科学发展观视阈下关于健全干部考核评价机制的路径思考

科学发展观视阈下关于健全干部考核评价机制的路径思考

周多刚

（中共天津市委党校 天津 300191 ）

内容摘要：干部能否真正树立和落实科学发展观，很大程度上取决于有没有科学的考评机制。现有考核评价体系存在指标设计不尽合理、评价体系不够科学、扩大民主不足和操作性不强等诸多缺陷。对此，应健全干部考核评价机制，从完善指标体系、扩大参与主体、改进考核方法、注重结果运用等方面加以解决。

关键词：科学发展；领导干部；考核评价；机制

贯彻落实科学发展观，关键在用人，“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竞进”。干部能否树立和落实科学发展观，很大程度上取决于有没有科学的考评机制。党的十七大明确提出：要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”。i党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，要“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制。”ii因此按照科学发展观要求进一步完善干部考核评价机制，对于把各级领导干部的思想和行动引导到科学发展上来、把各级领导班子建设成为善于领导科学发展的坚强领导集体具有十分重要的意义。

一、科学发展观对干部考核评价工作提出的基本要求

1.在干部考核评价指导思想上要体现科学发展的理念。科学的干部考核评价体系，在指导思想上必须从考核评价的标准、考核评价的方法和相关配套制度等方面体现这些内涵。要树立以人为本的理念，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中，突出改善民生、强固民本的工作，始终与人民同呼吸、共命运，做到为民、务实、清廉，坚决反对脱离群众、以权谋私，反对形式主义、官僚主义和弄虚作假。把是否符合最广大人民的根本利益、是否提高人民群众生活质量作为衡量各项工作的最高标准，从人民最实际、最关心、最直接的利益问题入手，多做好事实事，努力实现全体人民的共同富裕和人的全面发展。要树立全面发展的理念，善于在经济社会发展全局中思考干部考评工作，把干部看清、认准、识透。要树立协调发展理念，充分注意干部考评工作的各个方面和环节，整合资源，形成合力。要树立可持续发展的理念，既立足当前、又着眼长远，用发展的观点评价干部。

2.干部考核评价内容要体现科学发展的内涵。科学的考核评价内容是准确进行考核评价的关键。只有科学合理地界定考核评价内容，明确考核的重点，才能使考核有的放矢，使考核结果更准确地反映领导班子和领导干部的实际。 干部考核评价涉及方方面面的内容，如果要充分列举则是一个十分巨大的系

统，因此，界定干部考核评价内容时，要特别强调坚持唯物辩证法的要求，在坚持整体性、联系性、择要性、差异性、动态性原则的基础上，突出最能反映干部德才素质的重要内容，以德才素质评价为中心，全面、客观、历史、发展地考核评价干部，以达到于法周延，于事简便的效果，避免烦琐哲学。要按照中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》规定，全面贯彻落实科学发展观的要求，结合本地区、本部门实际，不断完善有关考核办法，细化考核指标、项目和内容，使干部考核评价内容真正体现全面性、针对性、真实性和可操作性的要求。

3.干部考核评价办法要体现科学发展的要求。按照科学发展观要求考核评价干部，重点要看干部在推进经济社会又好又快发展中取得的实绩。干部实绩的构成是多方面的，科学衡量干部实绩，就要做到既看经济发展，又看社会发展；既看现实成果，又看基础条件；既看速度规模，又看实际效益；既看局部利益，又看全局利益；既看个人成绩，又看集体作用。要在全面掌握考核信息的基础上，对干部考评各个环节的结果进行综合分析，统筹考虑，全面评价，通过分析、比较、印证，从更多的方面、更广的角度，辩证地、深入地认识和评价干部。必须坚持走群众路线，把党管干部原则与扩大民主、组织评价与群众评价有机结合起来，落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。要通过量化分析，对不同干部或同一干部的某些方面直观地进行全方位、多角度比较，较为准确地反映出干部个体的素质特点，进一步提高考核评价的客观性、准确性，使考核评价结果更具说服力。 

4.干部考核评价结果要体现科学发展的导向。选准用好一个干部，就等于树立一面旗帜。要切实解决干部“带病上岗”、“带病提拔”和“跑官要官”等问题，关键是要把科学地考核评价干部和正确地选拔使用干部有机结合起来。要突出考评的实效性，落实考评结果运用的刚性原则，决不能使干部考核评价流于形式。要把把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据，着力形成注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的正确用人导向。强调坚持从严治党、奖惩分明，对自觉坚持科学发展、善于领导科学发展，坚持原则、勇于负责，敢抓善管、真抓实干，实绩突出、群众公认的优秀干部，要表彰奖励、提拔重用；对不按照科学发展观要求办事，急功近利、搞形式主义和形象工程，不负责任、不讲原则、怕得罪人，以及完成约束性指标方面发生问题的，要批评教育、诫勉谈话、督促整改；对群众意见较大、不胜任现职岗位的，及时进行组织调整；对因工作失职造成严重后果的，要依法依纪处理。

二、当前领导干部考核评价工作的现状分析

（一）现有考核评价体系取得的成效

通过近几年的实践，各地运用体现科学发展观要求的综合考评办法所取得的初步成效，主要体现在：

1.为落实科学发展观和树立正确的选人用人机制，提供了积极的社会导向和制度保障。综合考评办法实现了“两个转变”：从注重经济增长转到坚持以人为本和社会全面发展上来；从注重短期发展转到促进经济、社会、人口、资源、环境相协调的可持续发展上来。它既体现了发展是第一要务，又坚持了全面协调可持续发展，为科学发展提供了良好的制度保障。在考评干部的政绩时，在坚持把经济建设主战场作为培养考察选拔干部的主阵地的同时，又坚持经济发展的质量与速度的协调推进，既看近期的变化，又看发展的后劲，既看任期内的发展，又看留下的包袱，防止了只重眼前利益，急功近利，透支未来等偏向，为树立正确的政绩观，形成良好的用人导向提供了坚实的制度保障。

2.建立了科学考评干部的工作机制，提高了干部考察工作的质量。综合考核评价办法在完善个别谈话、民主测评等考察方法的基础上，又引入民意调查、实绩分析等新的手段，突出综合评价，打破了过去单一、笼统的考评方式，对本身有任务指标、能量化考评的工作做到了量化；对难以量化的目标，采取群众民主测评、群众满意度调查等方式，把抽象的变为具体的，实现了定性考评与定量考评相结合，突出了继承与创新相融合。通过民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价等多种方式相互印证、相互补充，获取了丰富的考评信息，基本实现了立体化、多层面、全方位的考评，有利于更加全面、客观、准确地考评领导班子和领导干部，提高干部考评的质量。同时，实施干部综合考核评价办法进一步强化了考评工作的程序，有利于发现其他考评方式难以发现的问题，有利于更有效地发现德才兼备、群众公认、实绩突出的干部，有利于更有效避免干部“带病上岗”、“带病提拔”等问题。

3.扩大了干部工作中的民主，进一步推进了干部工作中的民主管理。扩大民主，是干部综合考核评价办法的重要特点，也是提高干部考评质量的重要保证。通过干部综合考核评价，开展了公示、民意调查、民主测评、组织群众参与实绩分析、民主生活会等工作，将广大群众有机纳入评价的主体。既有“工作圈”内领导与被领导的不同层面对被考核者的评价，又有“工作圈”外社会各方面对被考核者工作绩效、形象声誉的评价，还有普通群众对当地发展的实际感受，切实调动了群众参与的热情和自觉性，在一定程度上保证了干部群众的知情权、参与权、选择权和监督权。群众积极参与考评活动，为准确获取干部真实信息提供了基础。同时通过纪检、监察、审计、统计、目标管理等职能部门的参与，吸收其他相关方面人员参加，有力地扩展了干部考察评价主体，把党管干部原则与扩大

民主、组织评价和群众评价有机结合起来，切实提高了干部考评工作质量和效果，促进了组织认可、群众信任、社会满意三者的有机统一，实现了由“官评

官”向“民评官”的转变，奠定了干部工作民主的载体和氛围。对于进一步加强党和政府与人民群众的联系，对于推进民主政治建设，都具有重要的意义。

4.加强了对领导班子和领导干部的监督和约束，有利于领导班子和干部队伍建设。实践中，许多地方采取了在新闻媒体、政府网站发布考察预告，面向社会公示考察对象名单的方式，尤其注意通过民意调查方式，了解群众对领导班子和领导干部工作成效和形象声誉的满意度，并将其作为干部考核、选拔使用的重要环节，使群众监督增加了一条有效的实现途径，群众路线起到了较好的监督和约束作用。干部综合考评办法抓住廉洁、团结和作风等当前干部队伍存在的共性问题，并把党风廉政建设纳入实绩分析之中，这势必会产生一种无形的压力，进而对干部形成较强的监督和约束。有些地方还积极建立考评意见反馈机制，将考评结果及群众意见建议经组织审定后，以书面形式反馈给个人，使实绩突出的有成就感，实绩一般的有压力感，实绩较差的有危机感，促进班子和干部扬长避短，有针对性地加强建设，实实在在地实践科学发展观和正确政绩观。

此外，在现有的干部考核评价工作中，各地也进行了创造性的工作，把更多的内容纳入到了干部考核评价的视野。干部考核评价的范围从八小时以内到八小时以外、从个人到家庭、从职务性领导工作到非职务性领导工作。这些做法和考核评价的视角构成了目前干部考核评价的基本框架。从实践看，这样的干部考核评价视角在培养干部成长，在选准人、用好人方面起到了积极的作用，保证了海关干部队伍的整体质量。

（二）现有考核评价体系存在的主要问题

当前，各地按照科学发展观的要求，注重全面评价干部的德才素质，更多地引入分析比较的方法，推进了干部考核评价工作的科学化、民主化、制度化，为选人用人提供了新的理念和方法。但是，一些地方在探索实践中，或多或少还存在这样或那样需要改进和加强的不足方面以及有待破解的难题。主要体现在：

1.综合考评办法共性指标多，分类指导不够。从考核评价的对象看，有不同层次、不同地区、不同类型的领导班子和领导干部，也应有不同的考核要求。综合考核评价试行办法设置的考核指标，比较适用于考核地方党政领导班子和领导干部，对于地方工作部门的领导班子和领导干部则不完全适用；比较适用于考核地方党政领导班子正职，对副职干部的也不能完全适用。如果硬要用同一套考核标准去考核地方（单位）主要领导、副职领导和一般干部，就会出现“小脚穿大鞋”和“大脚

穿小鞋”问题。同时，由于没有根据不同工作岗位的性质对被考核对象进行个体化设置考核指标，容易出现“同一种式样和颜色的鞋大家穿”的现象。

2.指标体系设计不尽合理。这主要表现为：一是有的指标针对性不强，如“恩格尔系数”、“人均预期寿命”等非本级领导班子和领导干部的职责范围。二是有的指标只属于某一个职能部门的职责范围，不能反映整个领导班子的工作职责和管理职能。如刑事案件发生率等。三是有的指标缺乏相应的细化、量化评价标准。如“贯彻落实科学发展观能力”、“尊重知识、尊重人才”等。四是有的指标本身属于价值观范畴，其评价结果很难界定。如“是否有损害公职形象的社会交往”、“是否有不健康的业余爱好”等。

3.评价体系不够科学。运用综合考核评价试行办法，对干部的“政绩”的考核依然十分倚重数据报表，这种考核往往浮于表面，难以从深层次、全方位评价干部工作。同时，“显绩”由于其“看得见、摸得着”而被考核者所青睐，导致现行的考核中热衷于对那些“显绩”作评价。对于环境资源保护、产业结构的战略性调整、农民素质培训等“看不见的政绩”，目前还缺乏有效的考核手段。导致了一些地方领导热衷于搞一些不符实际的“显绩”和“形象工程”，有时甚至使“政绩”成为“政疾”，虽然一时好看，却严重制约了经济、社会和环境的可持续发展。

4.扩大民主不足。综合考核评价办法，在坚持党管干部原则的前提下，坚持把扩大民主贯穿于考核评价工作的始终，注重突出群众在考核评价工作中的主体地位，较好地体现了扩大民主的价值取向。但强调民意调查主要在来自基层的、未参加民主测评的党代会代表、人大代表、政协委员中进行，这样做一定程度上体现了民意，但与真正意义上的“民意”似乎有一定距离，还需进一步探索研究真正有效了解民意的其他途径和手段。同时，在民主测评环节，如何确保参评人员充分了解测评对象的基本情况，如实填写测评内容，切实解决以往干部考核中存在的参评人员“不愿评、不便评、不好评”和“上面发单单、下面画圈圈”的问题，等等。

5.操作性不强。综合考核评价办法要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体的办法进行干部考核评价，从而使操作过程较以往程序增多，工作量增大，操作难度增加。如何进一步整合民主推荐等六个环节的考核结果，确保各个环节既能充分发挥特定功能，又能相互配套、相互补充、相互印证，切实发挥整体效应，真正做到于法周延、于事简便，还需要进一步研究。

三、健全体现科学发展要求的干部考核评价机制的路径

干部考核工作是一门科学，它通过对干部的量化、标准化、规范化的考评，把管理学理论运用于实践，是干部高层次管理工作的创新和探索。科学有效的干部考核评价工作机制，对干部能否树立和落实科学发展观与正确的绩效观，具有重要的导向作用和激励约束作用。只有不断改进和完善干部考核评价机制，用更加全面、科学的方法来衡量工作、考核干部 ,才能不断激发各级干部贯彻落实科学发展观的积极性和主动性，树立落实科学发展观和正确政绩观的理念，推动社会各项事业的稳步发展。

1.完善干部考核评价指标体系。建立完善的干部考核评价指标体系，是考评内容科学化的基础工程。为此，要从以下几方面完善：一是考核评价内容应体现以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观和关注民生、服务群众的政绩观。要注意把考核评价内容作为一种导向，引导干部把中央和上级党委的要求与人民群众的希望及关心的问题有机结合起来，考核评价内容的设置应具有科学性、富于时代性、体现创造性。二是考核评价指标要破除以“GDP”为中心的考核模式，建立涵盖政治、经济、文化、社会、生态和党建在内的全面考核评价指标体系。要着眼于经济社会的全面、协调、可持续发展，变“物本考核”为“人本考核”。在考核评价体系中，要着重考核经济与社会、人与自然的和谐发展，重点考核能够反映城乡居民生活质量、社会和谐程度的重要指标，将公众“幸福指数”、“安全感”等能够反映公众生活质量的指标纳入考核体系，使实绩考核评价指标体系能真正反映出一个地区的经济社会发展和人的全面发展程度。三是尽可能细化和量化指标，并合理设置权重。把目标责任细化为数值形态，不能量化的指标也要提出明确要求，综合运用等级式和定义式评价尺度。四是坚持分层原则。对领导班子和对领导干部的考评是两个不同的层次。而领导班子成员也有主次之分，领导干部还有职级之别。所以，考评指标要分层次，反映领导班子和领导干部履行职责和岗位要求的不同。

2.扩大参与主体，确保考核评价的真实性。由谁来评价干部政绩，是干部考核评价的基础环节和首要问题。目前实际工作中干部考核主要有年终考核和换届考核等形式。前者主要由政府部门运作，后者主要由党委组织部门运作，这两种考核都主要以官方为主，考核过程具有一定的封闭性、神秘性，缺乏社会各方面广泛参与的社会公众评价体系，群众公认的科学机制还没有真正建立起来，群众参与面窄、参与渠道不畅、测评打分权模糊、透明度不高，公开性不够，群众公认常常成为摆设和形式，主观随意性较大。因此，要改变这种状况，必须坚持组织认可和群众公认相结合的原则，充分发扬民主，拓宽群众参与渠道，在民主测评、满意度测评、

民意调查时要有各方面群众代表参加，引导他们客观真实地进行评价，切实提高考核评价的质量。积极引入社会评价机制，通过发放征求意见函、设置网上评议平台等方式，广泛听取社会各方面对领导班子和领导干部的意见。加强与审计、统计、纪检等职能部门的联系沟通，对领导班子和领导干部经济责任、相关指标以及廉政行为进行客观评价。注重听取被考核对象上级主管领导和下级基层单位的意见，解决一些领导干部只对上负责、不对下负责以及考核情况片面和失真的问题。

3.改进考核方法，确保考核评价的准确性。考核方法决定着考核工作的效率，影响着考核工作的质量。目前的考核以年底集中考核为主要形式，采取民主测评、个别谈话、查看资料等静态的方式进行，对民意调查、民主评议等一些灵活有效的考核方法采用的不多，影响了考核工作的成效。要在总结运用好年度考核经验的基础上，加大平时考核的工作力度，坚持在平常的工作中考察领导班子和领导干部的履职能力，注重平时考核与定期考核的有机结合，使平时考核与定期考核相互补充、相互印证，着力增强考核评价的准确性。同时，拓展日常考察空间，对干部的工作圈、生活圈、社交圈进行了解，全方位、多角度了解和考察干部的德才素质，从而对领导班子和领导干部做出客观、全面、准确的评价。

4.注重结果运用，提高考核评价的实效性。干部考评结果的运用是干部考评工作的必然延伸，是干部考评的根本目的。为此，要注重发挥考核的导向和激励作用，把考核结果与干部选拔任用、培养教育、管理监督有机结合起来。一是要把考核评价结果作为奖励的重要依据。坚持精神激励与物质奖励相结合的方法，对政绩突出的领导班子和领导干部应予以通报表彰，大张旗鼓地进行典型宣传，并给予相应的物质奖励。二是要把考核评价结果作为干部调整任用的重要依据。考核评价结果的合理充分运用，就是要将其与干部的使用紧密结合起来，让能者上、平者让、庸者下，这既是有效解决干部能“上”不能“下”问题的重要切入点，也是有效发挥用人导向作用的关键所在。三是要把考核评价结果作为培养教育干部的重要依据。要对干部的考核评价结果进行认真分析，查找干部的优缺点，本着缺什么、补什么的原则，有针对性的对干部进行理论培训和实践锻炼。对考核评价结果“较差”或“一般”的干部，要帮助他们总结经验、分析原因、找出问题、制定措施、限期改进。通过对干部开展多形式的教育，帮助广大干部准确地把握创造政绩的正确努力方向，把心思放在工作上，把干劲用在事业中，立足实际工作岗位做出实实在在的工作业绩。

i胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第52页。

ii《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社2009年版，第22页。

作者简介：周多刚，（1967—）男，汉族，安徽定远人，中共天津市委党校党建教研部副教授、博士，主要从事党建教学和研究工作。

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