任远:中国户籍制度改革的路线图

户籍制度是城乡二元结构的基础性制度，构成影响我国城市化进城的关键性制度障碍。推动户籍改革是推动我国城市化和实现城乡城乡统筹发展的绕不过去的一个攻坚战役。

六普数据表明当前我国流动人口数量已经达到2.6亿，同时也有大量人口从城市周边农村地区进入城镇，这些人口中的多数长期居住在城市中，但因为没有当地户籍身份，所以难以实现市民化。这不仅造成城市内部的分裂，也限制了城市化过程的完成。

户籍制度改革是一个难度很高的系统工程，与户籍制度相关联的社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制，以及不同行政区管理的分割相互嵌套缠绕。只有逐步解开缠绕在城市户籍改革的“绳结”，实现从城乡二元结构的制度架构转向城乡整体发展的制度架构，才能够为继续推进我国城市化和城乡发展构造良好的制度环境。

户籍制度改革问题已经吸引了学界开展了丰富的研究，地方政府也已经开展了丰富的实践。在这些研究和实践的基础上，对推动户籍制度改革进行整体构想，应该从以下四个路径着手努力：

第一，使城乡就业、教育培训、健康服务等社会福利体制逐步和户籍制度脱钩。

户籍改革困境的重要原因在于户籍制度基础上嵌套了各种社会福利制度。从户籍改革历史来看，正是通过首先推动与户籍制度相关联的各种城乡体制改革，才使户籍制度得到松绑和改革的可能。例如1980年代市场经济改革取消了粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供给制度，才能推动城市为农村人口开放大门，能够为推动小城镇改革创造条件。

1990年代小城镇户籍改革是顺利而有效的，而本世纪以来大城市户籍改革却非常困难，其重要的差别在于，小城镇户籍并没有附加太多的社会福利和公共服务，而大城市户籍则有相对更高的地方福利。城市公共财政能力的有限性构成地方城市推动户籍改革的阻碍，单纯提倡城市政府要降低落户门槛，放宽落户条件来推动户籍制度改革，难免会增加城市公共财政的压力。而减少户籍身份所关联着的社会福利，使能够和户籍脱钩的各项社会福利逐步脱钩，则能够为户籍改革带来改革空间。例如社会保障主要是和就业身份相关联的，而不应是和户籍身份相关联的，只要有就业关系，无论在哪里就业，劳动者都应该有相关联的社会保障账户。同时包括教育培训、健康服务、计划生育、住房等等制度规定和户籍身份的关联也应该逐步淡化。从这个意义上说，推动户籍改革的着力点应该着眼于户籍改革之外，应该使各种社会福利体制和户籍体制相互脱钩，则能够减少户籍改革的阻碍，为户籍改革腾出空间。

第二、对非户籍人口渐进式地增加社会福利，逐步推进公共服务的属地化和均等化。

与社会福利安排逐步和户籍身份脱钩相对应，是为非户籍人口渐进式地增加社会福利，逐步实现基本公共服务和社会福利的均等化，从而填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差，并在此过程中推进户籍改革。希望“高门槛、一次性”的户籍改革使大多数非户籍人口难以有机会获得城市户籍和享受城市福利，而“低门槛、一次性”的激进性的户籍改革，不仅使城市公共财政难以承受，也不一定适应不同流动人口群体对于城市的户籍需求。因此，户籍改革的方向应是使非户籍人口能够通过“低门槛、渐进式”的方式进入城市，逐步增加他们在城市中获得各种社会福利。

这个增量型改革可以有多种方式。一种是按照居住时间累进地增加外来人口的社会福利，当流动人口居住了1年可以具有某些福利，居住了5年可以增加某些社会福利，直到其逐步地成为本地市民。另一种方式是按照不同人口群体的具体需求，累进地增加外来人口的社会福利，例如，前些年我们还在讨论流动人口子女应取消借读费在公办学校入学，现在已经越来越多的城市允许流动人口子女在本地接受义务教育，以及在本地参加中等职业考试；例如流动人口原来不能得到城市的社会保险，流动人口也越来越多地进入城镇社会保险体系，等等。根据不同人口群体的具体需求逐步引导推动城市基本公共服务和社会福利体制改革，并逐步地实现基本公共服务和社会福利的均等化，是推动城市户籍改革的增量性改革路径。

第三、通过周密细致的条件户籍逐步扩大从外来移民到本地市民的制度化通道。

有效的城市化要为促进乡城迁移和引导流动人口从进入城市到实现市民化提供制度性的通道。计划经济时期，城乡之间人口迁移的制度通道单一，仅有招工、就学、提干等渠道。改革开放以后实行了知青回城的政策性通道。然后1990年代中后期以来，不少地区实施了条件户籍的探索，包括一些城市实行了“蓝印户口”政策，这些都是逐步拓展城乡迁移的制度化通道。应该认识到城乡之间的大门是在逐步打开，城乡关系也正在日益活性化。城市部门也通过控制户籍改革的制度化通道，吸引城市所需要的人才，并控制城市化的速度和步伐。

所谓户籍改革的滞后，主要在于支持城市化和城乡转移的制度化通道的建设远远落后于大量流动人口进入城市的实际需求，远远落后于城市化的速度和态势，因此使城市化发展的通道阻塞，并使这种压力表现为日益扩大的城市内部的结构性分化。同时，当前多数城市的条件户籍管理过分简单，用计划体制一刀切的条件设定来推动户籍改革，不能很好适应流动人口的多样性和流动人口需求的多样性，不能真正满足外来人口进入城市和实现市民化的需求。

户籍改革需要构建一个外来人口进入城市到向本地居民转变的制度化通道。这样的通道应该是能够使外来人口从进入城市后的临时居住、到长期居住，到逐步转变为本地户籍。最近在广东地区所进行的积分入户的探索，为流动人口逐步有序进入城市提供了有价值的借鉴。相对于传统户籍管理重视人才、住房等简单指标，实施更加综合的“积分入户”的户籍改革方略，有利于建成一个更加丰富性和综合性的融入城市的制度化通道。并可以通过“积分入沪”的体制建设和渐进性的福利体制改革衔接起来，为流动人口逐步融入城市提供实施方案。

完善以“积分入户”为实施方案的城乡户籍改革政策：第一，需要满足城市管理的需求，城市部门能够通过户籍改革吸纳城市发展所需要的紧缺人才，并根据城市的财政能力合理调控城市化的速度和节奏，合理协调和平衡本地居民和外来人口的利益；第二，需要满足流动人口自身的需求，要尊重不同流动人口群体在城市生活和发展的具体需求，和适应他们在城市生活和发展的多样性，使希望在城市长期居住和永久居住的人口能够逐步获得城市的户籍。同时应该强调的是，建立城市户籍移民的通道并不应该仅仅是人才准入的通道，普通的劳动者只要是在城市稳定居住，都应该有条件逐步融入当地社会。这要求户籍改革不仅是人才户籍，更应该是民生户籍。通过户籍改革促进外来人口进入城市和实现市民化，不仅是人才引进的需要，同时是提高对不同人口群体民生福利的手段，例如在本地居住了长期年限和具有稳定就业的劳动者、外来媳妇、在本地出生的外来儿童，等等，都应该有可能适应他们对城市的需求，按照一定的程序逐步地吸纳到城市体系中。

第四、推动与户籍制度相联系的城乡之间、区域之间的综合配套的制度改革

户籍制度是城乡二元性制度体系，以及区域分割体的人口管理体制的载体性制度，因此户籍制度改革需要城乡之间、区域之间的相关制度改革的配套和系统性改革。

城乡和区域之间的社会保障制度、土地管理制度、劳动就业制度、行政管理和公共财政制度等在户籍制度基础上建立，并成为限制人口在城乡之间转移、限制人口跨地区转移的刚性结构，使单兵突进的户籍改革难以支持人口的流动性。因此通过城乡之间、区域之间配套性制度改革，在城乡一体化、区域一体化乃至国家国民待遇体制的整体思路下确立制度改革新逻辑，重建制度体系的新框架，才能使户籍改革才能够从这个制度框架中脱离出来。户籍改革才能够得到有效实施，同时在户籍改革过程中城乡之间、地区之间的制度衔接才能够得以维持。近年来来重庆市在统筹城乡发展和推进户籍制度改革的整体实施框架中进行了丰富的探索，为通过综合配套制度改革带动户籍改革提供了成功的经验。

根据移民的空间尺度的不同，具有全国性、区域性，以及都市区内部不同的层面，因此需要探索不同层面上的综合配套改革的制度建设框架。例如实现社会保障体系的普惠制度和城乡统筹、促进跨区域土地流转、财政补贴机制都应该建立国家层面的国民待遇制度框架。不同地区也应该根据人口迁移和城市化的特点来塑造城乡统筹和区域统筹的制度框架。同时通过逐步扩展区域统筹，加强制度安排的跨地区衔接，推进区域一体化的实现，实现在更大范围内的户籍改革。不同地区户籍的转移，也需要实现各种社会福利体系的衔接，不仅是在技术上，更需要在制度上探索相互衔接的机制。户籍改革的探索需要从一个城市内部扩展到区域，在类似长三角地区、珠三角和京津冀地区等区域性移民比较活跃的地区，应该以大城市户籍改革为动力推动区域一体化的探索实践。并在国家层面、区域层面和大都市区层面户籍改革的整体联动中，推动中国户籍改革的完成。在此过程中，应该及时总结不同地区在户籍制度综合配套改革的成功经验，并在其他地区结合不同地区的特点进行扩散性的制度创新，

总之，城乡之间、地区之间的福利落差的日益扩大和人口流动性不断增强所构成日益尖锐的矛盾。在适应人口流动性增强和城市化推进的发展背景下，户籍制度作为二元结构社会的载体性制度的落后性和不适应性逐步突出，需要以户籍制度改革为杠杆，实现城乡制度框架的重构。

这样的改革方略包括上述四个路径，户籍制度过程中这四个路径的改革是互为条件，应该同时推进，不可偏废。只有使户籍身份和福利体制的逐步脱钩才能在当前城乡二元和区域分割的制度体制下获得户籍改革的空间；使非户籍人口能够逐步增强属地化和均等性的福利和服务才能为推进户籍改革创造条件；通过条件户籍使移民和新市民逐步实现制度接纳和有效融入，才能够分类别、渐进性地推动户籍身份转变；促进构建国家层面、地区之间和都市区内部的综合配套制度框架是为户籍改革提供制度支持，也是致力于在户籍制度改革后塑造城乡整体性和区域整体性的制度框架。

这四个路径的户籍改革如果缺少了某个路径的改革推进，可能会使户籍改革名存实亡，或者反而起到强化户籍制度的反效果，例如如果城市就业、保障等福利体制和户籍身份的关联维持不懂，城市化和城市发展可能使户籍背后的利益进一步强化而不是减少了，那么地方政府和流入地城市可能会更加倾向于收紧户籍改革的步伐。如果没有对非户籍人口渐进性的福利增进，城市内部的分化差异和结构性鸿沟也会加大，并增大改革的困难。包括土地制度、保障制度、财政制度等配套性制度改革进展缓慢，那么人口社会管理体制就只能继续依托在户籍制度上。因此要通过这四个路径改革的整体推进，才能真正使户籍改革的轮子运转起来，并使户籍改革逐步从当前制度体制的载体性制度中解脱出来，逐步回归登记证制度的本来含义。

户籍制度改革的过程，也就是中国从城乡二元体制，以及在地方分权以后形成的地区分割的公共管理体制逐步实现一体化的过程。户籍改革是中国城市化和国家发展过程中水到渠成的制度改革，但也是绕不开的制度改革。国家和地方政府需要用极大的智慧和细致，包括充分保障不同群体的利益，满足不同群体的需求，才能通过户籍制度改革为杠杆，使中国社会结构向现代社会转型的制度建设得以成形，也使我国城市化发展和区域整体发展得到良好地实现，并使中国真正成为内在制度体系建设完善的现代国家。

（作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院教授）