生态补偿制度基本理论问题

生态补偿制度基本理论问题

一、概念

生态补偿制度是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度。

具体而言

广义的生态补偿制度包括对污染环境的补偿和对生态功能的补偿。

狭义的生态补偿制度，则专指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。这是建设资源节约型、环境友好型社会，最终实现和谐社会目标的重要组成部分，也是我们建立生态补偿制度的出发点。

二、生态补偿的特点

1、生态补偿具有生态和法学双重目的性

首先，生态补偿的生态目的是恢复和重建生态系统的生态价值，创造生态效益。其次，生态补偿具有法学目的性。

其次，生态补偿的法学目的性是实现环境公平。环境公平包括代内公平、代际公平和权利公平。

2．生态补偿具有工具性

首先，生态补偿是一种经济调节手段。它通过公平地分配环境成本和费用，提高人们恢复和重建生态环境的积极性，抑制破坏生态平衡的行为。

其次，生态补偿是“外部性内部化”的工具。生态补偿通过环境损害的致害者向生态建设者支付恢复和重建生态系统的费用，使外部不经济性内部化。

第三，生态补偿是可持续发展战略实施的有效工具。生态补偿的目的是恢复和重建生态系统，维持或者提供环境功能和环境资源的自然存在，保护人类赖以生存和发展的生态环境基础，所以它是实施可持续发展的有效手段。

3．生态补偿具有经济补偿性

在市场经济条件下，基于人们对货币的强烈认识，谈到补偿，人们首先想到的是货币给付。对于生态环境的补偿，我们没有办法直接向大自然支付货币，但这也不排除生态补偿给付物质和货币的经济补偿性。因为引起生态补偿的原因是生态建设，即生态系统的恢复和重建活动。而恢复和重建生态系统要采取一定的经济、技术措施，要投入一定的财物和劳务，如植树造林，投入了树种和劳务，通过树种和劳务补偿森林的生态价值。这正是人造资本和自然资本可以互相转化、互相补充。环境资源保护就是要求人造资本回归自然，补偿自然资本；补偿的结果往往是为了获得更好的生态价值和生态效益。所以生态补偿总是表现为一定的经济投入，表现为一定的物质和劳务的消耗，这些物质和劳务就是生态补偿的成本费。这正是我们征收生态补偿费、建立生态补偿基金的原则。

4．生态补偿在实质上是对物(生态)的补偿。但在法律形式上表现为对人的补偿

生态补偿是国家和社会投入一定的物力和劳务对因生态系统失衡而导致的环境功能减损和资源存量减少的综合补偿过程，其实质是人对物(生态)的一种补偿过程，是生态系统的恢复和重建过程。然而这种补偿过程在环境法上反映出的是一种人对人的补偿过程，往往表现为：(1)环境损害者、资源消耗者、因生态系统的恢复和重建的受益者补偿环境治理者、生态建设者恢复和重建生态系统的成本费用。这符合法律公平原则，并且可以调动环境治理者和生态建设者的积极性。例如，防沙治沙活动是由一定的防沙治沙企业进行的，防沙治沙企业付出了一定的成本费用，这些成本费用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以补偿；(2)环境治理或者生态建设的受损者和丧失发展机会者的损失也应该作为环境治理和生态建设的成本费用，由治理者、建设者或受益者给予补偿。例如自然保护区的移民补偿、长江中上游地区封山育林而失去发展机会的补偿。但是，生态补偿虽然在环境法上表现为人对人的补偿，但生态补偿是基于恢复和重建生态系统而发生的，而且，所补偿的费用的最终归宿是生态系统，所以我们说生态

补偿在实质上是人对生态的补偿。换言之，生态补偿的直接对象是人，但最终归宿是生态环境。

5．生态补偿具有广泛性

生态补偿有狭义和广义之分。狭义的生态补偿仅指对生态建设者在恢复和重建生态系统时所发生成本费用的补偿。广义的生态补偿不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对预防生态环境恶化的预防性费用的补偿，对因生态建设活动而遭受损失和丧失发展机会者的补偿。我们所说的生态补偿是广义的生态补偿。

6．生态补偿的形式具有多样性

生态补偿的形式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，还可以通过提供优惠贷款、减免税收、税收返还、提供技术援助、帮助受损地区发展经济和进行异地开发、提供生态移民基金进行补偿。机会成本的补偿有安排就业、培训、异地安置等方式。

生态补偿制度是生态补偿的法定化，是明确生态补偿目的、主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿程序的法律、法规、规章的总称。

三、建立生态环境补偿机制，应当遵循的原则:

1、公平原则。

2、生态环境建设与经济发展相结合原则。

3、确保大局、兼顾小局原则。

4、政府补偿与市场补偿相结合原则。

5、受益者补偿原则。

6、谁保护,谁受益原则。

7、区别补偿分层次补偿原则。

四、建立生态补偿制度的意义

1、建立生态补偿制度是确保生态功能区建设的需要。

生态区群众的发展权与非生态区群众的发展权是平等的。国家为追求宏观上经济、社会和生态效益的最大化，规划了不同的功能区，并分别制定了相应的优

化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。保证功能区规划落到实处，需要设计相应的生态补偿制度。如果没有生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择“博弈”行为，导致“限、禁”失效。

2、建立科学的生态补偿制度可以约束生态环境消费。

生态环境的容量有限，生态环境消费无度会损害生态环境。建立科学的生态补偿制度，对生态环境过度消费征费，以作生态补偿之资，让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，能够有效约束生态环境消费者对生态环境的过度消费。

3、建立科学的生态补偿制度可以激励生态环境保护行为。

建立科学的生态补偿制度可以让生态环境保护的收益内部化，使保护者得到补偿与激励，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利，可持续地坚持下去。建立生态环境保护的长效机制，还可以增强生态产品的生产和供给能力。

4、实现人与自然和谐发展的要求

5、可以促进区域协调发展

五、为什么要建立生态补偿制度

（一）社会学的理论基础——公平说

环境正义是 “正义原则”在环境法学的运用，它包含以下几层意思：第一，环境正义是作为公平的正义，包括了环境的代内公平、代际公平和权利公平；第二，环境正义的核心是公平地分配环境成本和费用；第三，环境正义体现了发展权和发展机会的均等；第四，环境正义必须体现差别对待原则，优先考虑最不利地区和成员的利益问题，如贫困地区和贫困人口的利益问题，环境正义为环境法建立生态补偿制度提供法理学和伦理学依据，公平的环境正义，确立了当代人和后代人共同享有地球生态系统的权利，要求当代人在对地球生态系统造成毁损时，要投入一定的人力和物力，恢复地球生态系统，给地球生态系统以补偿，并公平地负担恢复和重建生念系统的成本和费用，要求对那些为地球生态系统恢复和重建作出贡献者和失去发展机会者以及生态脆弱的贫困地区和贫困人口提供生态补偿。

（二) 生态系统可恢复原理

在自然界的一定空间内，内生物群体和无生命物质构成了具有一定物质和能量循环功能和自净化功能的生态系统。生态系统中的生态因子(环境因子)如气候因子、土壤因子、水因子、生物因子等相互影响、相互制约，不断演进，并在一定的时期内形成相对稳定的动态平衡。但是，来自自然和人为两个方面的干扰，使生态系统发生变化并导致生态失衡，其中人为干扰是引起生态系统失衡的主要原因。如森林砍伐、草原开恳、过度放牧、露天开采、大型工程、过量排污等人类的生产、生活活动和对资源的改造利用都会使生态系统中的生态因子、生物种群和生态系统的结构、功能发生变化，导致生态系统受损。例如，化石能源的利用，使大气中的二氧化碳浓度上升，导致生态系统中的气候因子发生了变化，使地球气温升高，气候的变化又使物种发生变异，改变了现有的生态结构。然而，“由于生态演替的作用，生态系统也可以从自然干扰和人为干扰所产生的失衡状念中得到恢复，生态系统的结构和功能得以逐步协调。在人类的参与下，生态系统不仅可以加速恢复，而且还可以改建和重建”。受损生态系统的恢复和重建有两个途径：一是当生态系统受损不超过负荷并是可逆的，这时消除生态系统的外部压力和干扰，生态系统可自然恢复。如天然林保护工程就是去除人对森林生态系统的干扰，来保护天然林生态系统；二是承建生态系统，当生态系统的受损超过自身负荷时，只能依靠人的帮助来恢复系统。如退耕还林还草就是依靠人植树种草，来恢复被破坏的森林、草原生态系统。而今，由于人类开发利用环境资源时，大多都采用现代化手段，其规模和强度大大超过了资源自身恢复的能力，欲使其继续再生、恢复和更新，就必须予以人为的或人工的协助。这种人为的、人工的协助的耗费，称为“补偿费用”。另外，从生态系统整体来讲，生态因子是不可替代的，但是局部是能补偿的。如以植物的光合作用来说，如果光照不足，可以增加二氧化碳的量来补足。生态补偿就是根据生态学原理，充分利用现代科学技术和生态系统的自然规律，通过自然和人工的结合，通过人类向生态系统的投入来恢复和重建生态系统的生态建设活动。因此，生态系统的可恢复原理，为我们建立生态补偿制度提供了生态学依据。

（三) 环境资源稀缺理论

“人的欲望要用各种物质产品(或劳务)来满足，物质产品(或劳务)要用各种资源来生产，但谁都知道，自然赋于人们的资源是有限的。”人类的需求是

无限的，环境资源是有限的，这就产生了环境资源的“稀缺性”。同时，人口的不断增长、人类延续的无限性以及利用上的竞争性和环境资源空间上分布的不均衡性，使环境资源具有的稀缺性更加明显和现实。为了用稀缺的环境资源来满足人类的需求，在开发利用环境资源时，人类应当不断地保护、改善、整治和补偿环境资源，使环境资源实现持续利用。然而传统的经济价值现认为环境资源是大然的，没有凝结人类劳动，因而没有价值。所以，认为环境资源可以无偿使用，从而对环境资源的保护、改善、整治和补偿措施得不到重视。但是现代经济学认为，稀缺的东西具有价值，物以稀为贵，越稀缺的物质，其价值越高，不具有稀缺性的物质，人人都可以拿来使用，所以不具有价值；环境资源“对人类和人类社会具有使用价值、物质性效用，在其开发、利用的过程中，又呈现出其有限性或稀缺性。”这些特性使环境资源有了一定的价值，环境资源的稀缺性和价值属性为生态补偿奠定了价值理论基础，它拦求往开发利用环境资源时．人类应当不断地保护、改善、整治和补偿环境资源；同时它还要求必须将环境资源补偿的具体行为引人社会关系的内部，使损害生态环境者和牛态补偿的受益者补偿牛态建设者和为生态建设放弃发展机会而有一定损失者，使生态补偿从人对自然的

补偿转化为人对人的补偿。

六、生态补偿制度的产生和发展

生态补偿是人类在恢复和重建生态系统中创造并逐步规范出的一个概念，它本属于环境管理学与生态经济学等边缘学科的研究范畴，但随着环境保护的法律化，生态补偿已经上升为一个法律概念。

从19世纪末开始，一些两方国家如德围、瑞士、美国、日本等就通过宪法、资源保护法、环境保全法等有关立法，对保护环境和维护生态平衡进行法律规划，确立了生态补偿制度。

美国是世界上生态补偿制度比较成熟的国家。日本的生态补偿制度也是较为完善的，芬兰政府规定在私有林地上建立保护区须得到林主的许可，林主损失可得到各级政府的经济补偿；瑞典《森林法》也有类似的规定，而且政府还利用补贴政策来鼓励林主从事一些有利于森林生态效益发挥的营林活动；德国黑森州《森林法》规定，如林宅的森林被宣布为防护林或游憩林，或者在土地保养和自

然保护区范围内，因而对林主经营其林地产生不利，则林主有权要求补偿；奥地利在建立旨在保护生物多样性的天然林保留地时，根据林主自愿的原则与农林部签订天然林保留地协议，政府则必须按公布的补偿标准向林主补偿。

我国从20世纪50年代就开始重视生态补偿问题。为了筹集生态补偿基金，我国还建立了环境税费制度，制定了如《矿产资源补偿费征收管理规定》(1993)、《渔业资源增殖保护费征收使用办法》(1988)、《长江上游水土流失重点防治上程水土保持基金管理办法》(1996)、《育林基金管理暂行条例》(1976)、《陆生野生动物资源保护管理费收费办法》(1992)等一系列关于自然资源费征收的法规和规章。

这些法律、法规的规定成为生态补偿的法律依据。然而，我国生态补偿制度起步较晚，且相关规定分散在自然资源保护的单行法之中，很不完善。

在我国影响较大的生态保护和恢复项目也有不少。例如浙江省金华河流域，尚有的冬阳县和下游的义乌市之间就有用水补偿协议，广东省曲江县政府从自来水公司和电力公司收取一定费用，用于补偿水源区农民为保护水源而丧失的发展机会成本。