中国水利发展阶段划分
第28卷第6期2013年6月
自然资源学报
JOUＲNALOF NATUＲALＲESOUＲCES
Vol. 28No. 6Jun. ，2013
中国水利发展阶段划分：理论框架与评判
王亚华，黄译萱，唐啸
（清华大学公共管理学院，北京100084）
摘要：水利对于中国经济社会可持续发展的重要性日益凸显。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，对于水利发展战略选择具有重要参考价值。关于水利发展阶段划分的理论和方法，在学术研究上尚是一个较新的课题。论文提出了一套基于全面认识水利与生态环境－社会经济系统的互动关系，分析水利发展与社会经济生态系统间供求关系的演变趋势，进提出了基于水利发展供求关系分析的水而评判水利发展阶段性特征的理论框架。以此为基础，
利发展阶段划分方法：通过考察水利发展供求关系演变，结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标分析和经验分析相结合地确定水利发展阶段分期。通过上述理论和方将百年中国水利发展（1949年至2050年）划分为7个阶段。法，关
键
词：水管理；水战略；水生态环境；现代化；发展阶段
文献标志码：A
文章编号：1000－3037（2013）06－0922－09
中图分类号：F426. 91
DOI ：10. 11849/zrzyxb．2013．06．004
［1］
“善为国者必先治水”水利在中国是极为重要的公共事务，自古即有之说。作为国民
公共性和战略性支撑行业，水利发展战略的选择直接关系到我国全面小康社经济的基础性、
水利发展战略需要随着国情和水情条件的会建设和现代化事业的成败。历史的经验表明，
以适应不同时期的国民经济和社会发展需求。深入分析国情和变化不断作出适应性调整，
水情的演变，合理划分水利发展阶段，认清不同阶段水利发展在历史中的地位和使命，对于
水利发展战略选择具有重要参考价值。
我国历代水利领导人都很重视从历史的高度把握水利发展规律，通过总结水利发展史来认识水利发展阶段和趋势，为指导治水实践提供思路和依据。例如，水利部原部长汪恕诚
从历史观的高度，将中国治水历程按照治水理念与科学技术的发展划分为四个时期。
［3］
水利部部长陈雷总结改革开放以来的水利改革发展实践，将30a 水利改革发展历程大致
［4］
［2］
划分为三个阶段。
学术界对水利发展史已有较多的探讨。例如，娄溥礼将人类水利事业的发展划分为三个阶段：从人类开始治水事业到19世纪初，称为古代水利发展阶段；从19世纪初到20世
［5］
纪初称为近代水利发展阶段；20世纪以来称为现代水利发展阶段。刘树坤提出，人类社会对水的开发利用大致经历过5个阶段：以防洪建设为主的阶段；以供水建设为主的阶段；［6］
以水资源保护为主的阶段；以景观建设为主的阶段；以生态修复为主的阶段。张岳将改革开放30a 水利改革与发展的历史进程划分为三个阶段。
收稿日期：2012－04－13；修订日期：2012－09－04。
——水利发展阶段划分、基金项目：水利重大课题“水利发展阶段研究—评判及战略取向研究”成果（水重
大2010－1－1）；国家自然科学基金资助项目（70973064）。
第一作者简介：王亚华（1976－），男，河南周口人，副教授，博士，研究方向为中国国情与经济发展、水政策与管理。E-mail ：wangyahua@tsinghua. edu. cn
在西方学术界，也有很多关于各国水利发展史的研究文献。其中较多的是美国关于水
［7］［8］［9］［10］
Hasson ［11］分5个时期研利史的研究（如Blake ，Meyer ，Clark ，Ｒogers等）；此外，
总结了南非的水政策和灌溉管理制度的演变；Ven
研究了荷兰水管理和土地垦殖的历史。当然，也有一些文献从全球视角总结水利发展的历
［14］
究了英国当代的水管理历史；Perret
［12］［13］
Serageldin 总结了世界范围内特别是发展中国家水资源可持续管理的经程或经验，例如，
［15］［16］
验和教训；Cech 综述了世界范围内水资源利用和分配的历史经验；Gleick 则展望了世界范围内面向21世纪的水利发展趋势。
国内学界比较重视学习借鉴国外的水管理经验，对国外的水管理历史经验从很多侧面
［17］
进行了比较研究。其中值得一提的是，中国水利现代化研究课题组对中外水利现代化进程进行对比分析，指出20世纪发达国家水利建设的发展进程大致可以划分为以下几个阶段：①以单目标开发为主的水利建设时期；②以多目标开发为主的大规模水利建设时期；③以法规和现代管理为中心的综合治理时期；④以人与水协调为主的可持续发展时期；并比较了中国与国外水利现代化水平的差距和特征。
从国内外研究现状来看，尽管已经有较多的关于水利发展历程的研究，但是关于水利发展阶段的划分问题，还缺乏深入研究，尚没有系统的理论认识。已有的关于水利发展阶段的大多是根据水利管理者或专家的主观经验，缺乏科学的理论依据或者评价标准。即使划分，
是在相关的外文文献中，大都是经验给出水利发展的分期。上述情况说明，关于水利发展阶在学术研究上尚是一个较新的课题。本研究在国内外相关文献研究段划分的理论和方法，的基础之上，提出一套水利发展阶段划分的理论基础和认识框架，进而给出划分水利发展阶段的方法及对新中国成立以来的水利发展历程的评判结果。
1划分水利发展阶段的理论框架
水利发展包括的内容很多，大致可以分为五个方面：一是防灾减灾，包括抵御洪涝灾害、应对旱灾、除涝治碱等；二是水资源利用，包括保障基本饮水安全、发展农业灌溉以维护粮食安全、供给城市和产业发展用水，以及水力发电和水运等；三是水系景观整治，如市政景观用水、河道整治，以满足人们休闲和审美等方面的精神需求；四是水资源保护，包括治理水污染、保护保障地表水和地下水水质安全等；五是水生态修复，包括防治水土流失、治理地下水超水源地、
［18］
采、保障河道和湿地生态用水等。以上五个方面之中，前三个方面主要是处理水利发展与经济社会系统之间的关系，后两个方面主要是处理水利发展与生态环境系统之间的关系。
“安全各种水利发展内容属于不同类别的需求。防灾减灾、饮水安全、灌溉用水等，主要是；生产供水、“经济性需求”；水系景观、性需求”水电、水运等，主要是水休闲娱乐、高品质用水，
“舒适性需求”；水环境保护和水生态修复，主要是安全性需求和舒适性需求兼而有之。。“安全性需求”水利发展的三类需求处于不同的层次是最为基础的层次，然后是“经
，“舒适性需求”济性需求”最上端是层次。这三类需求的关系，类似于马斯洛的需求层次论，通常高一层次需求的出现，以低一层次需求的一定程度满足为前提。世界银行按人均国民收入（GNI ）划分经济发展水平，将各国分为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四个等级。水利发展需求与经济社会发展水平密切相关。在不同的发展阶段，经济社会发展对水利发展的需求呈现出不同特征。通常，在低收入阶段，安全性需求往往是主要的水利发展需求，并且随着收入水平的提高而快速增长；在下中等收入阶段，安全性需求仍然较快增长，经济性需求伴随快速的经济发展而快速增长；在上中等收入阶段，经济性需
求仍然较快增长，舒适性需求开始较快增长；及至高收入阶段，舒适性需求快速增长并成为主要的新增需求，安全性需求和经济性需求得到较高程度保障而趋于平稳。伴随着经济发展水平和居民收入水平的提高，三类需求的增长呈现出不同的特性，可以
其经济学特性为必需品，收入弹性在0和1之用收入弹性来度量。对于安全性需求而言，
间；对于舒适性需求而言，其经济学特性为奢侈品，收入弹性大于1；经济性需求的经济学特
性介于必需品和奢侈品之间。三类需求随时间的变动趋势，可以描述为“S ”曲线，即初始弹性增长较快，到一定阶段之后开始放缓，如图1示意。安全性需求曲线、经济性需求曲线与
D 2和D 3
。舒适性需求曲线分别对应于D 1、
图1
Fig. 1
水利发展需求的阶段划分示意图
Stage division of water conservancy development demand
“S ”D 2和曲线的中间有一个拐点，即增长速率由快转慢的转折点，三条需求曲线D 1、D 3的拐点，B 线和C 线。那么在图1中，并分别对应于A 线、水利发展需求随着经济发展水B 和C 三条线的相对位置，平的提高，根据A 、在概念上可以被划分为四个阶段，并且与经济发展的四个阶段密切相关。
第Ⅰ阶段：安全性需求主导的阶段。这一阶段水利发展需求主要表现为安全性需求，且安全性需求较快增长；经济性需求还较低，且随着发展水平提高，增长相随着发展水平提高，
对较慢；舒适性需求尚不明显。这一阶段大体对应于低收入发展水平，城市化水平较低，产业结构以农业为主。该阶段的水利发展需求结构相对单一，主要是尽快提高安全性需求的保障水平。
第Ⅱ阶段：经济性需求快速增长的阶段。这一阶段安全性需求增长略有趋缓，经济性需
舒适性需求刚刚出现。这一阶段大体对应于从低收入水平向中等收入过求开始快速增长，
渡的发展水平，城市化水平快速提高，工业化快速推进，第二产业在产业结构中的比例显著
提高。随着经济发展水平的提高，水利发展的需求结构变得多元化，同时面临着多种水利发在加强安全性需求保障的同时，要大力应对经济性需求快速增长，同时还要关注新展需求，
兴的舒适性需求。
第Ⅲ阶段：多种需求持续增长的阶段。这一阶段安全性需求增长趋缓，经济性需求仍然较快增长，舒适性需求开始快速增长。这一阶段大体对应中等收入向高收入过渡的发展水城市化水平继续提高，经济结构快速变动，进入工业化中后期。随着经济发展水平的继平，
续提高，水利发展的需求结构继续保持多元化，在继续提高安全性需求保障水平的同时，仍
同时还要大力应对舒适性需求的快速增长。然需要应对经济性需求的较快增长，
第Ⅳ阶段：舒适性需求成为主要新增需求的阶段。当发展水平达到较高水平之后，安全
舒适性需求成为主要的新增需求。这一阶段大体对应于高性需求和经济性需求趋于稳定，
收入发展水平，城市化达到较高水平之后逐步稳定，进入工业化后期之后，第三产业在产业
结构中的比例持续上升。由于进入全面富裕的收入水平，社会公众对舒适性的需求持续增主体是对良好水生态环境的需求。长，
以上是基于一组简化的需求曲线，对水利发展需求结构的演变过程所做的概念上的阶
各类需求曲线的样式可能是更为复杂的，也使得实际情况的阶段划分可能段划分。实践中，
更为复杂。但是以上所述的三类需求及其结构的长期变动趋势，在理论上是成立的，因而以
在理论上是合乎逻辑的。上几个阶段演变的相对划分，
2中国水利发展阶段的评判
根据以上阐述的理论框架，本文提出了基于供求关系分析的水利发展阶段划分方法。
这套方法的基本思路，是考察水利发展需求与供给之间的差距演变，同时结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标和经验分析相结合确定水利发展阶段分
期。对于水利发展供求差距的分析，分为安全性需求、经济性需求和舒适性需求这三类分为水生态和水环境两类展开。分别展开；对于水生态环境变迁的分析，
本文对新中国成立以来60a 的水利发展阶段进行划分，同时展望未来40a 的水利发展，进而给出从1949年至2050年百年中国水利发展的主要分期。分析三类水利发展供求关系与水生态环境的历史演变，揭示出五大时期水利发展供求差距的变动趋势，及水生态环境的变迁趋势，分析结果如图2示意
。
图2
Fig. 2
三类水利发展供求关系及水生态环境的演变
Three kinds ofwater conservancy development supply-demand relationship ＆water-ecology evolution
根据水利发展供求差距分析结果，并考虑水利发展的关键年份，在五大时期的基础上进一步细分阶段。主要节点年份的选择依据详见表1，其中1988年和2020年是在五大时期基础之上另外增加的两个节点年份。
表1
Table 1
节点年份
*新中国成立伊始
*中国开始正式发动现代化*中国现代水利事业开始起步
*改革开放拉开序幕，转向经济建设为中心*中国开始进入现代经济起飞期
*水利工作面临全新的经济社会和体制环境*中国经济开始摆脱贫困*《水法》颁布实施，水利改革开始加快*农田水利建设陷入停滞，水利投入降至历史最低谷****
中国经济从低收入阶段进入下中等收入阶段发生了三江大水，促使国家发展战略做出重大调整水利工作地位显著提高，水利投入开始大幅度增加中国从传统水利开始向现代水利转型
水利发展阶段划分的主要节点年份选取依据
主要理由
Basis for selecting critical years division of water conservancy development stages
1949
1978
1988
1998
2011
*中国经济从下中等收入水平进入上中等收入水平*中央一号文件“加快水利改革发展的决定”发布，水利被摆上党和国家事业发展更加突出
，的地位水利改革发展全面加快
*中国进入新一轮水利建设高潮，水利投入大幅度增加********
中国全面建成小康社会
中国人均经济水平达到世界平均水平
实现2011年中央一号文件的2020年水利发展目标水利建设明显滞后的局面得到根本改变
中国经济进入到高收入阶段，进入全面兴盛期中国人口达到高峰并开始下降，资源环境压力开始缓解水生态环境状况全面好转水利现代化基本实现
2020
2030
2050
*中国全面实现现代化，建成发达经济体*实现绿色现代化，人口、资源和环境实现协调发展*实现人水和谐，山川秀美，全面建成绿色水利现代化
根据上述步骤的分析做出综合评判，百年中国水利发展可以划分为以下7个主要阶段：
第一阶段（1949—1977年），大规模水利建设时期；第二阶段（1978—1987年），水利建设相对停滞期；第三阶段（1988—1997年），水利发展矛盾凸显期；第四阶段（1998—2010年），水利改革发展转型期；第五阶段（2011—2020年），水利加快发展黄金期；第六阶段（2021—2030年），水利全面协调发展期；第七阶段（2031—2050年），人水关系趋向和谐期。
本文详细计算了上述7个水利发展阶段的三类需求和水生态环境变化特征、反映供给及供求差距的变动趋势。其中根据历史数据总结和计算的前四的主要定量指标增长情况，个阶段的结果参见表2，根据预测得出的后三个阶段的结果参见表3。对各种水利发展相关指标的系统分析（包括变化速率和弹性系数），既为水利发展阶段划分提供了定量依据，也深刻揭示了水利发展变迁的阶段性特征。
6期
表2
Table 2
阶段
王亚华等：中国水利发展阶段划分水利发展各阶段特征（1949—2010年）
927
Features of different water conservancy development stages （1949－2010）
需求特点
供求差距
基准数据水库容量
变化速率/%10. 82. 9N /A7. 614. 8
弹性系数1. 830. 66N /A1. 292. 51
1. 44水利投资弹性系数
需求类型
安全性需求
第一阶段（1949—1977年）：大规模水利建设
时期
持续缩小农田灌溉面积解决农村人口饮水人数
经济性需求舒适性需求水生态环境
缓慢扩大尚不明显缓慢恶化
缓慢扩大
城市供水量水电装机容量
污水处理率水土流失治理面积
水库容量
N /A4. 9a 1. 2－0. 02b 6. 118. 26. 4
N /A0. 830. 12－0. 200. 611. 800. 62
－0. 67
安全性需求
第二阶段（1978—1987年）：水利建设相对停
滞期
持续增长不断扩大农田灌溉面积解决农村人口饮水人数
经济性需求舒适性需求水生态环境
快速增长尚不明显快速恶化
快速扩大
城市供水量水电装机容量
迅速扩大
污水处理率水土流失治理面积
水库容量
14. 02. 30. 21. 07. 66. 17. 1
1. 40. 230. 020. 100. 760. 620. 77
1. 90
安全性需求
第三阶段（1988—1997年）：水利发展矛盾凸
显期
持续增长继续扩大农田灌溉面积解决农村人口饮水人数
经济性需求舒适性需求水生态环境
快速增长尚不明显持续恶化
继续扩大
城市供水量水电装机容量
继续扩大
污水处理率水土流失治理面积
水库容量
3. 13. 93. 71. 05. 4c 2. 310. 611. 43. 73. 1
0. 310. 400. 390. 100. 580. 241. 111. 200. 390. 33
1. 05
安全性需求
第四阶段（1998—2010年）：水利改革发展转
型期
继续增长缓慢缩小农田灌溉面积解决农村人口饮水人数
经济性需求舒适性需求水生态环境
快速增长，并
逐步占据主缓慢缩小导地位开始涌现继续恶化
快速扩大持续扩大
城市供水量水电装机容量水利风景区数量污水处理率水土流失治理面积
“解决农村饮用水人注：a. 使用1973—1977年数据替代；b. 负号表示该指标的变化情况为下降趋势；c. 2006年
“农村饮用水安全人口数”，口”统计口径变化，变为此处使用1998—2005年数据替代；表中水利相关数据来源于水利
《2010年中国水利统计年鉴》（北京：中国水利水电出版社，2010年）；“变化速率”“基准数据”部为指标实际值年均变。“”GDP ；GDP 1978化率弹性系数为基准数据年均变化速率与年均增长率的比值增长率以年不变价换算，来源于国
《60》（：，2010）。N /A家统计局国民经济综合统计司编新中国年统计资料汇编北京中国统计出版社年表示无数据。
928
表3
Table 3
阶段
需求类型
自然资源学报28卷
水利发展各阶段特征（2011—2050年）
Features of different water conservancy development stages （2011－2050）需求特点供求差距
基准数据水旱灾害直接经济损失占同期GDP 比重防洪能力指数城乡生活供水普及率
数值0. 7%60%95%0. 020. 55
3
4
变化速率/%－4. 4a 4. 13. 9－6. 7a 1. 0
a
弹性系数－0. 550. 510. 49－0. 840. 13－0. 681. 20. 430. 8－0. 23－0. 550. 480. 08
水利投资弹性系数
安全性需求继续增长持续缩小
用水量弹性系数继续增长第五阶段
（2011—2020年）：经济性需求但增速逐缓慢缩小灌溉水有效利用系数
步放缓水利加快发展万元工业增加值用水量60
黄金期生态用水占总用水比重
舒适性需求迅速增长继续扩大
自然湿地保护率
主要江河湖泊水功能
水生态环境缓慢恶化有所缩小区水质达标率
水土流失面积占比水旱灾害直接经济损失占同期GDP 比重防洪能力指数城乡生活供水普及率
m /10元－5. 45%9. 670%80%31%0. 5%80%100%
c
1. 45b
3. 46. 4－1. 8a －3. 3a 2. 90. 5
a
安全性需求缓慢增长持续缩小
用水量弹性系数－6. 7≈0第六阶段
缓慢增
0. 60. 9持续缩小灌溉水有效利用系数（2021—2030年）：经济性需求
长34水利全面协调万元工业增加值用水量50m /10元－1. 8
发展期8%4. 8生态用水占总用水比重
舒适性需求继续增长缓慢缩小
90%2. 5自然湿地保护率
主要江河湖泊水功能
水生态环境开始好转持续缩小区水质达标率
水土流失面积占比水旱灾害直接经济损失占同期GDP 比重防洪能力指数城乡生活供水普及率用水量弹性系数
95%25%0. 5%80%以上100%0
1. 7
－1. 120. 15－0. 30. 80. 420. 28－0. 35≈0≈00≤00. 28≤00. 220. 10. 06－0. 5
N /A1. 27b
－2. 1a ≈0d ≈0d 0≤0d 1. 4≤0d 1. 10. 50. 3－2. 5a
安全性需求趋于平稳趋于协调
第七阶段0. 8灌溉水有效利用系数趋于平
趋于协调（2031—2050年）：经济性需求稳
50m 3/104元
人水关系趋向和万元工业增加值用水量
以下
谐期
继续增长10%生态用水占总用水比重
舒适性需求成为主要的显著缩小
100%自然湿地保护率新增需求
主要江河湖泊水功能
水生态环境明显改善趋向协调区水质达标率
水土流失面积占比
100%15%
注：a. 负号表征该指标的变化情况为下降趋势；b. 水利投资数据和GDP 数据均以1978年不变价换算，为估算值；c. 为避免增长速率为零，用水零增长时的弹性系数按0. 01（≈0）计算；d. 由于部分指标的供求差距在第七阶段初已处于
“≈0”“≤0”“数值”“基准相对协调稳定状态，变化速率较小，故对正向发展指标用表示，对逆向发展指标用表示；表中为
”；“”“”。“”数据指标在阶段末的估计值变化速率为基准数据指标数值年均变化率弹性系数为基准数据年均变化速率
2011（6）：132-135。与GDP 年均增长率的比值；部分数据引自王亚华、胡鞍钢．中国国情与水利现代化构想．中国水利，
N /A表示无数据。
需要指出的是，因不同阶段水利发展的主要需求和功能侧重点不同，故表2、表3中“基准数据”指标的选取，总体上虽然保持了连续性，但也根据两个时期的特征作了调整。同
6期王亚华等：中国水利发展阶段划分929
“基准数据”时，由于前四个阶段的指标大多为绝对量指标，考虑到数据可获得性，未列阶段
“基准数据”末数值于表2中；而后三个阶段的指标基本为相对量指标，因而列出了“基准数据”指标在阶段末的估计值。
3结语
水利发展阶段划分在学术上是一个较新的课题，尚缺乏系统的理论认识。本文在国内
外相关文献基础之上，综合运用多学科视角和知识，提出了一套基于全面认识水利与生态环境－社会经济系统的互动关系，分析水利发展与社会经济生态系统间供求关系的演变趋势，进而评判水利发展阶段性特征的理论框架。这套认识水利发展的理论框架具有一般性，可以用于考察各个国家和地区的水利发展阶段的变迁。
基于该理论框架，本文还提出了一套划分水利发展阶段的方法：通过考察水利发展供求结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标和经验分析相结合关系演变，
确定水利发展阶段分期。运用该方法对新中国成立以来60a 的水利发展阶段进行评判，同时展望未来40a 的水利发展，将百年中国水利发展划分为7个阶段。这一评判有助于认清不同时期水利发展的特征，准确把握当前阶段水利发展的历史地位和使命，对于国家的水利本文提出的这套水利发展阶段的划分方法，还适用发展战略选择具有重要参考价值。同时，于各个省区的水利发展阶段划分，可供研究各个省区的水利发展变迁参考。参考文献（Ｒeferences）：
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Division of China Water Conservancy Development Stages ：
Theoretical Framework and Evaluation
WANG Ya-hua ，HUANG Yi-xuan ，TANG Xiao
（School of Public Policy and Management ，Tsinghua University ，Beijing 100084，China ）
Abstract ：Water conservancy plays a greater role in China ’s sustainable development．A thor-s evolvement of national condition and water regime ，together with a rea-ough analysis of China ’
sonable division of water conservancy development stages keeps us well informed about the refer-ence value to the strategic choice of water conservancy development．The theory and methodology of the division of water conservancy development stages is a relatively new subject in academic re-search．This paper puts forward a set of theoretical framework based on a comprehensive under-standing of interactive relationship between the water conservancy development and eco-environ-ment －socio-economic system ，analyzes its supply-demand ’s evolution tendency ，and then evalu-ates the stage features of water conservancy development．Based on this ，it puts forward the meth-odology of stage division of water conservancy development ：investigate the supply and demand of water conservancy development evolution ，integrating with the ecological environment changing trend and selecting some representative years as the node ，to get the division of water conservancy development stages judged by quantitative index analysis and empirical analysis．According to the above theory and method ，this paper divides China ’s centennial water conservancy development （1949－2050）into seven main phases．
Key words ：water management ；water strategy ；water ecological environment ；modernization ；development phases