论行政许可法中的信赖保护原则

论行政许可法中的信赖保护原则

信赖保护原则最早由德国行政法学者提出，因与众多国家行政改革的民主化

潮流相适应，逐渐为很多国家立法所接受，成为行政法的一项重要原则.目前，

我国也在借鉴其他国家先进立法经验的基础上，开始将信赖保护原则应用于行政

法领域，尤以《行政许可法》确立了信赖保护原则，使其对保护人民信赖利益起

到了极其重要的作用。

一、信赖保护原则的内容

信赖保护原则被称为诚信原则在行政法中的运用，是指管理相对人依法取得

的行政许可受到法律的保护，行政机关不得擅自改变己经生效的行政许可，确实

需要改变的，对于由此给相对人造成损失的应当给以补偿。现粗浅的将其具体内

涵分解如下:

(一)保护行政相对人因正当信赖而期望得到的合法或合理利益。行政相对人在无

欺诈、胁迫等主观过错，符合法定条件的前提下，要求行政主体授予利益的，行

政主体应依法给予;行政主体与行政相对人双方达成合意，签订行政合同后，行

政主体应全面履行，非法变更应赔偿，依法变更应补偿;行政主体做出行政指导

应尽心尽职，对有过错的行政指导应负行政责任.

(二)行政主体应依法行政，履行法定义务，对行使自由载量权的行政行为，应对

其行为在合理限度内承担责任。在行政法有明确规定的条件下，行政主体要严格

依法办事，不得拒绝行政相对人的合法要求.在行政法没有明确规定的条件下，

行政主体可在法定限度内自由裁量，但应满足行政相对人的合理期望。

（三）行政主体和行政相对人皆应为真实的意思表示，且言必信，行必果。对行

政机关而言.其所谓行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改或溯及既往，应信守

其做出的承诺，言而有信，不得反复无常或任意反悔，否则也应承担相应的法律

责任。

(四)人民法院、行政机关等有权机关应立足于维护公共利益的立场，依据法律、

法规和政策，乃至自然规律、公序良俗等等，保护行政相对人的信赖利益。由于

行政行为具有确定力，行政决定一旦作出，就被推定为合法有效。法律要求相对

人对此予以信任和依赖。基于这种信赖因素的存在，法律也理应充分认可并保护

相对人基于其信赖所生之利益，禁止政府行为以任何借口、任意变更既有行政决

定甚至反复无常，哪怕是“有错必纠”也应予以必要的限制。

二、信赖保护原则产生的根源

(一)树立政府诚信的客观要求

诚信原则是为人的根本、国家的根基，丝毫不能动摇.政府与公民、行政主体

与行政相对方之间的关系亦应建立在相互信任的基础上，特别是前者对后者做出

行政行为时，必须以诚信原则行事.民主法制建设要求政府诚实守信，保护人民

的利益，因为人民参与国家、社会事务的管理，对政府的行为监督，法制建设要

求政府依法行政。政府只有诚实守信，才能得到人民的信任.

(二)保护第三人利益的需要

某一行政行为往往会牵涉到第三人的利益，遵循“有权利，必有救济”这一古老

法则，在第三人之利益因政府的不诚信行为而受到侵害时，对其利益自当同相对

人的利益一样予以保护。因此对被许可人的利益予以信赖保护，也是保护第三人

利益的需要。

(三)保护相对人利益的需要

行政许可是行政主体对相对人的一种授益行为.授益行政行为与负担行政行为影响相对人利益的差异性，决定了对授益行政行为中相对人信赖利益的保护是必要的.基于行政行为的效力性，相对人会对己做出的行政行为产生信赖，并依此安排自己的权利义务活动。这在行政行为合法无误的情况下无庸质疑，然而当行政行为出现缺陷时，便很有可能对行政相对人造成利益上的损害，这时如果国家置之不理，那么相对人的合法利益便会成为行政行为违法不当的牺牲品，这与国家实施行政管理以保障民众生活和社会秩序的最终目的是背道而驰，所以必然要求国家对这些行为负责，行政信赖保护原则也就产生了。

三、信赖保护原则的适用

信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,是行政主体实施行政许可所应遵循的法律准则。在行政执法过程中,对信赖保护原则规定有特定的适用条件、范围与方法。

(一) 适用条件

行政法上确立信赖保护原则的目的在于维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益,显然,信赖保护原则与依法行政原则之间存在一定程度的冲突。为协调这一冲突,使其不致对整个法律秩序产生不良影响,信赖保护原则的适用须具备以下三个条件:(1)存在信赖基础。行政许可行为只有生效之后,才能对行政相对人产生拘束力,其内容才能获得相对人的信赖。因此,行政许可行为生效且此生效事实被相对人知晓是适用信赖保护原则的前提,而不论该行为是否合法。(2)具备信赖表现。信赖表现指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为,即相对人基于相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为,包括作为和不作为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系,若没有信赖基础,信赖表现也无从谈起。(3)信赖值得保护。值得保护的信赖必须是“正当的信赖”,即“人民对国家之行为或法律状态深信不疑,且对信赖基础之成立为善意并无过失”。因此,信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有无过错。

一般认为,相对人有以下情形之一的,不得适用信赖保护原则:(1)通过恶意之欺诈、胁迫或行贿而促成行政行为;(2)通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为;(3)明知或因重大过失而不知行政行为违法。

(二) 适用范围

信赖保护原则应贯穿于行政许可权运行的全过程。鉴于实践中损害社会成员正当权益的主要是行政行为的变动,因此,信赖保护原则主要适用于行政行为的变动过程中。1.抽象行政行为变动中的适用。这主要体现在行政主体原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。按照法治原则,法律规范是指向人民未来行为的,而不是约束过去的行为,其内容必须具有明确性、可预测性、连续性和稳定性。虽然法律规范需要随着社会变迁而调整,但如果其没有连续性,则社会生活必然处于不稳定状态,更谈不上人民对政府的信赖。2.具体行政行为变动中的适用。虽然具体行政行为的变动可细分为行政行为无效、撤销、废止及变更等,但综观各国行政法相关的制度设计,信赖保护原则主要适用于具体行政许可的撤销与废止上。(1)撤销中的信赖保护。行政行为的撤销针对的是违法的行政许可。根据依法行政原则,行政主体如果作出了违法的具体行政行为,有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。但依信赖保护原则,是否撤销应考虑行政合法性所维护的公共利益与行政相对人因信赖该行政行为

所产生的信赖利益,而非只维护合法性。 (2)废止中的信赖保护。行政许可的废止是针对合法的行政行为而言的。基于信赖保护原则,具体行政行为的废止也应受到限制。具体来说,对于合法的授益行政行为,除非法律上有特别规定,原则上不得废止。可全部或部分废止授益行政行为的情况主要有以下几种:1)废止保留;2)不履行义务;3)作为行政行为根据的事实或者法律状态变更;4)紧迫的公共利益。这四种情形中,前两种可归责于行政相对人,故不符合信赖保护原则的构成要件,而在后两种情形中则应充分考虑信赖保护原则。

四、信赖保护原则的立法完善

(一)立法应明确地规定补偿或赔偿标准

《行政许可法》第8条规定“行政机关应当依法给补偿”，第69条规定“行政机关应当依法给予赔偿”，但缺乏具体标准，到底是全部补偿还是部分补偿，什么情况给予补偿，没有明确地界定，实践中很难操作.因此.我国应加快补偿立法，确立主动补偿与申请补偿相结合的方式，明确行政信赖补偿的最小值不应小于被许可相对人为取得许可而付出的直接成本，最大值也不得超过该相对人因该许可存续而获得的利益。

(二)拓宽补偿范围

目前国际上常见的补偿原则有正当补偿、公平补偿、适当补偿等，我国在行政许可中主要采用适当补偿原则，但适当补偿原则标准太低，不利于保护被许可人的利益，因此最好采取公平补偿原则。在我国的行政补偿实践中，信赖保护原则适用的范围太窄，不能满足现实生活的需要，所以需要拓宽补偿范围，使补偿不光局限于合法的授益具体行为领域中，而且也可适用违法的行政授益行为中;补偿的范围不仅局限于财产权力方面，而且也应扩大到人身权利方面。

(三) 需要给公共利益一个明确的界定标准

《行政许可法》规定，为了公共利益的需要，可以撤销或变更已生效的行政许可，可见公共利益是决定行政许可废止与否的重要条件，而法律又没有对公共利益的内涵及外延作出明确而具体的规定，加之公共利益实为一个抽象概念，在实践操作中难免产生误差。为了防止行政机关借公共利益之名实现个人利益的现象，防止公共利益被无限扩大和滥用，应该由立法机关对公共利益及实现的过程进行明确的法律规定。