影响政策执行的主要因素探析

2002年12月成都行政学院学报

V ol. 2002影响政策执行的主要因素探析

严　俊

(中共中央党校, 北京　100091)

　　摘要:政策执行是政策运行过程中极其重要的环节, 政策执行的有效与否事关整个政策的成败。政策在

执行过程中会遇到各种因素的干扰和影响, 研究这些因素, 分析它们在政策执行中的影响方式和作用结果, 有助于在实际的政策执行过程中排除干扰, 消除不利因素, 保证政策得以顺利执行。　　关键词:政策执行; 影响因素; 对策　　中图分类号:D035　　　　文献标识码:A　　　　文章编号——03

　　政策执行是指政策方案被采纳之后, 施, 转变为现实的过程。一个环节, , , 而言, , 因为公共政策本身是政府行为的直接产品, 其本质是政府对全社会利益的权威性分配。从这角度上讲, 政策执行比政策制定更为重要。政策执行过程中会遇到各种各样因素的干扰和影响, 从而加剧政策执行工作的复杂性、艰巨性, 使政策不能达到预期效果。因此, 对政策执行过程中的诸多因素究竟以何种方式影响政策执行, 会产生什么样的后果作一探讨, 有利于政策在实际执行过程中, 趋利避害, 保证其顺利执行, 达到理想效果。笔者以为在政策执行过程中, 政策本身、政策目标群体(或称之为政策对象) 、政策执行机构等五个因素是影响政策执行最主要的因素。本文将对上述因素的作用方式及可能产生的后果作一初步探讨。

一、政策本身的因素

一项政策执行的成功与否, 很大程度上取决于政策本身是否科学、合理。美国政策科学家史密斯认为, 理想的或好的政策方案是政策有效执行的前提条件, 政策方案有缺陷, 如目标与手段之间, 新旧政策之间不配套或相互冲突, 政策的超前滞后等, 都会导致政策执行的失败或难以达到理想的效果。笔者以为政策本身因素应包括以下内容:

第一, 政策的科学性。政策必须基于现实, 符合事物发展的客观规律, 具有科学性。一项政策方案如果不能反映客观存在的情况, 不符合大多数人民群众的利益要求, 那么就是不合理的, 也是不科学的。例如中国“大跃进”时期实行的“一大二公”政策“三年赶英超美, 、提前实现共产主义”的冒进政策, 这类政策缺乏现实基础, 故是不科学也是不合理的, 笔者以为科学合理的政策方案应该有明确清晰的理论前提,

、目标能够实现, , 则大体构成一项完整科学的政策。

第二, 政策具体明确。一项政策要能够顺利推行, 从操作层面上讲, 它必须明确具体, 即政策方案目标具体明确, 政策措施和行动步骤明确具体, 具体而言, 明确具体的政策目标包含几层含义, 首先, 政策目标切实可行; 其次, 政策可以衡量、比较; 再次, 政策目标指出期望结果; 最后, 政策目标是执行者权限范围内的事情, 并且有明确的界定。

第三, 政策的稳定性。政策稳定性与政策的连续性紧密相联, 政策一经制定, 就应该保持稳定。如果朝令夕改, 变动频繁, 则给执行带来诸多不便。政策的连续性是指不同政策之间现在政策与过去政策之间, 应有一定内在联系。比如在我国, 由于地域辽阔, 各地差异较大, 地方在执行中央政策的过程中, 既要遵循中央政策的精神, 又要因地制宜, 坚持政策执行中的原则性与灵活性的辩证统一, 既保证了政策的连续性, 又保证了政策的有效执行。

二、政策资源

政策的有效执行离不开一定的政策资源的支持。政策资源是有效执行政策的支持, 又是检验政策执行效果的价值评判标准之一。目前, 学界比较一致的看法, 为政策资源包括人力、财物、信息和权威资源四种。

第一, 人力资源和财物资源。人力资源与财物资源是政策执行中两种最基本的政策资源, 也是政策执行的质基础。“巧妇难煮无米之炊”, 任何政策的执行都要投入一定的人、财、物。当然这种投入应本着以最小的投入获得最大的产出为原则。过多的人员和财物的投入既造成不必要的浪费, 又造成政策执行的难度。譬如经费投入过多可能会诱发奢侈、豪华、贪污、纠纷等消极后果。政策执行人员过多过少都不合适。

第二, 信息资源。控制论的创始人维纳认为“:信息是人

　　[收稿日期]2002-10-10　　[作者简介]严俊, 中共中央党校研究生。

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们在适应客观世界, 并使这种适应反作用于客观世界的过程中, 同客观世界进行交流的内容和名称。”从这一角度出发, 政策执行可看作是一个信息控制过程, 如果没有政策执行者与接受者之间的有效的信息沟通和交流, 这一过程将会失控, 难以实现政策执行的预期效果。

现代社会是信息社会, 同样, 在政策执行中, 掌握充足的信息和拥有畅通的信息渠道, 对政策执行起着至关重要的作用。一方面, 政策执行者执行机关向社会或某社会团体释放、传递有效的信息; 另一方面, 也设法不断从社会获取政策执行的大量信息。在社会与政策执行机构的信息互动过程中, 政策内容、指示、命令在接受者中进行有效传递、磨合乃至认同, 政策接受者更加明晰政策的内容、宗旨从而减少政策执行的盲目性, 使政策得到顺利、有效执行。这种全方位、多层面立体式的交流必须建立在良好的信息交流基础上。因此, 在政策执行过程中政策执行者既要注意充分收集信息, 注重信息反馈, 又要制定切实可行的执行方案和策略, 证政策目标的顺利实现。

第三, 权威资源。要的资源。, “活动的的意志”, 这个意志就是权威, 没有一定的权威, 就不可能形成人们共同的相互协作的活动。对权威的敬畏与服从是人类社会发展以来积淀下来的传统心理, 政策执行者由于自身的特殊优势和禀赋而形成的权威, 对于政策接受者具有威慑和感召力量, 从而有助于政策执行。为什么权威会成为特殊而又重要的政策资源呢? 笔者以为这是由权威的功能决定的。具体言之, 权威具备以下功能:强化政策执行人员的责任心; 权威是协调一致共同行动的基础, 有助于组织的整体协调; 权威使执行者产生较大的执行动力; 权威具有某一领域的专长, 有丰富的经验和专业知识; 权威是工作指派、工作指导、工作控制的依据。正是权威的上述功能决定了它是政策有效执行的重要依据。

三、政策环境

政策总是处于一定的社会环境之中, 任何一项政策的执行都离不开一定的环境影响与制约。环境的变化及客观条件的不具备会大大妨碍政策效果的取得。在众多的影响政策执行的环境因素中, 笔者以为主要有以下几个方面:

1、国内外政治环境。政治局势的安定与否直接影响政

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行的一套政治态度、信仰和感情, 政治文化包含三种基本的要素, 即认知要素、感情要素、价值观念要素。三方面的因素在不同层面上影响政策的有效执行。不同的人因其所处的生活环境, 所接受的文化教育及其经历的政治社会化过程的不同, 常常形成不同的价值取向, 影响人们对政策的接受并进而影响政治的执行。一国的传统文化是影响政策执行的最深层的原因。比如:民众对现政府的支持与否直接影响政策执行。

3、经济环境。经济基础决定上层建筑, 作为—种政治现

象的政策执行同样会受到经济环境的影响与制约。经济状况是政策制定和实施的前提, 并影响政策的价值倾向与实施效率。一般而言, 经济越好, 越有助于政策执行; 反之, 不良的经济状况会引起人们在认识上、。此外, 、, 4、社会心理环境。社会心理是人们在日常生活中形成

和积累起来的对物质经济关系、对人们生存的社会条件的经验性反映。它主要表现为感情、风俗、习惯、成见、自发的倾向和信念等等。社会心理虽然只是一种较低层次的社会意识, 却有极大的影响力, 社会的心理态势直接影响到人们的政治行为。从社会心理环境来看, 广大民众的特别是目标群体对所实施的政策的心理承受力是对政策的有效执行具有决定作用的社会心理因素。所谓心理承受力, 就是一系列变革对社会造成的心理震荡幅度, 以及民众对政策的理解和支持程度。当某项政策符合民众心理, 就会为其所接受, 使政策得以顺利实行; 反之, 当民众心理不能承受某项政策时, 即使政策本身设计得十分完美, 也难以顺利实施。比如, 我国一直大力推行计划生育政策, 然而大多数群众尤其在广大农村地区, 群众在心理上难以接受, 他们大多采取各种手段、方式抵触这一政策, 致使十二大就提出的“到本世纪末, 必须把我国人口控制在十二亿以内”的政策目标无法实现。再比如, 我国的家庭联产承包责任制的政策, 之所以能得到广大民众的拥护和支持, 并顺利实施, 究其原因, 一个重要的方面, 是它反映了广大农民群众强烈愿望和要求, 因而得到广大农民的热烈拥护与积极支持。

因此, 我们应增强和提高包括目标群体在内的广大民众的心理承受力, 通过广泛的政策宣传和舆论导向, 使他们相信政策的实施将会带来的成就和利益, 提高人们的满意度, 并将这种心理转化为自觉的行动; 通过思想政治教育工作增强人们对政策的认识和理解程度, 克服担忧与不满情绪; 增强人们的竞争意识消除人们的惰性和习惯心理。通过上述工作, 激发人们的主观能动性, 为政策的有效实施创造良好的群众基础和融洽、和谐的社会心理环境。

四、政策对象

政策对象, 也称之为政策目标群体。是指政策作用和影响的对象。他们是政策的接受者, 由于受政策的作用和影

策的贯彻执行。首先, 国内安定团结的政治局面, 既能有利于经济的快速发展, 也能够培养良好、健康的社会政治心理, 有利于政府政策顺利实行。相反, 一国政权的更替、内乱等因素常常影响政策的制定与执行, 如“9・11”事件对美国政策的影响。其次, 国际政治环境也影响一国的政策执行。全球化进程进一步加深了国与国之间相互影响和相互依存的程度。国际政局动荡不安、战争的爆发, 军事、经济、人才、知识、信息的竞争都会直接影响一些国家的政策尤其是外交政策。譬如, 海湾战争“, 9・11”事件之后的美阿之战就是明证。

2、政治文化环境。政治文化是一个民族在特定时期流

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响, 往往需要重新调适自己的行为, 政策的执行过程实际上就是执行者与接受者(政策对象) 的互动过程。目标群体顺从、接受政策, 政策执行就会成功, 目标群体不顺从不接受政策, 政策执行就会失败。可见, 政策对象对政策顺从和接受程度是对政策能否有效执行影响极大的关键因素之一。

一般而言, 政策对象在政策的实施过程中有两种选择, 接受政策或不接受政策, 接受政策又有完全接受和部分接受政策两种情况。北京大学的陈庆云教授认为, 政策对象对政策的反应有三个不同层次, 即服从、认同与内化。服从是接受政策的最低层次, 是政策对象迫于政策的法律规范性而产生的强制力, 为避免惩罚, 不得己而为之, 这一过程不能长久维持; 认同是接受政策的反应的中间层次, 政策对象对社会公共权威的遵从习惯, 使他们能够执行政策, 这有可能引起政策目标的偏离; 内化是接受政策的最高反应层次, 政策对象对政策准确而深刻理解, 并积极地行动。

人们无论是接受还是不接受政策, 都有一定的原因。笔者以为政治社会化对政策合法性的认同, 认同, 避免惩罚, 五、担。执行机构对政策有效执行的影响表现在两个方面:从静态方面来看取决于政策执行组织结构是否合理:从动态方面来看取决于政策执行人员的素质。

1、合理的组织结构。合理的组织结构是实现政策目标

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以避免在政策执行过程中产生职权不清、事权冲突、相互推诿的现象。对每一个执行人也应该做到责权利相结合, 保证执行人员各司其职、各尽其责, 顺利实施政策。

2、合格的执行人员。政策的执行需要一定的人员承担。

一个合格的执行人员除了能熟练地运用正确的政策执行策略之外, 必须具备较高的政策水平, 积极的行为意向和工作态度, 合理的知识结构和较强的组织能力。较高的政策水平表现为对政策精神理解透彻, 贯彻措施有力, 并且能结合本地实际情况, 因地制宜实施政策。

政策执行者往往身兼目标群体和执行者双重角色。当作为目标群体的政策执行者的利益被他们执行的政策调整时, 他们便处在整体利益与局部利益的两难选择之中。这就要求政策执行者有较高的觉悟, 以大局为重, 以国家和民族利益为重, , 。一个称职的执行人员必须具备, 熟练掌握政策科学的基本理论和所从事的政策领域的专业知识, 而且还应该广泛涉猎政治学、社会学、管理学、社会心理学、法学等其他领域的相关知识, 只有如此, 才能在政策执行过程中争取较大的主动权。政策执行是一个系统工程, 需要政策执行者有较强的组织能力, 争取政策执行所需要的各种资源, 协调一切社会力量, 保证政策的顺利执行。

总之, 影响公共政策执行的因素是多方面的, 以上只简要分析了几种主要因素。随着现代社会公共问题的日趋复杂化、专门化, 政策科学面临着崭新的挑战, 对政策执行中出现的新问题、新特点, 需要我们进一步深入研究。参考文献:

[1]张金马《政策科学导论》:, 中国人民大学出版社,1992年1[2]张国庆《现代公共政策导论》:, 北京大学出版社,1997年1[3]陈振明《政策科学》:, 中国人民大学出版社,1998年1[4]陈庆云《公共政策分析》:, 中国经济出版社,1996年1[5]刁田丁等《政策学》:, 中国统计出版社,2000年9月1

的组织保证。合理的组织结构包括组织纵横结构的布局合理, 即组织的层级与幅度关系要适当, 各组织部门之间分工合作、协调一致; 组织关系中权责关系明确。组织的纵向结构是指组织内部上下层次关系的有序构成形式, 亦称结构的层级化。合理的层级划分使不同层级机构分别承担不同的工作任务, 从而能使整个执行过程能够有序地进行。层次过多过少都不利于政策执行。组织的横向结构是同级执行部门之间平衡分工的构成形式, 也是组织机构横向部门分工。这是政策执行系统按政策目标、管理对象、权力责任和业务性质等区别而划分为若干个平行的职能部门。这种划分有利于政策执行的专业化、程序化; 有利于事权一致政令统一,

责任编校　陶万辉

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