谈谈行政法视野下的城管执法困境分析

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[摘要] 近年来，城管执法机构与作为城管执法相对方的民众尖锐对立的现象频频出现，形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系，城管执法陷入了困境。因而从行政法的角度分析城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题，提出城管执法应该纳入法治化轨道。成为了我们当前亟待解决的问题。

[关键词] 行政主体城管 执法权执法程序

近年，有关城管和商贩冲突的暴力事件时有发生。对于城管执法中出现的暴力抗法事件，人们关注的焦点最终落在一个关键的问题———城管行政执法权的合法性、正当性上。城管在法律上到底是什么身份？他们的执法权力来源于何处？他们的执法程序是不是合法的？基于这些问题，本文从行政法的角度探讨了城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题。

一、行政法视野下的城管执法困境（一）城管法律地位的尴尬城管是我国城市化进程的产物，起源于1996 年10 月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定“: 国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。城管制度在我国遂应运而生。在法治社会，一切权力都必须接受法律评价，权力普遍受法律评价是法治的基本原则之一。[1](P72)从行政法治的视域考量，可以发现，现行的城管制度存在着严重的合法性危机。

首先，城管是否具有行政执法主体的资格，在目前尚有疑问。在我国，从行政法的角度来看，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，能以自己的名义实施国家行政权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。从这个定义，我们可以分析出城市管理综合执法机构是否具备行政法上的行政主体资格主要看是否符合以下几个条件：第一，具有行政职权；第二，可以以自己的名义实施行政行为；第三，能以自己的名义承担行政行为所引起的法律效果；第四，可以用自己的名义参加诉讼活动。行政主体根据行政职权的产生方式，可以分为职权行政主体（非授权行政主体）和授权行政主体。

城管是职权行政主体吗？《行政处罚法》第十六条只能说明，行政处罚权根据国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定由某个行政机关集中行使。第十六条宣布具有合法性的是集中处罚权。但条文中显然没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。主体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关成立和存在是否合法，这是行政组织法范畴的问题。[2](P29)一个机构的设立需要遵守组织法的具体规定，如果没有严格按照组织法的要求进行报批和备案，那么这个机构的存在不具合法性。如果城管部门的设立没有遵循行政组织法程序方面的要求，在行政法看来，它就不是合法的行政机关。事实上，很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象。从全国范围来看，有些城市设立作为一级行政机关的城管行政执法局，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，属于受委托执法的事业单位。如果再没有严格的授权或者委托执法制度，这样的综合执法局是不具有城市管理综合执法资格的。

既然城管不是职权行政主体，那么它是否是法律法规授权的行政主体呢？授权行政主体是指行政职权来自于法律、法规或有权机关特别授权的行政主体，它是职权行政主体（即国家行政机关）以外的行政主体的统称。《行政处罚法》第十六条关于“相对集中行政处罚权”的规定明确表明国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权，这表明城管的“准生证”

上刻的属性是“行政机关”，而非一般组织，也就是说并不符合行政授权的对象是行政机关以外的组织这一前提条件，至于这个行政机关是否合法则另当别论。[3](P26)因此，可以看出城管也不符合行政授权的前提条件，不是行政主体的另外一种形式即法律法规授权的组织。

因此，严格意义上来说，城管不是适格的行政主体。至少可以说，城管在行政法上的定位上不清晰，它的主体资格受到严重质疑。至今，城管机关的性质仍然模糊。

（二）对城管执法权的合法性的质疑我国城管执法权的来源和发展是如何展开的？这一执法权是否有法律依据和深层次的正当性？对于城管执法有无法律依据，学者们持有不同观点。贾文鹏、王冲认为，《行政处罚法》第16条的规定赋予了在必要时设立综合执法机关的权限。基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。[4](P64)季英伟认为：1992 年6 月28 日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》是我国城管工作的主要执法依据。随着各地的经济发展，各级地方政府纷纷出台了地方性法规。这些地方性法规有的与中央制定的《城市市容和环境卫生管理条例》相冲突和矛盾。而根据《行政许可法》的许可设置原则要求，这些地方性法规是否具有法律效力值得商榷。

正如前文所述，城管相对集中的行政处罚权的直接依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，其授权由 国务院决定或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权。从条文字面意思上推敲，并不能当然地推导出国务院可以决定或授权决定设立一个新的行政机关来行使处罚权。即使对此条文作扩大解释，相对集中的行政处罚权可以由一个新设的行政机关来行使，那么法律（狭义的法律）的解释权按《立法法》的规定应由全国人大常委会行使，国务院进行的这种解释的合法性尚值得怀疑。[5](P120)那么根据这条解释以及基于此所下发的一些内部规范性文件所设立的城管机关，其法律依据不足是显而易见的。目前，规定城管执法的依据散见于很多法规、规章之中。

因此，欲改善城管的职权的混乱，就有必要制定一部城市管理法或行政法规来统一城管机构的职权设定。

（三）城管执法程序问题到目前为止，我国还没有专门的城管综合执法的法律法规，作为城管执法依据之一的《行政处罚法》第31 条规定“: 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

第32 条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”[6](P21)通过法律实现社会公平正义的过程中，程序公正发挥着特殊的作用，它是实体公正的一个保障机制。通过告知、证据、说明、陈述、听证等城管执法程序规范，来控制行政权力的行使过程，乃是城管执法实践已证明的一条正确路径。

虽然各地对执法程序都有相关的规定，然而，我国行政法制建设过程中长期存在“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识、程序立法不足、违反执法程序的现象比较突出。在行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。例如，在一些行政处罚案件中，执法人员不亮证执法；没有填定预定格式的行政处罚决定书；扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替；不制作行政处罚决定书就扣证扣照；不告知当事人享有申请听证的权利；先裁决后询问，先处罚后取证；听证会举行不规范，没有达到听证会的目的等。导致执法程序成为一纸空文，自然相对人的权利也就无从保证。这样的执法不仅损害了法治政府的建立，与依法行政的初衷也背道而驰。另外，《行政处罚法》在处罚程序上至少还存在有两个缺失: 一是在暂扣财物和没收财物后需不需要开给当事人清单；二是对没收的财物怎么处理，没有加以规定。[7](P60)二、城管执法困局的法治化解决路径（一）城管执法主资格的法定化针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同，在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。综合行政执法机关是相对集中行政处罚权的具体行使机关，在赋予其法定职权时必须明确其行政主体的法律地位。只有明确其法律地位，才能保证权责能相统一，保证综合行政执行权合法、有效行使，体现法治政府和保障公民合法权利的理念。当然，城管执法主体在城管执法过程中应当尊重和保障人权，注重保护公民的合法权益，坚持以人为本、文明执法、取信于民。

（二）城管执法权力明确化从行政法的角度讲，行政管理与行政处罚互有交叉，有时难以分清彼此，但从各自的性质着眼，二者有明显的程序性分工，对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围，防止出现新的执法交叉和真空现象。在理顺外部关系方面，要明确部门职责。当前各地积极推行的相对集中行政处罚权，不是集中行政许可权，更不是集中行政管理权。因此，执法单位必须在法定的职权范围内行使权利、履行职责，而不能超越法定执法范围，要坚决纠正一些执法队伍中存在的乱罚款和行政不作为的错误。另外，在制定有关部门职责规定时就应当明确其他部门应当行使的行政管理职责，切不可在移交行政处罚权时把有关管理责任也一道“移交”。

（三）城管执法程序合法化城管执法行使执法权，不仅要严格遵守实体性法律法规，而且还要严格遵守程序法。具体而言，程序公正原则要求行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时应当听取相对人意见，相对人有为自己辩护和防卫的权利；行政机关在作出行政行为时应当坚持公开原则，接受相对人及社会公众对行政权行使的监督；自己不得作为自己案件的法官，行政主体对行政争议纠纷的裁决必须接受司法上的审查等等。总之，行政程序在行政活动中的事先设置，其目的在于防止专横、任性的行政决定的产生，同时保障行政机关办事公平而又有效率。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如调查取证制度、公开制度、回避制度、时效制度、听证制度、辩论制度、审查决定制度，处罚决定备案制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行，城管执法机关要确定一套具体且有操作性的行政执法决定程序和执行程序。

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