生态保护红线环境管理体系4稿

二：生态保护红线环境管理体系

2.1生态保护红线

的基本理论生态保护红线

生态保护红线包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，通过实行严格保护的空间边界与管理限制，来维护国家和区域生态安全，实现经济社会可持续发展，保障人民群众健康生活。它是我国环境保护的重要制度创新，是继18亿亩耕地红线以后另一条被提到国家层面上的生命线。生态保护红线按照“保护性质不改变、空间面积不减少、生态功能不退化的原则”，不断完善和优化国土生态安全格局，进而适应国家经济社会发展及生态文明建设。在经济发展进程中将生态环境保护放在突出的位置，注重经济、社会与生态的平衡，有助于新型工业化、信息化、新型城镇化与农业现代化的协同推进。

目前生态保护红线仍处于不断探索的阶段，对生态保护红线的理解及划分仍没有达到一个共识，但我国的一些地区已经开始进行一些积极有效的尝试，如天津和江苏已经公布了其生态保护区域内的红线①；昆明市在2007年编制土地利用总体规划中将具有关键生态功能的区域划为生态红线区域；武汉市政府在2013年公布了1814平方公里的城市生态红线区；2014年随着环保部《国家生态保护① 2013年9月，江苏省人民政府印发了《江苏省生态红线区域保护规划》2014年9月，天津市审核通过了《天津生态用地保护红线划定方案》

红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》的出台，内蒙古、江西、湖北、广西四省份被列为生态红线划定试点区。

生态红线的思想自古有之，不管是儒家信奉的天人合一，还是道家尊崇的道法自然，无不强调了人与自然和谐相处这一主题。生态保护红线的划定首先起源于城市规划工作，它是新城市主义者在城市精明增长理念指导下的一次尝试，通过土地的集约利用、绿色空间的保持，能够最大限度的提高城市化发展的质量，实现“人的城市化”。它符合科学发展观的全面协调可持续原则，能有效提升区域内生态功能，协调好自然环境与经济社会发展之间的关系，是可持续发展理论在新时期下的具体实践。它是坚持五位一体总体布局，加强生态文明建设，实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，构建社会主义和谐社会的必然要求。

（一） 生态保护红线是可持续发展理论的具体实践

1、可持续发展的概念

可持续性发展指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需要能力的发展，它以经济、社会、资源和环境保护协调发展为目的，以资源环境保护为手段。它的核心思想是：健康的经济发展必须建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上，在保护环境、资源永续利用的前提下实现经济和社会的发展。

在生态属性方面，国际生态学会和国际生物科学联合会（1991）将可持续发展定义为：“保护和加强环境系统的生产和更新的能力”。R•Forman则认为可持续发展是在寻求一种最佳的生态系统以支持生态的完整性和人类整体生活愿望的实现，并以此使得人类的生存环境得以持续。我国的一些学者也在这方面进行了研究，他们认为，可持续发展是运用生态学的原理，把人类社会和自然看成一个有机整体，并且在上层建筑领域制定一些行之有效的政策，使得发展要素的利用趋于合理化。

在发展的社会属性方面，世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会在1991年共同发布了《保护地球——可持续生存战略》，将可持续发函定义为“一种在不超出生态系统涵养能力的基础上，改善人类社会的生活品质”，

提出在经济发展中要重点保护地球的自然生态环境，努力做到人类的生产生活方式与地球实际承载能力的平衡。强调了“可持续发展”的最终服务对象是人类社会，即人类生活质量的改善，创造一个美好和谐的生活环境。

在发展的经济学属性方面，西方学者认为可持续发展就是在保持自然资源的合理利用，生态环境优化保护的前提下，经济发展的净收益能够增加的最大限度。可持续发展在经济上的定义已经不再是以牺牲资源和破坏环境为代价，片面追求经济增长速度的发展，而是一种“不降低环境质量，不滥用自然资源的一种高质的经济发展”。其十分注重经济活动和发展行为的生态合理性，尤其鼓励对资源和环境有利的经济行为，注重经济发展的眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益的有机结合和协调发展。

2、生态保护红线体现了可持续发展的原则

为了维护国家和区域生态安全，我国于2014年出台了《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，根据自然生态系统连通性和完整性的要求，依法划定需要特殊保护措施实行保护的区域，即生态红线区域。在生态红线区域内，制定特殊的开发政策，对区域内的自然生态功能、环境质量安全、自然资源的开发利用实行严格的监管，提高国土空间利用效率，以此来实现国家及区域内的经济与社会的可持续性发展。

1、可持续发展是一种整体协调的发展。

地球是人们赖以生存的家园，它是一个异质性的整体，每个国家或地区都是这个整体中不可分割的一部分。在地球整体发展进程中，只要一个部分出现了问题，就会直接或间接影响到其他分支的正常运行，甚至会诱发整体突变。经济社会的良好发展与自然生态环境密切相联，自然生态环境是人类生存和社会经济发展的物质基础，水和空气是人类赖以生存的必要媒介，土地资源、矿产资源和生物资源等是人类进步不能离开的物质因素，可持续发展就是谋求实现社会经济与环境的协调发展和维持新的长效平衡状态，它追求的是整体、协调发展，要求既要包括经济的发展，也要包含社会的发展和良好生态环境的保持。

2、可持续发展是一种持续公平的发展。

可持续发展强调实现同代和代际间的公平。一个区域的发展不能以牺牲另一

区域发展的为代价，应该实现区域之间的协调互动。一代人的发展不应该损坏人类世世代代赖以生存的自然资源和自然生态环境，要尊重后代公平地利用自然资源和自然生态环境的权利。当代人在发展的同时要自觉考虑到本代人与后代人之间在发展方面机会的平等和享受资源的平等，自觉地担负起不同代际之间合理分配资源的占有财富的伦理关系，给后代的发展营造一个良好的自然生态环境。自然资源的永续利用以及良好生态环境的保持是人类经济与社会可持续发展的前提条件，这就要求人们在经济发展过程中按照可持续发展理念，合理开发和利用自然资源，保护自然生态环境以维持其自净能力，经济的发展与环境达到一种持续稳定的平衡。

国家生态保护红线体系是实现生态功能提升、环境质量改善、资源永续利用的根本保障②。通过划定生态保护红线，优化国土空间布局，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统

一。生态保护红线是一种严格的整体性的生态环境保护，它能有效降低各类保护区交叉重叠的现象发生，提高生态保护的效率，严格“绿线、蓝线、红线、紫线”四线管理，能够有效控制城乡建设用地的无序扩张，给农业留下更多的良田好土，实现城乡一体化发展。对引导人口分布、经济布局与资源环境承载力相适应，促进各类资源集约高效利用，以及我国经济社会可持续发展的生态支持能力建设具有极为重要的意义。在生态保护红线区域内，逐步恢复其生态功能，保障区域内生态安全，提高其生态供养的能力，在保护自然生态环境的基础上，实现经济社会的可持续发展，同时也为子孙后代留下一片“碧水蓝天”。

3、生态保护红线是经济社会可持续发展的重要组成部分。

罗马俱乐部在1972年发表了著名的《增长的极限》，他们认为人口不断增长、而资源却不断减少、污染日益严重，这严重制约了生产的持续增长；虽然科技不断进步促进劳动生产率的提高，但这种作用是有限的，因此以牺牲资源破坏环境为代价的经济增长是有限的。

生态保护红线的出现不同于以往的经济发展思维，通过红线的划定明确主体功能区定位，着重保障重要生态功能区及生态脆弱区的环境，理顺环境保护与经②国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南(试行)

济社会发展之间的关系。生态红线区域内严格的环境管理措施和环境准入制度，能够有效降低对资源的消耗，促使企业通过科学技术的进步而不是资源的消耗来实现收益，降低因资源约束带来的经济发展压力。

环境承载力是指由于自然环境的自我恢复能力存在一个最高值，在特定技术水平和发展阶段下的只能承载一定数量的人口和经济规模。因此经济社会的发展要以生态环境与自然资源为基础，与自然环境承载力相协调，否则，就会破坏生态系统的平衡，影响或危及人类的持续生存与发展。在生态学理论的指导下，人类经济社会的发展要遵循和谐高效的原则，通过能源消耗的最小化，实现收益的最大化，系统中的各个组成部分能够发挥各自的功能，和谐相处，系统内部各组织通过自我调节功能的完善和持续，实现整体的进步，而非简单的外部控制或结构的单纯增长。

生态红线能够合理引导人口分布、经济布局与环境承载力相适应，促使各类资源集约节约高效利用，对经济发展方式的转变起着积极的促进作用。生态红线能够进一步优化国土空间布局，主体功能区定位更加明确，实现经济的梯度发展。通过控制红线区域内开发的强度，降低能源、水电、土地消耗量，促进生产空间的集约高效，增强红线区生态自我恢复能力，维持其环境承载力，有效推动资源节约型、环境友好型社会的建设。

人地系统理论认为人类社会是地球系统的一个重要组成部分，人类社会与地球其他子系统相互联系、相互制约、相互影响。人类社会的一切社会经济活动，都会受到地球系统如资源与环境的影响，而人类的活动又间接影响着地球系统，如水和大气的污染、矿藏资源的枯竭、土地荒漠化、物种灭绝等。人地系统的目标是协调人与自然系统的关系，强调人类开发过程中要注重人地相互作用结构的改善，通过研究人地系统的优化落实到可持续发展。

生态保护红线就是通过在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区设立保护区域，避免这些地区因为工业文明的进程丧失其生态功能。维持其在地球系统中的服务能力，为人类社会的发展提供源源不断的土地、水、林木及矿藏资源，不断净化人类排放的废弃物，为人类生产提供一个安全。舒适的外部环境。

（二）生态保护红线是生态社会主义的必然要求

生态社会主义是继马克思恩格斯之后，当代的马克思主义者形成的一种用社会主义视角来分析与实践日益突出的生态环境问题的理论。它不仅反思人类社会发展方式上存在的弊端，还从生态的角度出发创新性的指出未来人类社会发展的方向。

2.2.1生态社会主义的产生

工业革命以后，人类社会的发展越来越依赖对资源的使用，随之带来是更严重的环境破坏。水资源短缺、森林面积锐减、土壤退化、生态物种灭绝、固体废物污染严重、臭氧层破坏、气候环境急速变化以及未知疾病的威胁等等，严重威胁着人类的生存空间。全球性的生态环境危机从20世纪60年代以后开始蔓延，世界上的任何一个国家都不得不接受这一新的挑战，也不得不寻求各种解决环境问题的途径。蕾切尔•卡森的《寂静的春天中》（1962）是人类关注环境问题的第

一本著作，她预言农药会对自然生态环境和人类生存带来巨大的危害，这个观点

强烈的震撼了普通民众，也以此开启了人类的环保事业。

20世纪70年代开始，生态社会主义思想伴随着绿色生态运动出现而不断发展。绿色生态运动在德国首先发起，它凸显着人类对良好生态环境的诉求，提倡变革生产、消费、生活方式来调整生态系统，在生态系统达到平衡的前提下谋求社会进步。马尔库塞指出，生态危机是资本主义社会政治危机、经济危机的集中体现，它反映了人与自然界之间尖锐的冲突，不仅破坏了生态平衡，还威胁到人类的生存与发展。法国左翼理论家安德烈·高兹从生态学的角度批判资本主义，提出要进行一场生态革命。这一时期生态社会主义思想尚处在萌芽阶段，影响较小。

20世纪80年代，生态社会主义进一步发展并初步形成了独具特色的理论体系，对绿色运动产生了重大的影响。这一时期大量的理论研究者对生态社会主义进行了研究，莱易斯认为统治自然的观念是将全部自然来满足人类的欲望。这将导致生产的无序扩张，从而带来资源的浪费和生态环境的破坏，最终会使人类毁灭③。同时他指出，以追求利润为目的的资本主义生产方式必将导致人的异化和生态危机，因此必须要坚持发展一种“稳态经济”。④基鲁索夫认为科学技术的发展使社会生活很多方面恶化，我们必须树立一种生态意识，帮助人们了解生态规律，按生态规律办事，防止生态危机的发生。从而保持自然环境的有益状态，实现社会的发展。

20世纪80年代末，生态社会主义理论趋于完善，在对资本主义批判的同时，对未来社会提出了设想。大卫·珮珀认为资本主义生产追求剩余价值，它将自然看作是掠夺的对象，最终将导致自然界的毁坏。在市场法则下，降低生产成本大多是以牺牲生态环境为代价的，污染的治理费用是需要算入成本的，资本家会设法将成本外在话，给社会带来负的外部性。詹姆斯·奥康纳指出生态危机是由生产的扩大及成本的增加引起的，他对生态社会主义重新进行了定义，认为生态社会主义应该以使用价值作为追求的目标。生态社会主义者论证了未来社会主义社会与生态可持续性原则的内在相融性，提出生态社会主义的未来发展必然是工业文明向生态文明转变的道路。它是一种以高度生态文明为本质的社会主义社会。 ③

④引自莱易斯《对自然地统治》1972 引自莱易斯《满足的极限》1976

2.2.2生态社会主义的理论观点

虽然理论家对生态社会主义提出了不同的观点，但是，关于人与自然的关系处理、发生生态危机的原因、克服生态危机的方法以及对未来社会的构想上，理论家们提出的意见大致是相同的。

1在阐述人与自然之间的关系上：生态社会主义者强调人类与自然的和谐统○

一，他们认为绿色社会是社会主义的本质特征，是在人类物质与社会自由实现的同时符合生态原则的社会，它将改变人与自然对立的关系，人类将尽可能最大限度的减少对自然环境的破坏。在保护自然环境的问题上，生态社会主义要求人们按照自然规律办事，坚持人类的尺度，反对把人和大自然的关系变成一种单向的索取关系。正如臧克在《马克思恩格斯论环境》中所说，人类应该通过调整一定的社会关系实现人与自然合理的物质交换。

2生态社会主义理论认为资本主义制度和工业社会是造成全球生态危机的○

根本原因。工业文明过度消的发展带来了科学技术和人们对自然的力量的漠视；费、过度生产容易超过自然界所能承受的限度；生产的无政府状态导致了资源的严重浪费和破坏，污染了环境，从而造成生态系统失去平衡，引发生态危机；资

本主义制度下存在着生态殖民主义，即发达国家对发展中国家进行掠夺和剥削，

将生态危机转嫁给发展中国家，造成发展中国家生态环境的恶化。安德烈•高兹认为马克思在《资本论》中对资本主义生产方式的批判，实际上是对经济理性的批判，人们对于经济理性的崇拜会使得生态危机问题更加凸显。

3稳态的经济增长方式有利于摆脱生态危机，将资源的消耗限制在可维持的○

限度之内，在不损害生态系统的前提下满足人们的基本需求。稳态经济从经济、社会、生态三个方面衡量经济的发展质量，通过转变经济发展方式，对工业社会体系进行“生态重建”⑤，调整产业结构，实现经济的理性增长，最终实现经济发展、社会发展和生态发展三者的有机统一。如弗兰克指出建立一种计划与市场相结合、中央政府与地方当局相结合的“混合经济”，通过中央的计划管理，弱化经济发展对生态环境的破坏。

4生态社会主义者认为未来社会应该是一个经济高度发达、社会公平公正、○

人与自然和谐相处的新型社会。这个社会坚持可持续发展理念，走生态经济的道路。高兹认为在资本主义条件下，追求经济增长与生态保护是互相矛盾，必须对二者进行重建才能解决冲突。徐朝旭（2006）认为生态社会主义是一种体现人与自然和谐关系的社会主义，占有制将取代私有制从而消除人与自然关系异化的基础。正如岩佐茂所说：“生态社会主义者的根本目标就是要建设一个不破坏自然物质循环的、或者说不破坏生态系统的社会主义⑥ ⑤

⑥康鸿《生态社会主义对我国生态文明建设的价值观照》[J]西北师大学报 2013.5 岩佐茂岩佐茂《环境的思想——环境保护与马克思主义的结合处》中央编译出版社

1997.10

2.2.3生态社会主义对我国生态文明建设的启示

生态文明建设是将可持续发展提升到绿色发展的阶段，它是中国特色社会主义事业的重要内容，是关乎人民福祉、民族未来的大事，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现⑦。生态社会主义作为一种兴起不久的新思潮，对人与自然的关系进行了深刻的的反思，对未来社会的构想提出了很多具有建设性的意见。虽然其主张带有一定的乌托邦色彩，但是它对中国特色社会主义生态文明建设却有着不可替代的实践价值，我们应该吸取生态社会主义理论的积极因素，为中国生态文明建设服务。

1、树立生态环保的意识

树立生态环保的意识，中国生态危机的严重性警示我们在发展过程中必须要转变观念，弘扬和贯彻科学发展观、人与自然和谐统一的新思维，树立生态意识。将人与自然的和谐关系作为社会发展的目标，人类的社会行为应该遵循生态性、整体性的原则，从而促进社会经济与生态的协调发展。

2、坚持可持续发展战略

坚持可持续发展战略，可持续发展战略是实现生态文明的途径，它们都有相同的时代背景（生态危机的加剧）和共同的主题思想（保持生态平衡，为人类创造良好的生存环境）。通过科技进步助推生态文明建设，促进产业生态发展。从而真正在自然资源质量和持续供应能力得到保障的前提下，实现经济的持续发展，在不超越环境系统自然涵养能力和更新能力前提下，推动人类社会的持续健康发展。

3、转变经济的发展方式

不再以追求发展速度为第一要务，更加注重发展的质量，通过调整产业结构，实现GDP绿色增长。人类社会的发展，是经济的高质量发展，需要在各种经济要素的支持并在生态环境所能承受的范围之内增长。经济的适度增长，既是人们在自然环境约束下的一种理性选择，又是社会发展的必然要求。实现生产方式的转变，就要摒弃以往粗放型的经济发展道路，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展⑧。 ⑦选自胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告

4、注重对资源的保护利用

要着力推动资源利用方式的根本转变，创新资源的管理方式，提高各类资源的利用效率，大力发展新能源，确保国家的能源安全。树立绿色消费的意识，倡导适度消费是生态文明的重要特征之一，它是一种与一定时期与物质生产与生态生产相适应的，能保证一定生活质量的消费。国家层面上应制定相关法律法规及优惠政策，保证绿色产业的发展。

2.2.4生态保护红线有利于生态文明建设

马克思和恩格斯在批判资本主义时深刻意识到人类工业社会的迅速发展必将会对人类生存所依靠的自然环境和生态环境造成极大的破坏，甚至会给人类社会的发展带来不可预知的后果。进入新世纪，随着经济的飞速发展以及城市化的稳步推进，资源约束、环境污染问题不断加剧。为了实现经济又好又快发展，提高人们生活的幸福指数，党的十八大报告中明确指出我们一定要更加积极地保护生态环境，努力走向社会主义生态文明新时代。

优化国土空间格局。生态保护红线坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，通过控制开发强度，调整空间结构，引导人口的合理流动。有利于促进生产空间集约高效，生活空间宜居适度，给自然留下更多的修复空间。同时它有利于加快我国的主体功能区战略的实施，构建合理的城市化发展格局、农业发展格局和生态安全格局。

全面促进资源节约。在自然生态空间进行统一的产权确认登记，通过确定各类国土空间开发、利用、保护的边界，促使能源资源能够按照质量分级、达到阶梯利用的效果，从而实现资源利用效率的最大化，缓解经济与资源环境之间的矛盾。严格的资源管制将促使红线区域内产业的结构转型，加强节能降耗，利于低碳产业和新能源产业的发展。耕地红线属于生态红线的范畴⑨，通过严格土地用途管制，能有效保护耕地资源，加强矿藏资源的合理开发利用。

加大自然生态系统和环境保护力度。生态红线从资源、环境、生态三个方面提出了管控的要求，将各类经济开发活动限制在资源环境可承载能力以内，同时注重对生态环境的恢复性保护，维持其提供生态产品的能力。加强了对生态脆弱

⑨引自朱红涛《耕地红线与生态红线概念比较》25页

区的保护力度，这有利于维持耕地、湖泊面积，促进生态系统的稳定，提高区域内应对自然灾害的能力。

促进生态文明制度建设。建设生态文明，必须用制度保护生态环境。划定生态保护红线，建立和完善体现生态价值和代际补偿资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，有利于构建一套完整的生态保护红线环境管理体系。真正做到让生态损害者赔偿、受益者收费、保护者能够得到合理的补偿。

生态保护红线的确立是一种尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，它体现了节约资源与保护环境的基本国策.打破了以往高污染、高能耗、高污染的以牺牲自然资源与生态环境为代价的发展方式，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，使得经济社会的发展建立在资源能支撑、生态受保护、环境能容纳的基础之上，做到经济效益与社会效益、生态效益同步提升，最终将达到人与自然、环境与社会、人与社会和谐相处。在突破资源环境瓶颈制约、遏制生态系统的退化、减少环境污染、推动生态文明建设、建设美丽中国以及实现五位一体总体格局上具有积极地意义。

十八届三中全会以后，生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务，凸显了生态文明在“五位一体”中的基础性作用。它已经成为生态制度建设的重要内容，是提高发展质量与效益、坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是维护国家生态安全和经济社会可持续发展的基础性保障。

(三)生态保护红线是城市精明增长理论的具体实践

我国目前处在城市大规模扩容阶段，地方政府片面追求城市发展的速度，热衷于高铁、高速公路、地铁等高容量交通基础设施项目，对生态绿色空间的保护力度不足，城市发展的同时也破坏了城市的生态系统。作为一个有着十三亿人口、城镇化进程正在提速发展的大国，我们更应该走城市精明增长的道路，真正实现人的城镇化而不是土地的城镇化。

1、精明增长理论的产生

1、精明增长产生的背景

第二次世界大战之后，美国经济的增长促进了了快速城市化的发展。中心城

区环境的恶化以及郊区交通条件的改善促使了人口和就业岗位向郊区迁移，由此

带来了城市中心的衰败及城市用地规模的扩大，城市建筑占用大量农田，城市半径越来越大，导致能耗过多、交通堵塞等城市病接踵而来，这种现象被称之为“城市蔓延”。城市蔓延是以极低的人口密度向现有城市化地区边缘扩散，占用未开发的土地。粗放型的土地利用方式由此带来了城市绿色空间的减少以及自然生态环境的恶化，造成了各种资源的低效率利用，严重损害了经济、社会、环境多方面的利益。

2、精明增长概念的提出

20世纪90年代末，美国人意识到城市蔓延带来了诸多不易解决的难题，低密度的城市开放，单一的土地利用，农业用地以及公共空间的消失，使得城市发展质量和人们幸福度的不断下降。而同一时期欧洲的“紧凑式”城市发展模式却在城市发展中取得了不小的成就，美国人因此效仿欧洲的城市发展模式，提出了精明增长的概念。精明增长概念的初衷是建立一种政府指导城市开发的手段，并协调好城市土地财政收入与环境保护之间的关系。如农田保护者认为“精明增长”是一种有效限制城市向外扩张和侵占农田的方法。“精明增长”理论经过不断发展完善，最终提供给政府一个既能实现城市的发展,又能最大限度的保护环境手段。之后，精明增长的发展模式被新城市主义者大力推崇，逐步在全世界发展起来，并不断得到公众的认可。

2、生态红线的划定符合精明增长理论的核心内容和原则

精明增长的核心内容：用足城市存量空间，减少盲目扩张，重新开发废弃、

污染工业用地，坚持紧凑发展的原则，通过土地高效集约利用，城市建设密集组

团，确保城市发展外部环境及城市居民幸福质量的建设。城市精明增长目的是在城市不断发展的过程中努力实现经济、环境和社会的公平，使每个人都是城市发展的受益者。

精明增长理论的原则：城市精明增长遵循土地的混合利用，追求提高土地集约利用效率，采取填充式的发展模式。它十分注重提高已开发土地和基础设施的利用率，减少不必要的土地浪费，降低城市边缘地区的发展压力。强调对城市公共空间、农业用地、自然景观的保护，为城市发展留有余地。

总的来说，精明增长是一种在提高土地利用效率的基础上合理控制城市扩张、同时保护自然生态环境、服务于经济社会发展、促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展模式。

提高土地资源的利用效率。在城市可开发领域内，构建生态环境系统、水环境系统、大气环境系统等环境领域或要素的生态红线⑩,并充分赋予灵活性与动态性。高人口密度以及相对紧凑的发展方式将会带来规模经济效应，有助于提高效率及协作水平。土地的集约利用能够最大限度的降低土地资源的浪费，缓解突出的人地矛盾，是最有效的一种解决经济社会发展过程中资源的开发利用与生态环境保护之间矛盾的途径。

土地资源的保护性开发。进一步强化国土规划与管控，实现城市精明增长就要坚守最严格的耕地保护制度，划定永久的基本农田，实现耕地的占补平衡，集约节约利用国土资源。同时保持打击违法违规用地的高压态势，持续减少违法用地量。在生态红线区域内能够积极推进成片土地储备开发，为城市后续发展留足用地规模，通过建立统一的城乡土地市场，完善城市更新的政策法规体系，盘活存量土地，能有效提高土地利用效益，改善城市生态环境。

合理控制城市扩张。生态保护红线区域包括生态底线区及生态发展区，在生态底线区要实施最严格的监管制度，除了必要的道路、国防、公园绿地及生态型农业基础设施的建设外，严格禁止其他新建项目的开展。在生态发展区内允许进行有限制的低密度、低强度的开发，对一些新建项目要进行论证审核及社会公示。建立永久性乡村保护区（带），可以确保其今后不会被城市发展所侵吞。

提高自然生态系统维持力。在城市规划中在重要的生态功能区设立位于城市⑩吕红迪.《城市生态环境体系构建及其与管理制度衔接的问题》[J]环境科学与管理.2014.1

增长边界以外的生态保护红线，生态保护范围一般包括河流、湖泊、湿地、饮用水水源地、自然保护区、基本农田、林地和防护绿地等。通过禁止或限制开发区域如水源涵养区，能够有效维持区域内调蓄洪水、保持水土、维护生物多样性的功能。在城市边缘的生态脆弱区及敏感区设立生态保护红线，即重大生态屏障红线，它可以为城市及城市群的发展建立一种生态保护屏障，避免因温室气体及污染物排放、生物多样性的降低及自然环境的恶化对城市生态及城市居民生活带来的不良影响。

3、 生态保护红线促进城市精明增长

1、尊重自然——构建完整的城市生态系统

精明增长承认城市规模受到自然环境容量的限制，注重城市生态系统平衡的建设。因此要通过划定城市增长边界及相应的生态保护红线来限制城市发展规模。否则将会导致区域内生态环境的恶化、城市生长活力的丧失，最终将会导致整个城市区域的衰退。生态保护红线在城市与郊区关系及整个城镇体系中体现了尊重自然的理念，主张要保护空地、农田、风景区和生态敏感区。它将城市、郊区及自然环境看做一个统一体，城市的发展既要着重内部构件的更新完善，又要保持与郊区农田、自然生态环境的和谐关系。

2、 保持多样性——维持城市生态系统的稳定

快速城市化带来的是城市建设用地的高速增长和千城一面的窘境。灰色基础设施占据着大量的城市用地，城区绿地面积不断减少，围湖造田、造城，填海造陆的现象层出不穷，绿色基础设施及城市绿色公共空间的减少成为影响城市健康发展的一个难题。通过划定生态红线区域，在禁建区及限建区加强生态保护工作，提高城市绿地供应，维持城市生态系统中生态多样性。城市的紧凑发展及土地多样化利用可以丰富城市空间肌理，使得城市建筑与周边自然环境能够呈现出一种和谐统一的共生关系，增强城市发展的“弹性”。

3、 节约资源——实现城市生态系统的可持续发展

生态保护红线的确立，能够进一步加快转变发展思想，牢固树立节约资源能源、节约空间的理念，抛弃外延式的粗放式发展，转而向内涵式的智慧增长，由环境换取增长向环境优化增长转变，促进了资源、能源的高效利用。生态红线是

维护城市环境质量的高压线，通过严格限制高污染、高能耗的企业的发展，积极鼓励低污染、低能耗、低排放企业的落户，使得集约增长成为生态红线区域内企业的自觉行动，从而带动城市区域生态环境的建设。真正实现以增量优化促进存量发展，全面提高资源环境利用水平和经济发展质量，统筹安排城乡居住区、工业区、生态保护区，为推动集约节约发展，实现城市可持续性增长留足空间。生态红线是一项涵盖了多个层面的城市综合发展策略，是将城市发展融入区域整体生态体系和人与自然可持续和谐发展目标中。

4、 精明增长理论的实施

北京市划定生态红线区，促进城市精明增长

2014年北京市发布了《北京市城市总体规划（2014~2020年）》，明确规定在全市划定城市增长边界和生态保护红线，将城市空间划分为生态保护红线区、缓冲区、集中建设区三大区域。实行分区划定差别化管理策略，通过划定城市增长边界及生态红线区，倒逼各个区域内产业结构的调整及土地资源的节约集约利用，合理引导国土空间布局以遏制城市“摊大饼”式的蔓延式增长。

生态保护红线能够从源头上扭转城市生态环境不断恶化的趋势，对维护城市生态安全，促进城市的可持续发展起着重要的助推作用。

芝加哥市城市精明增长实施

在美国，芝加哥市给人们印象深刻的是充足的绿色空间，都市区内每100人拥有23公顷绿地。芝加哥市在2040年展望中提出要依托综合交通推动不同层次中心的紧凑式发展，保护重要的绿地，使城市发展更具活力和多样性。以政府为主导，依托非政府组织加强和扩大绿地及其所包含和代表的重要自然资源。呼吁保护和保存开放空间、生物栖息地、水资源、农田和城市绿色廊道。芝加哥市注重对湖滨地区的保护和发展，提出“一切从湖滨开始，湖滨属于市民的理念”，实施一系列法律法规对湖泊进行保护，如1919年芝加哥规划委员会通过的《湖滨地区保护大纲》，1970年在芝加哥区划法中增加的新章节——《密歇根湖以及芝加哥湖滨地区保护条例》等。大面积的会绿地奠定了芝加哥市城市发展的生态基底。11

11引自吕锐峰《生态保护红线——新型城镇化的生命线》中对芝加哥市城市生态发展的论述

生态红线管理的基本要求

生态保护红线管理就是要处理好发展与保护之间的矛盾，协调好眼前与长远之间的矛盾。因此，生态红线的管理必须要以保护为目的，以统筹兼顾为手段，通过合理的政策实现制度保障，最终形成一个依法治理、公众参与的“共管”局面。

保护优先，预防为主

建立健全生态红线区域内生态功能评价和管理成效评估制度，明确主体功能

区基线，加强生态预测与预警体系建设力度，提高生态红线区的抗干扰能力，将

自然资源的消耗纳入到国民收入核算表中。充分实现互联网+生态保护，构建全国生态红线区域内生态监测网络,实现实时数据信息的共享。同时，利用RS和GIS技术，对全国生态红线区域实施动态监测与中长期预警，定期向公众发布生态安全预警信息，为红线区域内良好生态环境的保持提供科技支撑。认真分析生态红线区域内环境问题的根源，在生态红线区域内确立适宜的生态保育、资源开发对策。以生态环境承载力为基础，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，规范各类资源开发和经济社会活动，除了重大道路交通设施、必要的公益性服务设施、旅游设施、公园、必要的农业生产及农村生活、服务设施、与环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施和其他经生态主管部门会同相关部门论证。除了资源消耗低、环境影响小、与生态保护不相抵触，经当地人民政府批准同意建设的项目外，严格禁止其他项目在生态红线区域内进行建设，防止新的人为生态破坏和生物安全问题的发生。同时，要加强治理与保护、建设与管理并重，加大绿色基础设施的投资，使各项生态环境保护措施与建设工程能够长期发挥作用。促进生态红线区域内的生态恢复工作，以自然恢复为主，加大人工恢复的力度，维持区域内生态系统的完整性，逐步提高生态红线区域内生态服务能力建设，为经济社会可持续发展提供物质基础和良好的外部环境。

统筹兼顾，分类管控

生态红线管理是一个长期的系统性工程，应该统筹规划，分步实施。要做到“多规合一”。生态红线的管理要与国家经济与社会发展规划、城乡发展规划、全国主体功能区规划等国家重大发展战略、重大规划相协调，统筹考虑短期、长期，城乡间的生态保护需要，突出国家重点生态功能区、自然保护区和生物多样性保护优先区的假设、管理、评估等重要工作。同时成立专门机构对生态红线进行管理，对国土资源进行统一规划及控制性管理，减少因为部门之间不同的管理标准带来的困难。遵循自然环境分异规律，综合考虑流域上、中、下游之间的关系，区域间生态功能的互补作用，明确不同区域的生态主导功能，科学合理确定保护区域。分批分期开展，逐步推进，依据本区域实际，合理划定生态红线，建立符合我国情、区情的生态红线区域。

加强分类指导，实现分级管控，推动不同地区有重点的开展生态红线保护工

作。实行分级保护的措施，明确环境准入的条件，绩效评价指标和考核办法。使得各类生态红线区域能够得到有效的保护。将生态红线区分为一类区和二类区，即禁止开发区与限制开发区，实行不同的管理开发策略。按照红线区域自然生态的特点，优化资源配置和生产力的空间布局，以科技促保护，以保护促发展，积极探索生态红线区保护的多样化模式，形成生态红线区保护格局。国家在对生态安全有直接影响的，具有流域性、区域性特征的重点保护区域制定总体保护方案指导下，在其他需要保护的区域按照分级保护、分类管理的原则，由各省、市、区县相应的制定具体的规划加以实行。

合理开发，制度保证

坚持合理适度开发的原则，根据生态红线区资源分布、环境承载力的大小，规范各类开发建设活动，全面限制不利于红线保护区生态环境保护的产业扩张活动，积极发展资源环境可承载的特色产业，走生态经济型道路。保护和恢复生态脆弱区生态系统，实现生态环境质量改善和区域内经济与社会可持续发展。通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施，防止不合理的开发建设活动导致生态功能的退化，减轻区域生态系统压力12。生态保护红线区内的现有建成或者在建项目应当控制规模，不得增加污染负荷。对影响主体生态功能的建设项目应当有计划地清理或者迁出生态保护红线区。污染物排放超过国家和地方规定排放标准的建设项目，应当限期治理13。

健全生态保护红线体系顶层设计，完善生态红线的法律保障制度体系。构建协调统一的区域环境保护制度、严格的资源环境约束制度、有效的市场对环境问题规制机制。建立管护问责机制及考核机制，加大对相关政府工作人员的监管。落实环境准入制度，加大对红线区域内环境的保护。完善生态补偿机制，形成科学、合理的资源环境的补偿机制、投入机制、产权和使用权交易等机制，做到谁开发谁受益，谁破坏谁补偿。建立分区责任管理机制，协调好区域间、部门间的关系，以整体优化促进共同发展。生态红线区域关系到国家的生态安全和可持续发展，在维护国家生态安全的作用上起着重要的作用，因此，生态红线区域未经12

13《国家重点生态功能保护区规划纲要》 沈阳市生态管理红线管理规定

相关政府机关批准不得擅自调整，确保生态红线的保护性质不改变、生态功能不降低、空间面积不减少。因国家、省、市重大建设项目和法定规划调整，需要对生态红线进行局部调整的，应当以“总量不减、占补平衡、生态功能相当”的原则，编制调整方案，送至相关职能部门的审核，并召开听证会、论证会的形式征求意见。

依法治理，公众参与

进一步完善与生态保护红线制度法规，强化行政执法能力，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。生态红线区域内建设项目应依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证。已批建设项目，要优先考虑环境保护，加强各项绿色基础设施的建设，严格控制开发强度。依法建立生态保护红线补偿制度，提高生态保护补偿资金的财政预算，制定配套的补偿办法，确保生态补偿资金用于受补偿地区的生态建设和保护工作。对违反规定在生态红线内进行违法建设的，由有关行政主管部门按照有关法律、法规予以处理。构成违法占用生态红线范围内土地进行营利的，需清理违法建设或占用的土地，恢复原区域的基本生态功能，并按照相关土地建设法律法规予以处罚。

严格考核问责，将生态红线建设纳入到经济社会发展综合评价体系中，将考核的结果作为干部选拨任用的重要依据和管理监督干部的重要参考。对不认真履行生态保护红线管理职责的以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊导致生态环境遭到破坏的政府官员，依法给予行政处分。充分发挥环保部门在生态保护统一监管的职能，加强相关部门的协调工作，推动相关部门各司其职、齐抓共管，共同推进生态环境保护与建设工作。加强对生态环境的监管，深化生态环境保护监管体制机制建设，在生态环境区域内，要严格生产企业污染物排放的监管，完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。

建立健全政策与机制。完善公众参与制度，推进科学民主决策，拓宽民众监督渠道，鼓励群众性自治组织、社会团体、环境保护志愿者和公众参与生态环境保护工作中去，将生态文明作为政治体制改革的重要突破口。以政府为主导，充分利用大众传播手段，深入宣传生态保护红线在保护生态环境的重要作用和意义，积极倡导生态文明理念，加强生态红线保护法规、知识的培训，不断提高全民的

生态环境保护意识，充分调动全社会公众参与生态红线建设工作的积极性。保障公民知情权，各级人民政府有关部门应当依法公开环境信息、拓宽公众参与渠道，为公民、企业和其他组织参与和监督生态红线建设、自然生态环境保护提供便利。为生态红线环境管理体系的持续发展奠定坚实的群众基础。

[参考文献]

[1]马克思，恩格斯.《马克思恩格斯全集》[M].北京.人民出版社，1971.

[2]世界环境委员会《我们共同的未来》[M].吉林人民出版社，1997.

[3]刘昌寿，沈清基.《新城市主义的思想内涵及其启示》[J].现代城市研究.2002.01

[4]大卫·珮珀. 《生态社会主义:从生态学到社会正义》[M]山东大学出版社2005 232-233

[5]张秀琴.《生态社会主义的生态和谐发展观及其启示》[D]哈尔滨工业大学.2009.06

[6]姜佑福.《生态社会主义的两种基本面相及其内在理论张力》[J]马克思理论与现实.2010年第六期。

[9]王宏斌.《生态文明：理论来源、历史必然性及其本质特征》[J]当代世界与社会主义.2010.07

[9]李力，王景福《生态红线制度建设的理论和实践》[J]生态经济.2014.08

[7]史培军《景观城市化与生态基础设施建设——以深圳为例》[M]北京科学出版社.2012.6.第392页

[8]王卫《当代马克思主义思潮与社会主义流派》[M]中南大学出版社.2009.01.第249页.

[9]李英汉.《基于湖泊保护视角的流域生态红线划定》[C].中国环境科学学术年会.2014:1332-1338

[9]徐朝旭.《社会公正与生态和谐——生态社会主义对未来社会的构想》[J].求索.2006年第8期

[9]赵成美.《生态保护红线的理论基础、实践意义与管控体系构建》.中国环境科学学术年会第三章.1429-1433

[10]《全国生态环境保护纲要》http://baike.baidu.com/link?url=pi0KCjwyCXNeYUd2IMFSDOcMU6HWcp3elf5YZE8EU_sZIN3ji27IESBehIAXwUUEXbb0ZwEHFRTRFbcv2o6Lga

[11]《全国生态保护“十二五”规划http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201301/W[***********]875.pdf 》

[12]《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》http://wenku.baidu.com/link?url=hoSsSR9LGS0WLidFt4AuIY6lTz3G6OyuFf1o_PwqBlQYRT347sc9fQy7kTqqva6yf1BQEWwO-EkKbWUJse8MrJOuPILgW04lv6P95A4r8T7