关于新型城镇化发展战略的建议

“中国特色城镇化发展战略研究”课题组

《 光明日报 》（ 2013年11月04日   07 版）

编者按

改革开放30多年来，城镇化的持续快速发展，为我国经济社会发展作出了巨大贡献。如何继续积极稳妥地推进城镇化，是事关我国现代化事业成败的重大战略。由中国工程院和清华大学共同组织的重大咨询项目“中国特色城镇化发展战略研究”日前正式结题。项目由中国工程院院士徐匡迪担任负责人，20多位院士、100多位专家参加。经过一年多的广泛调研和深入研究，该项目对我国新型城镇化发展战略提出了一系列政策性建议。这份报告也成为项目组就城镇化问题向中央提建议的重要依据之一。该报告包括1个综合报告和8个课题。

城镇化是工业革命以来世界各国现代化进程中的必然过程，也是新中国60年来，特别是改革开放30多年来，我国现代化建设的结果。随着当前国家改革开放事业的进一步深入，如果顺势而为、妥善引导，城镇化将会释放巨大的内需潜力，成为带动经济发展的持续动力；走得不好，现有的“城市病”将蔓延，影响现代化进程，无法顺利跨越“中等收入陷阱”。积极稳妥地推进城镇化，是事关我国现代化事业成败的重大战略。

传统的城镇化模式不可持续

改革开放30多年来，我国城镇化持续发展，截至2012年底，城镇化率已达52.57%，城镇人口约7.2亿。中国正在从一个传统农业大国，转变为城镇化水平与世界基本持平的城市型国家。13亿人口大国的城镇化持续发展，为中国和世界的发展进步作出了巨大贡献，得到国际社会的充分肯定。

但是，囿于多方面因素的影响，我国城镇化多年所积累的矛盾和问题已越来越突出。一是城镇化质量不高，城镇化率统计指标高于实际的户籍非农业人口比重15个百分点左右，城镇人口中1/3的流动人口群体无法享受城镇待遇；农民工整体上技术能力缺乏，难以适应产业转型升级的要求；新生代农民工无务农意向，“不融入”或“半融入”的城市现象突出，成为提高消费、拉动内需的制约瓶颈和社会潜在的不稳定因素；农村精英流失、农业现代化发展受限、农村空心化的现象日益显现。二是资源环境约束瓶颈突出，生态环境形势严峻，区域性复合型大气污染事件频发，并达到历史最严重水平；江、河、湖、海大多受到各类污染物共存的复合污染，对人体健康造成极大威胁。化肥、农药和水污染造成了严重的土壤污染，直接影响到食品安全；一些城市在产业选择上盲目发展高投资、高耗能产业，造成产能过剩和资源环境的严峻约束。三是区域发展不平衡导致资源、资本和发展机会过度向大城市集中，城乡收入差距仍在不断扩大。四是城镇公用设施建设滞后，大型城市交通拥堵、安全隐患等“城市病”已经凸显。五是一些城镇历史文化和自然遗产破坏严重，出现城市精神文化缺失、“千城一面”的现象，动摇中华优秀传统文化的根基。

必须长期坚持走中国特色的新型城镇化道路

新型城镇化道路，必须以科学发展观为引领，因地制宜、统筹兼顾，保护生态、集约发展，探索不以牺牲农业和粮食安全、生态和环境为代价的，新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化融合发展的新模式，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐的城乡全面健康协调可持续发展的新格局。

新型城镇化道路，是突出中国特色的发展道路。我国是国土大国、人口大国、经济大国和农业大国，面临区域发展不平衡、人均发展水平低、资源环境约束严峻等突出问题，城镇化也应当具有鲜明的中国特色。与其他国家相比，我国政府在城镇化发展中的主导作用突出，能通过政策导向、资源配置等手段，对城镇化发展的方向、重点和速度起到宏观调控作用。

新型城镇化发展，是更注重提升质量的发展。以新生代农民工成为人口迁移主体和城镇化率首次超过50%为主要标志，我国城镇化发展已经进入了中期阶段。城镇化率达到50%左右，曾经是发达国家依靠科技创新促进经济快速发展的“黄金时期”，也往往是城市化积累的矛盾凸显和“城市病”集中爆发的阶段。为此，我国必须适时调整城镇化发展战略和模式，把提升城镇化质量放到更加突出的位置上，避免出现墨西哥、菲律宾等一些国家陷入“中等收入陷阱”的局面。根据预测，在GDP年均增长7.5%的情形下，未来我国的城镇化水平平均每年将增加0.7个百分点。2020～2030年间我国GDP年均增长6%～7%，城镇化率将年均增长0.5个百分点。这种源于经济增长拉动的发展速度有其必然性，因此应当更加注重提升城镇化的质量。

总之，新型城镇化发展，注重以人为本、着力解决人的城镇化问题，核心是人的生产方式和生活方式的转变。新型城镇化发展，是产业支撑就业、“四化”融合的协同发展；是城乡统筹推进、布局合理、人居环境质量提高发展；是以生态文明理念为指导，建设生态城市为目标的发展；是体现中国城市特色、弘扬优秀文化传统的发展。

推进新型城镇化要全面谋划、重点推进

大力加强职业教育和技术资格认证，分类型、按层次地有序引导农民工落户城镇，与国家整体转型相适应，积极推进“人的城镇化”发展。一是提供更为普及和完善的职业教育，全面提升农民工的素质和技术技能水平，着力解决好每年新增的1000多万新生代城镇流动人口的职业技术技能培训问题。建立技术资格准入制度，并以技术技能等级为主要依据，制定相应的差别化的城市落户政策。二是以改善民生为宗旨，着力改善城乡结合部、“城中村”等农民工聚居区在卫生、医疗、交通、文化等方面的生活条件，有步骤、有计划地使进入城市的农民工群体融入当地的社会保障体系和住房保障体系。三是鼓励有条件的地区实行“就地城镇化”。

切实抓好环境污染的源头治理和联防联控，推行绿色生产、生活和消费模式，建设绿色、低碳的生态城市。一是从源头防治复合型的大气污染，加快对当前影响面大、对居民健康有严重影响的雾霾天气的控制。二是采取综合措施解决各地不同程度存在的资源性和水质型缺水危机，确保饮用水安全；加强水资源的循环利用。三是大力推广对城市中固体废弃物的分类收集、回收和利用，把城市垃圾作为“城市矿山”加以开发利用。四是有效落实节能减排，推行绿色生产模式。到2020年，在我国能源供应能力为40亿吨标准煤的前提下，实现控制全国建筑能耗总量在10亿吨标准煤以下；控制大城市的化石能源比例结构；推动现有的工业园区开展循环化、生态化改造。五是推动形成符合我国国情的绿色生活方式和消费模式，转变消费观念，积极倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念。六是切实转变城镇发展模式，建设以低能耗、低污染、低排放为主要标志的生态城市。

优化城镇化空间布局，着重抓好重要城镇化地区和县域发展。构建呼应国家发展战略需要的“自上而下”和依托地方资源条件、满足地方经济持续发展的“自下而上”相结合的城镇化空间体系。根据我国东、中、西部不同的资源环境条件和经济社会发展水平，建立因地制宜、分类引导、分区优化的政策体系，引导各地走差异化、特色化的城镇化道路。一是抓好重要城镇化地区空间布局规划，按照国家发展战略的需要和区域协调发展的要求，构建以核心城市群、战略支点地区和城镇化重点地区为基础的空间结构；二是控制大城市和特大城市的规模，防止其无序蔓延，走区域协调的发展道路；三是将县域经济社会发展作为推进人的城镇化的重要着力点，赋予县级行政单元更多的发展权益，投放更多的公共服务产品，提供更多的发展机会。

提升产业对城镇就业和服务的支撑水平，保障城镇化和城市经济发展的持久动力，促进“四化”融合发展。工业化仍然是我国城镇化进程的主要拉动力，“四化”的良性互动、协同发展是我国城镇化进一步健康发展的关键。一是要创新驱动，形成一批新兴产业，同时提升现有产业，提高质量效益，促使一批落后和过剩产业（或产能）被淘汰。二是大力发展服务业，要发展和提升生产性服务业、生活型服务业和公共服务业。生活性服务业要进一步放开准入，便利人民生活并吸引大量就业。公共服务业要加大覆盖面，逐步实行均等化。三是要形成合理的产业组织机构，扶植壮大一批龙头企业，正确对待广大中小微企业，形成一批专、特、精企业，对大量生产加工型、劳动密集型的小企业要依托完整产业链和市场需求，发挥优势以维持、提高竞争力。四是要大力发展农产品加工，延长产业链，共同促进农业现代化。五是以现代信息技术推进经济社会发展，实现工业化与信息化的深度融合，向数字化、智能化方向发展，积极发展生态产业。

落实公交主导的城市交通政策，综合治理交通拥堵顽症。以绿色交通为先导，构建安全高效、环保节能、以人为本的城市综合交通系统，发挥交通基础设施对城镇化发展的支撑与引导作用。一是确立以公共交通、步行和自行车为主导的城市绿色交通发展模式，大城市应大力推进以轨道交通为骨干的综合公共交通系统建设；二是以城市空间结构与功能布局调整为手段，改善“职住分离”的现状，从源头上削减不合理的出行需求；三是实施需求引导型供给策略，通过税收等经济杠杆，切实改变大城市出行过度依赖小汽车的局面。

保护特色城镇与古村落，弘扬中华优秀的传统文化。文化是一个民族的精神和灵魂，促进中华文化的繁荣复兴，是新型城镇发展的历史责任。人居环境建设，是新型城镇化发展的核心问题和基本出发点。一是创造城市文化的多样性，塑造各具特色的城市景象，避免“千城一面”；二是建立传承优秀中华传统文化的价值体系，倡导天人合一、自然和谐的城市美，杜绝脱离历史、盲目抄袭的“洋、奇、怪”建筑；三是加强对自然与文化遗产、风景名胜区和历史文化名城、名镇、名村的保护力度，不得随意拆除和破坏，启动“美丽城镇和村落保护工程”。

加快智能城镇建设步伐，提高政府的公共管理水平和服务能力。运用现代化手段创新城镇管理方式，是新时期社会和谐建设的重要内容，也是促进政府决策科学化、民主化的重要手段。一是构建统一的信息资源中心，实现城镇实时信息流的动态获取和分析集成，推动城市信息资源共享；二是建立和完善电子政务平台，提升行政效率；三是加快城市决策支持系统建设，推动城镇运行监测、预警、诊断、决策的智能化发展，全面提升政府科学决策水平和应对群体性突发事件的能力；四是改善政府财政支出结构，强化对基本公共服务的支持。

课题一：

中国城镇化道路的回顾与质量评析研究

研究内容主要包括全球城镇化历程与基本规律，中国城镇化发展阶段与主要特点，中国城镇化发展的成就、问题与质量评价，以及中国未来城镇化趋势判断等四个方面。

研究认为，建国60多年来，我国的城镇化发展经历了四个截然不同的历史阶段，其特点突出体现在大国城镇化、“候鸟式”城镇化、特殊制度条件下政府主导、“三农”问题高度敏感和多方矛盾复杂交织等五个方面。近30年来，新中国的城镇化发展为经济社会发展作出了重大贡献，有力推动了国家的工业化和现代化进程，解决了大量农村剩余劳动力就业问题，但也存在发展模式粗放、区域发展不平衡、城乡二元结构突出等突出问题，可以用“两高、两低”（高的发展速度，高的经济成效，低的初级成本，低的发展质量）进行评价。

根据未来城镇化发展的情景分析，判断长期以来我国较为粗放的城镇化模式将难以为继，必须走一条新型城镇化的发展道路——从数量扩张向质量提升转变，从自发、盲目的农民进城运动向有计划、有组织的人口迁移行为转变，从东部地区主导的外向型发展向以中西部地区为重点及更加关注内需市场、内源动力和内陆发展转变，从城乡分割向城乡联动和一体化发展转变，从“半城镇化”向“完全城镇化”转变。

课题二：

城镇化发展空间规划与合理布局研究

课题组通过对大量全国层面的分县数据，以及覆盖全国不同区域的规划案例的重点分析，对我国城镇化发展历程、未来空间发展态势进行了系统性研究，在此基础上提出了城镇化空间合理布局的思路、总体布局与重要推进措施。

研究认为，未来我国城镇化发展将呈现五个趋势：农村剩余劳动力由“无限供给”转向“有限剩余”，未来5-10年城镇化速度将趋于放缓；农村进城务工人员近域流动态势增强，人口红利地区逐步由沿海转向内陆；内陆地区城镇化进入加速发展期，区域间城镇化差距趋于缩减；国家交通体系日趋完善，核心城镇群引领下的经济与人口集聚的区域化格局正在强化；人口向大城市、县城和小城镇“两端集聚”态势明显，县级单元人口与产业集聚能力增强，成为城镇化的重要层级。

通过对现有农民工转化数量分析，对全国新出生人口和新进入劳动年龄的农村人口数量分析，对农业劳动力继续向非农产业转移数量分析，测算出2020、2030年前后我国城镇化率将分别达到60%和65%，相当于2020年之前、2020-2030年之间城镇化率年均增幅将分别维持在0.7、0.5个百分点左右。

在当前发展的关键时期，城镇化空间发展应在国家与地方两个层面进行优化布局。为实现这一目标，应采取如下措施：完善城镇化空间总体布局；坚持大中小城市和小城镇的协调发展；坚持差异化发展，对城镇化空间进行分类指引；因地制宜，对城镇化空间进行分区优化。

课题三：

绿色交通是未来城市交通的发展方向

就城市交通发展与城市空间发展的互动关系、城市群交通运输系统问题以及交通与资源环境问题等展开全面研究，并分别对巨型城市交通系统案例北京市和长江中游城市群交通系统规划案例进行研究，提出以下六项建议。

1.坚持新型城镇化发展模式，发挥交通系统对城市发展的引导作用。建设紧凑型城市，实施以公共交通为导向的空间发展战略，以空间结构和产业布局调整为手段，优化城市群及城市的功能布局。

2.优化交通供给策略，优先发展绿色交通。大城市应科学推进轨道交通建设，进一步加快常规公共交通的发展，实施步行与自行车优先策略。

3.加强交通需求管理，抑制小汽车的过度使用。在交通发展的整个过程针对交通供需关系特点，实施相应的交通需求管理对策；制定合理的小汽车保有与使用政策；实施差别化停车供给策略。

4.重视交通枢纽的规划建设，促进枢纽与城市开发的一体化。高度重视多种交通方式的无缝衔接，优化综合交通枢纽布局，强化枢纽与周边地区一体化开发。

5.实施更加严格的交通环保节能政策，推动先进技术应用。推广应用低能耗、低污染的清洁能源交通工具，合理提高机动车排放标准和燃油标准，推动和完善智慧城市交通系统建设。

6.加强政策引导，完善协调机制。国家尽快就交通发展模式制定差别化分类指导的政策，建立城市群综合交通规划与城市交通规划的协调整合机制。

课题四：

城镇化与产业结构调整、升级研究

研究认为，工业化仍然是我国城镇化进程的主要拉动力，“四化”的良性互动、协同发展是我国城镇化进一步健康发展的关键。

研究建议：一是要创新驱动，形成一批新兴产业，同时提升现有产业，提高质量效益，促使一批落后和过剩产能被淘汰；二是大力发展服务业，要全面发展生产性服务业、生活型服务业和公共服务业。生活性服务业要进一步放开准入，便利人民生活并吸引大量就业。公共服务业要加大覆盖面，实行不同所有制企业公平均等化；三是要形成合理的产业组织机构，扶植壮大一批龙头企业，正确对待广大中小微企业，形成一批不同所有制的专、特、精企业，对大量的生产加工型、劳动密集型小企业要依托完整产业链和市场需求，发挥优势，维持和提高竞争力；四是要大力发展农产品深加工，延长产业链，共同促进农业现代化；五是以现代信息技术推进经济社会发展，实现工业化与信息化的深度融合，向数字化、智能化方向发展，积极发展生态产业。

同时，建议下一步城镇化发展中对产业布局有六个重点考虑方向：调整工业结构和布局，大力提高产业质量效益；大力发展服务业，提高服务业比重；整顿建筑业，大力提高建筑质量和寿命；完善水电气供应、交通运输、信息通信等基础设施和服务；城市要积极支持农村地区实现农业现代化；全面推进信息化。

课题五：

以生态文明理念为指导建设生态城市

研究认为，新型城镇化道路必须扭转片面追求经济发展速度的倾向，要以生态文明理念贯穿于城镇化发展全过程，将环境友好和资源节约作为城镇化发展的基本准则，全面落实到生产领域、消费领域、城镇规划设计及基础设施领域、城镇天然生态系统保护领域、法制领域、文化教育领域等六大领域，采取八项措施推进中国特色的城镇化道路。

一是以生态文明理念贯穿中国特色的新型城镇化道路的全过程。

二是构建与国土生态安全相适应的城镇化发展空间布局，从国土尺度上重点构建综合的国土生态安全格局，控制城市的无序扩张。

三是以生态承载力约束城市群与特大城市的无序增长，城镇化规划应从国家层面、区域层面考虑城市群、大城市、中小城市、小城镇的均衡协调发展。

四是依托城市内（间）绿色交通体系促进绿色出行模式，合理规划城镇居民区、商业区、学校和公司、公共机关的布局，优先发展公共交通，建设辐射状城乡地面及地下的慢速轨道交通。

五是推进城镇产业体系的结构调整与转型升级，以循环、绿色、低碳、生态作为城镇化产业发展的主导方向，开展清洁生产与生态工业园区建设。

六是推行绿色健康的生活模式和消费方式。

七是弘扬城镇生态文化，强化从家庭到学校再到社会的全方位生态文明教育。

八是创新建设城镇生态文明的体制和政策体系，建议加快研究建立城镇生态文明评价指标体系。

课题六：

积极推进“人的城镇化”

通过对国内30个省、直辖市和自治区的人口抽样调查数据发现，将近70%的农民工“不打算回乡就业”。即便一定需要回乡就业，也更希望回到县城。特别是新生代农民工，只有极少数人选择回农村就业。因此，我国当前城镇化的稳步推进不仅仅是经济发展、产业结构转型的重要方面，亦是社会稳定发展的重要基础组成部分，城镇化已成为不可逆转的趋势。

当前城镇化进程中的难点和重点是：一方面如何顺利吸纳已进城的2亿多“半城镇化”状态的农民工，他们居住在城市却没有完全融入城市生活；另一方面是如何通过教育途径顺利吸纳农村籍新增劳动力。针对我国城镇化的现状与问题，提出如下对策：

一、针对已进城但没有真正融入城市生活的“半城镇化”群体，应当对农民工提供技术培训认证，使之有稳定就业的机会，拓宽农民工融入城镇职业体系的渠道。

二、针对每年毕业的新增农村籍大学毕业生和中等职业教育毕业生，应当加强基础教育中的职业规划和职业引导，加快高等教育院校教育改革和专业设置，促进人力资源与就业需求相适应；加强中等职业学校与行业企业的联系和交流，鼓励企业与职业教育培训机构联合进行职业培训，并按照不同城市情况，制定中等职业毕业生通过职业技术地位提升获得城镇户籍的政策。

三、针对我国不同城市和地区，应当提倡分层次、分地区、分阶段、多种模式的路径实现城镇化，特大城市、大城市、中小城市应有区别。特别鼓励“就地城镇化”“就近城镇化”。

课题七：

城镇化进程中的城市文化研究

研究内容包括：剖析城镇发展中存在的“千城一面”“拆真造假”“超高层建筑”和“层出不穷”等城市文化乱象；根据党的十八大提出的城乡发展新方向，探索人居视野中的新型城镇化；以人为本，从“土地金钱经济”转向“民生幸福经济”，将城市文明建立在生态文明的基础之上，在中国古代优秀遗产中寻找失去的理论精华；坚持中国传统，吸纳包容，不断探索中国城市文化的新范式、人居环境的积极保护与整体创造，追求建筑群与城市设计中的人文意境。

研究指出：中国的城乡发展有自己的特殊性，并没有现成的答案可以利用，需要探索新的范式。文化的发展与繁荣，关乎各个方面，包括物质文化与非物质文化的保护与发展，传统文化的继承、延续与新文化的融入、创造，等等。文化建设的根本目的在于满足人民的精神需求，通过发展各项文化事业，繁荣文化生活，增添文化蕴涵。建设“文化强国”，不仅是技术措施，更不仅是文化产业的兴建，其核心是中华文化精神之提倡，中华智慧之弘扬，民族感情之凝聚。探索中国特色城镇化发展道路，也应以文化繁荣为终极目标，这是我们城乡建设领域的工作者义不容辞的艰巨任务。

课题八：

城镇化进程中的城市治理研究

研究认为，中国可持续城镇化发展的关键在于城市公共治理模式的创新及与其相适应的制度建设。有效的城市公共治理模式，能够在城市发展的多方利益主体之间形成集体行动，从而实现中国城镇化过程中的公平共享与人的现代化。

项目组研究重点提出以下城镇治理建议：

一、树立城镇化是人的现代化，是促进城乡居民公平共享协同发展的理念。未来城镇化发展应当保障全体居民的基本生存权利、基本的社会保障体系、公平的发展机会与权利，以及城市主体的身份认同，使全体人民能够共享城镇化、经济繁荣与社会进步的成果。

二、城镇治理需要依据权力与责任对等的原则，明确城镇治理多主体的基本框架，因地制宜，形成民本、有序、规范、高效的城镇居民身份认证体系，并以此构建作为城镇治理的基础。

三、要根据城镇居民不同类型的需求，努力实现国家“十二五”规划中提出的“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排”，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。

四、城镇化涉及政府的投入及职责，要合理确定各级政府在公共财政投入上的责权分工，明确不同类型公共服务的地方财政投入机制，吸引社会资本参与的财税政策，同时确保基本公共服务在不同人群、不同社区之间的均衡配置。