关先前作出的较典型的行政决定,应当作为该行政执法机关以后对相同或相类似情况进行行政决定的先例。适用先例制度的对象,应当是在行政法律关系,事实情况、具体情节和社会影响程度等各方面相接近的案件。其所追求的效果是行政裁量基准运用的统一性即相当情况案件与行政决定一致或基本一致。这就要求行政机关应当把较典型的“先例”案件以及依照行政裁量基准作出的行政决定予以登记和备案,并将相关情况以目录的形式上报本级政府法制机构备案。

　　第四,建立行政裁量基准公开制度。为了使有效的发挥行政裁量基准制度的作用,公开是不可或缺的。因为,只有将行政裁量基准公开,相对人才能对行政机关的行政决定是否合理作出自我判断。同样,如果行政裁量基准不予公开,行政管理的公正性和透明性就难以得到有效的保证。行政机关应当将行政裁量基准的范围、依据、条件、方式、程序、标准、幅度和救济权利等,通过网络和政务公开等形式向社会予以公布、公开。

　　此外,通过教育与培训手段,促进行政人员自身素质的提高,促进合法合理裁量,也是强化行政裁量基准功能的选择。

　　参考文献:

　　[1][日]盐野宏著.杨建顺译.行政法.法律出版社.1999年版.

　　[2]周佑勇.裁量基准的正当性问题研究.中国法学.2007(6).

　　[3]王天华.裁量基准基本理论问题刍议.浙江学刊.2006(6).