城市规划面临的形势和任务

科学对社会的影响

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城市规划面临的形势和任务

■周干峙

半个世纪以来，我们经历了两种不同经济体制的历史时期，城市规划工作从开创，发展，走向繁荣。两种经济体制的伟大社会实践，大规模的规划设计和管理工作，深刻地影响着城市规划工作的方方面面，积累的经验和教训都十分丰富、非常宝贵。我们所获得的经验在世界上应该说是独一无二的。面对２１世纪更大规模的建设，以及城镇化和可持续发展两大目标，城市规划

工作迎来了第三个春天。

丰富的实践带来理论的繁荣，社会学、经济学、政治学等学科近年来加强了与城市规划学科的相互渗透，推动了城市规划学科的发展。城市规划从艺术性、技术性的传统中，更多地反映出科学性和政策性。以２００１年香山科学会议为标志，作为我国最高的科学会议以“中国城市发展的科学问题”为题，第一次研究了城市发展、城市规划

目标

回顾过去，城市规划工作始终围绕经济社会的发展需求，与经济社会发展密切结合。新中国的城市规划和建设，一开始就是和工业建的问题。国家中长期科技发展规划中也第一次将城市发展、城镇化等重点课题之一。

一、五十年的经验

继城市地理学之后，城市生态学、城市规划的核心问题列为二十个

１．城市规划始终围绕经济社

会发展的需求，与政治经济发展的

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设紧密结合的。“一五”计划确定了１５６个重点项目，由此产生了第一次把技术和社会、政治发展密切结合起来。既有很强的科学性，又有非常明确的理论性、政治性。

计划经济体制下的规划工作集中统一。加上土地国有，经济建设按计划进行。能以比较节约的办法规划建设起一批重点工程和重点城市。规划设计的形式也比较严整有序。在规划指导下，这些重点城市的发展，都取得了历史性成就。

修补。资金怎么落下去，建设怎样开展起来，必须要有规划，然后按

路。“一五”期末，很快与地理科学交叉，至７０年代初，又与环境科学结合。至８０年代初，在两院学科划分中确立了大建筑科学的三大分支（即建筑、规划和风景园林）。城市规划学科一直注意与其他学科相互渗透，将其他学科的理论与方法引入城市规划，推动了城市规划学科的发展，促进有中国特色的城市规划体系的形成。

二、问题与分析

半个世纪的历史经验十分丰富，五十年、特别近二十多年来的成就十分巨大，这是难以尽言的。同时，大家都已经看到，城市规划还面临着不少困难和问题。其中，既有宏观环境方面的障碍，也有我们自身的不足；既有指导思想上的缺失，也有具体技术上的滞后。在和分析了种种存在的矛盾和问题。特别是最近温家宝总理的批示中，列举了目前城市规划建设中需要研究解决的一系列问题。建设部和有关部门正在贯彻落实。

究竟怎样来讲清楚存在的错综复杂的问题？怎样才能清醒地认识这些问题以进一步做好工作？我认为应该分三个层次来梳理和认—国家层次的问识：（１）宏观层次——

题；（２）中观层次———部门层次的问题；（３）微观层次———专业层次的问题。

（一）宏观层次方面问题主要有：（１）城镇化的方向；（２）城乡建设的方针；（３）环境保护的目标；（４）资源利用的要求；（５）城市经营

城市规划建设的八大重点城市。规划实施。

３．勤俭节约，以较少的资源

投入达到较好的建设效果

从“一五”开始，我们就提出要结合自己的国情，坚持勤俭建国的方针，并开始批判盲目学习苏联、照搬苏联指标。第一个暴露出来的是住房问题。当时苏联的指标是人均居住面积９平方米，而我们连４平方米都不到。搬用苏联指标，根本就行不通。因此，就提出规划要结合国情。在那个阶段，我国用不太大的代价，很有序地把配合工业建设的城市建起来了，为今天打下了重要的物质基础、工业基础和城市基础。城市规划功不可没（“一五”期间全国

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２．充分发挥城市规划的综合

协调作用和专业特长

城市规划是一项综合性、全局性很强的工作，在城市的建设和发展中处于龙头地位。我理解，开始，就有“联合选厂”，从立项选址到相应的基础设施、住宅和公共建筑建设，都自然而然地要依据规划牵头的方案做进一步工作。

唐山地震后，唐山和天津两大城市的重建恢复成为全国城市建设的重点。这两大城市的重建工作充分反映了规划的综合协调作用和专业特长。因为地震以后其他部门都不掌握资料，只有规划部门能提出该怎么办；其他部门到达地震现场，无法知道有多少房子、多少马路要修，必须靠规划部门来弄清受灾情况；只有规划部门，能提出来要多少代价来

城建投资每年只有４—５亿，五、许多会议、文件和报告中已经披露投资每年都在１５０亿左右。西安规划，估算城建投资仅３８亿。天津三年重建，仅花了２４．６亿）。

“龙头”是牵头的意思。从“一五”六十年代很长一段时间国家基建

４．积极吸收和借鉴国际先进

经验和兄弟学科的理论与方法，建设有中国特色的城市规划体系

从“一五”开始，我们就在探索走自己的道路。比如对于北京的城市规划，有名的梁陈方案，是在苏联专家到中国之前、按照西方城市规划的理念、结合北京的实际做出来的。这个方案遭到了苏联专家的反对。

我们曾经很清醒地认识到不能照搬苏联经验，因此提出要走中国自己的城市规划和建设道

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管理方面的改革和法制的健全，的开发区全国多达６０００多个，经人居，不符合长远利益。

等。这些宏观问题都属于规划工国家下令整顿后，撤了４０００多５．如何安排好城市中的大型

作的前提条件，比城镇规划（以至个，还有２０００多个；此外，以各种公共工程。大型公共工程是城市规城乡规划）要大得多，一般并非规名义划拨、出租、圈定的土地量还划中的亮点，有较大的政治、经济、划部门、规划行业所能解决。如中很大（问题不在个数多，主要是占文化和社会影响，受到各方面的重国特色的城镇化之路，城镇化的地太多）。北京市有同志反映，紧视。当前大型公共建筑方面存在的速度、规模；一些城乡发展的重大缩后仍占而未用的土地有一百多一个突出问题就是政绩工程、形象方针，如城市要反哺乡村，对村镇平方公里，１０年也不一定用得

工程屡禁不止。一些地方新建的政建设的要求等，都是国家大政策。完。

府办公楼非常气派，不少区政府大它们决定了城镇建设的大方向。３．如何对待原有建筑。新中

楼，胜过市政府；加上一些大剧院、资源、环境则是制约性的前提条国成立以来盖的房子至今不少已大展览中心，超出实际需要，超呼件，也决定了规划发展的方向、目成为“老房子”了。还有不少解放国家和地方经济实力，造成了巨大标；体制是一切规划实施的基础以前留下的老住宅、老厂房和老的浪费。

条件，它反过来影响着规划工作的公共建筑。目前不少地方以少６．历史文化和文物遗产如何

本身。宏观方面问题的解决，虽非占地和３０年房龄就够本为由，兴保护利用。目前文物保护已有法可规划之力所能及，但又是规划必起了大拆大迁之风。典型的例子依，问题是对有历史价值，又未列须要有所研究、可以有所作为和如北京西便门居住区，为上世纪入文物的历史街区和建筑尚未得有所贡献的重要方面。

５０年代所建，质量、

水平都是当到应有的尊重和有效的保护，处于（二）中观层次问题

时最好的居住区，也几乎决定要不断被拆除的境地。保护文化遗主要是部门直接抓、直接影拆迁；还有天安门广场东侧的历迹，主要是观念问题。法国列入保响规划工作的一些综合性问题。史博物馆，也一度被鉴定为危险

护对象的百年以上的古老建筑有

随着工作的深入发展，近一段时建筑而要求拆除翻建。

２００万处；中国的文物保护，全国只

间内，也已有不少论述。从做好城４．如何合理安排生产和生

有几十万处。在巴黎住宅小区中，市规划的角度，择其要者，我认为活用地。据国土部门资料，目前我一个古老的取水井房，还往往被留至少有如下１０个问题：

国人均城市用地已达１３０平方下作为景观。说明他们对一点点文１．如何确定城市发展规模。米，接近或超过了一些发达国家。化遗迹，能留则留，不是能拆就拆，

这是编制规划的首要问题。应根建设部２００４年年报为城市建设以新为荣，以洋为贵。

据经济社会发展前景和各种人口用地每人９０平方米（不少统计７．怎样正确理解城市现代化

增长规律，经研究论证后确定。但数，由于种种原因，并不能对比，和城市面貌。不少城市还以为高楼当前尚有不少不确定因素，许多也不足以说明问题，仅供参考）。大厦、大马路、大立交，再加上点新

城市规划都按城市化增长率，比但我国城市中工业用地比重过奇古怪的建筑就是现代化。有一些现状翻一番计算。总体上缺乏依大，人均在２０平方米多一点，而城市还在追求第一高楼。对此国外据，带有不少盲目性。

居住用地只３０平方米左右。特别一些规划专家觉得不可思议。大立２．如何控制好土地资源。近

是新工业区、开发区，发展备用地交，几年以前美国已有所拆除，并几年来，由于规划土地控制不严，都很宽敞，而居住区密度过高，而提出“精明增长”，而我们却还在步城市土地资源流失量很大。据国且还有不断插建之势。北京建设人家三十年代后尘。

土部门统计，仅以各种名义设立

部大院就是一例。很明显非宜于

８．如何对待请外国专家和中

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国人自己规划设计的问题。现在的倾向是迷信洋人，苛求国人。许多城市总体规划，以至城市发展战略都要国际招标，连县城规划也非请国外专家不可。城市规划不同于工程设计，与经济文化背景有密切关系，１９８０年以来请外国专家做的规划，可以说成功的极少。建设部有文件建议纠正此事，但最近，苏北有两个市还请外国专家编制发展战略，据说是分管省长的指示，找我去评审，我只能婉拒。建筑设计方面，各种类型的民用建筑，我国的建筑师已经具备自己的经验，没有必要非请国外专家，非用外国设计方案不可。

的多，实际解决问题的少。跨省域的相邻城市更谈不上协调

中观规划方面存在问题，远不止上列１０个。可以看出来，有不少是老问题，也有一些是新问题。为解决这些问题，规划部门做了不少工作，起了一定的积极作用，但总的看来，规划所起的作用，相当普遍的并未到位。

（三）微观层次（专业层次）问题

随着社会经济的发展，也存在不少需要研究解决的问题。技术基础工作如没有做好，要做好综合规划（中观层次）是不可能的。当前有几个比较突出的专业规划问题：

划条件的不确定性，和实施中的双向性，一次规划后，许多问题是应当不断修正的。“一张图纸”不可能管几年。城市规划必然应着重做好近期规划，而且应有分期修订的的要求。我们在苏州和山东临沂的试验中，就城市设计而言就搞多次规划、两次出图，以适应实际发展需要。

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３．如何使规划适应信息化发

展的问题。信息化是深刻影响今后

这是规划工作的技术基础。城市活动的崭新发展，包括信息技

术手段的普遍应用问题和对社会生活的影响和变革问题。在网络世界里已出现一个“虚拟社会”，有虚拟社区、虚拟家庭等等虚拟活动。还有没有“虚拟规划”？虚拟与现实将是什么关系？这是个新问题。

９．大城市规划中市和区的

规划问题。这本不是一个问题，但区一级积极性很大，又有自己的一级财政，有条件干一些事，形成了强技弱干的局面。有的区过分强调独立性，对城市总体发展不利。市的总体规划搞了，区的总体规划怎么搞？区的规划，也要有自己的中心，自己的交通网络，甚至自己的卫星城市。模糊了局部和

１．规划应当包括的内涵问

题。传统的城市规划侧重于物质规划，后来强调空间规划。现在强调科学规划和谐社会。而城市社会问题不少，和谐社会必须建立在和谐城市之上。提上议事日程教育、保健等都和城市规划关系密切。城市规划中，必然要有一定

４．城市交通规划怎样才能及

时缓解交通拥堵问题。综合交通体系究竟应如何构成。目前又面临着新的交通工具很快会付诸实用，包括新一代的轨道交通、新一代的机动车和智能化的交通管理引导等综合规划的规划人员所掌握，交通系统规划比较滞后。

人口、贫富、等。而这方面的专业知识尚不被搞的社会问题，如城乡、

整体的关系，恐怕并不是好现象。的社会规划内容。这在欧美的城

５．城市设计和大型公共建筑

培炎副总理在座谈会上明确提出了机场、车站、行政办公中心、商贸中心、图书馆、大剧院、体育馆等的建设，要符合与城市规划的要求，不能忽视城市特色和历史文化。看来相关的城市设计阶段，工作必须进一步做深做细。规划人员的指导思想也必需要有相当的提高和展

１０．已形成城市地区的市际

协作、协调问题如何落实。我国已经出现东部、中部和东北部的几个城镇连绵的城市密集地带，地难区相连，规划布局已互为条件、交通网络必需协调，但目前市与市、市与县之间沟通尚不多，形成系统规划的还很少。停留在口头

市规划中已经相当普遍地确立、如何和城市规划相结合。最近，曾展开了。

２．规划方法如何改进的问

题。长期以来，各城市都按规划编制办法分阶段编制规划。每一阶执行，结果往往由于客观情况变化，规划在实行中不断修改，而背离了原来的方案。实际上由于规

分难解。土地利用、水资源分配、段都是一次性规划，然后按规划

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宽，否则就难以起到指导作用。

诸如城市布局、重大项目、设计特问题是必然会纠正过来的。

三个层次的规划，实际上构色等等，规划的作用弱化了。有的上述三个层次的规划工作问成了一个系统。按系统工程的规同行讲，规划能管住的仅剩两条题和两个建设中的关系问题，看来律，就是上一层次的大系统必然红线，其他不是由开发单位来定，起错综合复杂。但究其根源，还是决定和制约了下一层的子系统；就是由市长决定。

由于我国的社会主义市场经济体而子系统的完善又往往反过来影２．规划和开发的关系

制尚不完善。正是由于这是国家民响上一系统的改善和优化。所以由于土地利益的分配机制尚族历史性的伟大实践，需要有一个做好微观层次的规划，将会有力不完善，土地收益已成为市财政较长时间的实践、认识、再实践的地支持和提高中观层次的规划，以及区财政的主要来源，所谓“土过程。一些重大的政策问题，短时中观和微观层次的问题都解决好地财政”。开发公司和市政府部门期内不可能完善，大局和大背景如了，也将有力地推进宏观层次问是主要得利者，从而决定了开发此，规划工作方面的一些矛盾、问题的解决。三个层次互动互济，就与政府的结合，而且由开发需要题的解决必然尚需一定时日，甚至将更为有力、有效地推进规划作决定规划方案的修改。不少城市有些问题还会有所反复，这也都是用的发挥，和对总目标实现的促开发的立项、标准、技术方案变成可以理解的。

进。

了以开发为主体。如果碰到规划我们应当紧紧抓住机遇，责无三、对策和建议

有不同意见，就通过城市领导来旁贷、义无返顾地向前。总的任务城市规划是实践性很强的工贯彻实施，规划与开发的关系就是：“以科学规划，促和谐发展”。具作，从建设实践作为一个更大的这样颠倒过来了。

体要做好五大方面的工作：（１）执系统来看，还有一些问题必须予“规划与决策”、“规划与开行国家政策、制定适当目标；（２）突以重视、解决，特别是要处理好规发”关系问题是由计划经济向社出综合职能，发挥协调作用；（３）积划和决策以及规划和开发的关会主义市场经济过渡时期的体制极参与决策，指导开发建设；（４）针系。

条件决定的。有一些市长越位和对矛盾问题，研究整治预防；（５）深１．规划和决策的关系

开发商越位是中国特有的过渡时化规划设计，坚持职业道德。

由于规划工作本身就带有很期的现象。特别是开发商可以对规划工作前五十年过去了。后大的决策性。在城市中观和微观城市规划产生决定性影响，意味一个五十年，一个创新发展，一个规划中，规划本是决策的制定者。着代表公共利益的城市规划倾向

将位列世界富强的中国，一个更加简单的程序就是由规划工作者提企业利益和部门利益，这是世界繁荣昌盛的城乡正在向我们走来。出方案，由政府作决定。而随着政各国都不能被接受的。在许多国我们必须不失时机，努力提高自身府对规划工作的重视，特别是考家中城市规划本身都是代表政府的水平，提高学科的水平，为发展核市长政绩的机制，市长领导越的。市长负责全面工作，起一个政具有中国特色的城乡建设，为建设来越具体，市长对规划方案可以治家的作用，有一个如何加强领社会主义现代化城市和乡村而努随意修改、作出十分具体的决定。导和善于领导的问题。如果规划

力奋斗。

不仅像城市规模、城市标准之类中的问题都要由市长决定，那么（责任编辑

肖利）

的制定，连房屋建筑布局，以至色这位市长只是起了规划师、工程作者简介：

彩都要由市长决策，都要由市长师的作用，而不是起政治家的领周干峙，中国科学院院士。

说了算。不少规划部门都感觉到导作用。目前随着土地管理的加通讯地址：北京市西城区百万庄国规划起作用的方面越来越少。对

强，开发模式的改进，这两个关系

家建设部

邮政编码：１００８３５

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