政府公共危机管理能力探析--以无锡蓝藻事件为例

政府公共危机管理能力探析——以无锡蓝藻事件为例

【摘要】危机对社会整体和历史过程而言是一种常态，其引发的原因主要来自两个方面，自然产生和人类行为。伴随现代化的进程，诱发社会公共危机的可能性因素日趋增多，公共危机蔓延的可能性和蝴蝶效应更趋严重，应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。本文以无锡太湖蓝藻爆发事件为例，透视分析了我国政府的公共危机应对能力，并提出了应将社会公共危机应对置于社会发展目标、社会法制进程、政府职能建设、政府政策协同等四点建设性意见，以期对我国政府提高公共危机管理能力提供参考。

【关键词】公共危机；应对能力；中国政府；无锡太湖；太湖蓝藻事件

案例简介

2007年５月２９日，一场突如其来的饮用水危机发生在江苏省无锡市，其罪魁祸首就是太湖蓝藻。2007年5月28日下午5时，太湖无锡水域水体大面积发黑、发臭，溶解氧从2.2下降到0（正常情况下大于4），氨氮从1.98上升到12.7，超标25倍。 从5月29日开始，江苏省无锡市大批城区居民家中的自来水水质骤然恶化，气味难闻，无法正常饮用。由于自来水短时间内不能恢复水质，无锡市出现了众多市民抢购纯净水现象，5月29日晚，无锡市绝大部分超市的纯净水已经断货，饮用水一度成为无锡市面上最为抢手的商品。截止到5月30日下午，买不到纯净水的市民开始购买果汁饮料。同时，街头的桶装纯净水价格也由原来的每桶8元涨到了每桶15元。 针对蓝藻给无锡市带来的这场公共饮用水危机，5月29日晚，无锡市政府紧急召开专门会议，听取有关专家对消除蓝藻危害的建议，很快启动公共危机应对机制。 无锡市政府采取了诸如调水、人工打捞、拦藻、关闭入湖闸口、人工增雨、对自来水强化处理等一系列强有力措施，加上此期间连续降雨以及除藻技术取得了突破，到2007年6月3日下午，无锡市出厂自来水的水质已经基本合格，蓝藻污染导致的嗅味基本清除。无锡市民除饮用和做饭仍依赖纯净水外，其他生活用水已经正常。

由于人为污染和全球气候变化等多重因素的叠加，环境灾害的发生正引起越来越多的关注。国家环保总局2007年调查数据显示，自2005年底松花江污染事件以来，我国共发生过140多起水污染事故，平均每两三天便发生一起与水有关

的污染事故。在国家环保总局发布的2006年全国十大环境事件中，有7起与水环境污染有关，其中有4起直接影响到附近居民的饮水安全。2007年太湖无锡蓝藻爆发导致的饮用水公共危机再次提醒我们：人类只有切实保护环境，建立公共危机管理机制，才能保护人类自己的进步与发展。

1

一、公共危机概述

（一）基本概念界定

1．公共危机

正如美国著名政治家汉密尔顿所说：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”危机对社会整体和历史过程而言是一种常态，总是伴随着人类社会。公共危机特指那些导致社会系统的基本价值和行为准则趋于动摇或崩溃，或在较大范围内和程度上影响人们生命和财产安全，引起社会恐慌，影响社会正常秩序和运转机制的突发事件。近年对全球有影响的公共危机事件如2001年美国遭遇的“9•11”事件、2002年中国遭遇的“非典”、2004年的印度洋大海啸、2005年的第13号“泰利”台风等；区域性的、阶段性的公共危机事件也影响较大，如四川2004年3月的沱江河水污染事件、2005年松花江污染事件等。

2．公共危机的形成原因

社会公共危机的发生，主要来自两个方面，一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩等；二是人类行为引起的，如恐怖事件、经济过度波动等。人类的行为也会引发自然危机，如大量排放工业废水污染河流导致生态恶化；大量砍伐森林导致植被破坏形成洪水或干旱；乱吃野生动物引起流行疾病等等。有人这样认为，自然危机是天灾，具有不可抗拒性。由于人类对自然危机的认识、研究相对较早且深入，对自然危机的管理机制也比较成熟。因此，人类基本能够比较准确地预测自然危机，提前采取措施，开展有效的救治行动。比如地震、洪水、台风等天灾的预警和救治，可以把自然危机造成的损失降到最低。从一定意义上讲，只要人类掌握和拥有足够的技术，自然危机是可以避免的。人为危机是人祸，更具偶然性，其危害也更大。人类对人为危机的感性认识是充分的，但理性认识、责任意识和预防意识是很不够，对人为危机的预警、干预、救治的研究也更多的从理论

层面进行，实践的经验总结研究相对较少。这是当前人类社会危机管理的薄弱环节。 天灾人祸的社会公共危机，从其发生根源以及一定意义看，社会公共危机的发生都是人类自身行为的一定期限内聚集反应的结果。

二、太湖蓝藻爆发的公共危机分析

地跨苏、浙、沪、皖三省一市、总面积36 895平方公里的太湖流域是中国经济较发达的地区之一，也是世界上人口密度最高的地区之一，而太湖却日益成为工业文明的牺牲品。1998年12月，国务院发起了太湖水污染治理“零点行动”，拉开了太湖水污染治理的序幕。但9年来，投资虽然已过百亿元，太湖水质并未明显改善。工业污染、农业污染和城市生活污水控制没有达到预期目的，太湖水质污染甚至有加重趋势。 太湖蓝藻爆发引发的公共危机值得深思。

（一）太湖水质污染状况

太湖总面积2 338平方公里，是我国第三大淡水湖，沿岸为江苏、浙江、安徽和上海市，是我国工农业经济最发达地区之一。近年来，沿湖地区工农业生产有了迅速发展，旅游休闲、度假业的开发又使大量生活污水进入湖体，从而造成水体营养物质含量明显上升，浮游植物量大幅度提高，致使太湖营养化趋势加剧，有机污染也有上升的趋势，太湖的水质污染与生态环境成了社会关注的突出问题。但为什么无锡却成为环湖城市中受污染最重，以及每年蓝藻侵扰与危害的常客，有专家从无锡地理位置、湖湾特点、城市与太湖间距离等因素予以分析解释。解释认为，无锡马山半岛原是个岛屿，与无锡大环境形成一个水畅其流的太湖湾，20世纪60年代末70年代初“围湖造田”之后，马山岛被围成了一个山不转水也不转的半岛，原有的湖流被隔断，成了一个装湖湾，年年月月的污水进得来出不去，无锡水域成了太湖污染物的堆积池。

先从一个独立机构——太湖管理局的调查结果看，2005年6-9月期间，太湖管理局曾经做了一个‘谁在污染太湖’的5篇系列调查。结果是“梁溪河、直湖港、武进港、太滆运河、漕桥河、殷村港、南溪等入湖支流水污染较为严重”；“2005年6月入太湖水功能区水质监测显示，江苏省境内6条主要入湖河流水质污染严重，水质类别均劣于V 类，主要污染项目为氨氮；浙江省境内4条主要入湖河流，东、西苕溪、合溪新港水质较好，为III 类，而长兴港水质较差，劣

于V 类”；“根据1998-2003年太湖污染负荷量逐年计算和分析，上游地区中高锰酸盐指数（CODMn ）、总磷（TP ）和总氮（TN ）年平均入湖量分别为5.30万吨、0.14万吨、3.57万吨，均以无锡地区为最大，其次为常州地区，湖州地区最少。无锡、常州、湖州地区高锰酸盐指数（CODMn ）年平均入湖量分别占上游地区入湖总量的47％、34％和19％；总磷（TP ）分别占47％、35％和18％；总氮（TN ）分别占52％、31％和17％。每年通过河流进入太湖的污染负荷量中，无锡地区所占比例最大，基本占入湖总量的一半左右，常州地区次之”。从太湖管理局这个独立于环湖城市区域管理的机构调查看，无锡对太湖的污染影响最大，太湖污染对无锡的反作用也最大。

中科院南京地理与湖泊研究所的研究认为，太湖的外部污染源主要有工业污染、农业污染和城市生活污染三大类。工业污染主要集中在纺织印染业、化工原料及化学制品制造业等领域。其中纺织印染业的COD(化学需氧量) 排放量最大，占重点工业企业COD 排放量的61%，总磷排放量占重点工业企业总磷排放量的41%。太湖流域则是江苏省印染产业集中区域。在江苏省960多家重点印染企业中，有570多家坐落在太湖流域，占全省印染企业的60％；印染废水排放量和COD 排放量分别占全省印染行业的75.3％和72.3％。

（二）周边城市的区域经济社会情况分析

“冰冻三尺非一日之寒”，太湖蓝藻频频爆发决不可能是一夜形成。从环湖城市无锡、常州、苏州、湖州的区域社会经济状况看，“谁在污染太湖”、“谁在保护太湖”的论断将更有说服力。

1．无锡市

目前，无锡已建成以纺织、电子、机械、化工、医药为主，门类比较齐全，配套协作能力较强的工业体系。2006年国家统计局高新技术产业的统计表明，无锡市高新技术产业中有五大支柱产业，即精密机械及汽车配套业、电子信息及高档家电业、精细化工及生物医药业、特色冶金及金属制品业、高档纺织及服装加工业。截至2007年7月，无锡市规模以上工业企业5 376户，有2 955家各类化工生产企业，规模以上企业1 001家，其中具有中等规模的纺织印染业的有159家。2007年5月29日，江苏省环保厅公布全省严重污染企业黑名单，全部（22家公司）位于无锡市，行业包括皮革、钢铁、纺织、医疗器械生产等，无

锡市水污染的严重程度可窥一豹而知全身2。

2．常州市

目前，常州已建成了以机械、冶金、电子、纺工、化工等加工制造业为主的工业体系，拥有各类工业企业近1.5万家。据2006年常州工业经济统计表明，机械制造工业：规模以上机械企业995家，占全市规模以上企业总数的40.22%。冶金工业：规模以上冶金企业102家，占全市规模以上企业总数的4.12%。纺织服装工业：规模以上纺织服装企业473家，占全市规模以上企业总数的19.1%。化学工业：规模以上化工企业297家，占全市规模以上企业总数的12.0%。医药工业：规模以上医药企业38家，占全市规模以上企业总数的1.54%。建材塑料工业：规模以上建材、塑料企业216家，占全市规模以上企业总数的8.72%3。

3．苏州市

目前，苏州已形成了丝绸、纺织、轻工、机械、电子、化工、医药、冶金、建材、工艺、食品等门类较多的现代工业体系。通信设备、计算机及其他电子设备制造业、纺织工业、 通用、专用、交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延工业、电气机械及器材制造业、化学原料及制品制造业、 化纤、橡胶、塑料工业等是其支柱产业。据2006年苏州工业经济统计表明，规模以上机械企业占全市规模以上企业总数的48.12%；规模以上冶金企业占全市规模以上企业总数的3.17%；规模以上纺织服装企业占全市规模以上企业总数的11.1%；规模以上化工企业占全市规模以上企业总数的7.6%；规模以上医药企业占全市规模以上企业总数的0.44%；规模以上建材、塑料企业占全市规模以上企业总数的5.89%4。

4．湖州市

湖州市已建成以纺织、建材为工业支柱，金属工业、电子电器工业、轻工工业、医药化工工业为主体的工业体系。据2006年湖州工业经济统计表明，规模以上机械企业占全市规模以上企业总数的46.54%；规模以上冶金企业占全市规模以上企业总数的5.74%；规模以上纺织服装企业占全市规模以上企业总数的13.6%；规模以上化工企业占全市规模以上企业总数的5.2%；规模以上医药企业占全市规模以上企业总数的0.62%；规模以上建材、塑料企业占全市规模以上企业总数的6.73%5。

（三）周边城市经济发展对太湖水质状况的影响

通过比较，可以得到这么一个推论：环太湖流域的无锡、常州、苏州、湖州工业体系中纺织业、医药、化工是其共同具有且重要的支柱产业，这些企业对水污染产生的影响最大，影响途径也最为直接。而无锡工业体系中，纺织业、医药、化工，无论其企业家数、企业规模、企业效益等方面，在环湖四城市中都是第一位的，谁在污染太湖，谁对太湖的污染影响最大，据此可作出“无锡对太湖污染影响最大”的定论。

无锡市现有的太湖岸线，都属于下辖的原无锡县。20世纪80年代以来，该县作为以乡镇工业为特色的“苏南模式”的发源地，有着“神州第一县”之美誉。早在20世纪30年代，无锡的工业产值仅次于上海和广州，为国内第三大工业城市。一直到抗日战争爆发后，无锡工业才迅速衰落。但是，无锡县的乡镇工业，承继以前的技术，在20世纪50年代就已小有规模。“文革”期间，来自无锡市区和上海市的无锡籍技工，不少转入乡镇企业谋取生计。“文革”结束后，无锡的乡镇企业更是获得大发展。也就是早期的这些乡镇企业中，有相当数量是污染很重、经济效益很高的印染和化工企业，几无任何污水处理设备，逐步为太湖的富营养化扎下了“根源”。

及至20世纪90年代后，随着无锡城市的扩容，大量污染企业转入下辖县级市宜兴，这一转移，给这个以山光水色物产丰饶著称的古城带来了沉重的生态危机：其西部与常州相邻的湖，目前已成为整个江苏污染最严重的湖泊；其东部流入太湖的河流，多为劣V 类。与城市扩容相伴的，是城市人口的增加。无锡市在90年前仅80余万人，2004年城区人口达330万；到2010年，无锡城区人口将达390万左右。到2010年，生活污水的排放可能达到20世纪90年的15倍以上。仅仅这些，就足以让本已不堪重负的太湖难掩其累，更何况无锡对太湖的污染远非惟一。

三、政府应对公共危机的探索与建议

党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的和谐社会建设方向，和谐社会的目标指向首先是以人为本，安定有序。和谐的目标指向要求政府必须积极防范公共危机，“在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为社会管理中不可回避的重大

挑战。应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。如何建立一套比较完善的公共危机管理机制，形成有效的政府制度安排，及时有效地处理危机，已成为党和国家建设和谐社会的重要课题”。 科学、及时、妥善地应对公共危机已不单纯是政府应尽的社会管理职责，公共危机的应对考验着“服务型政府”、建设“和谐社会”的政府执政能力，考验着政府“民生”、“人本”理念的社会执政声誉。

无锡太湖蓝藻周期性爆发不是偶然的突发性事件，而是片面追求区域经济和地方发展长期积累的效果，特别进入20世纪90年代的无锡发展模式曾经就是区域经济实现跨越式发展的经典模式，然而如今太湖蓝藻的频频爆发，则说明其发展模式（重GDP 增长，忽视经济可持续发展，忽视社会和谐发展要求）积累的环境成本到了临界点，已经超出了其环境的承载能力，已严重威胁着社会和谐发展，已成为引发、诱发社会公共危机的根源之一。

（一）置应对社会公共危机的行为于依法行政、法治社会的建设进程之中。 针对无锡太湖蓝藻爆发引发社会公共危机的事件，以治理引发无锡太湖蓝藻爆发的企业排污行为为例，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规对企业排污进行了规范与要求。可为什么有些企业就是敢置国家法律法规于不顾，敢以身践踏呢？这主要是企业经营者的法制意识淡薄与法制心理不健全所致。非法排污、超标排污是违法事件，这是任何一个企业都了解的法律知识，但不是每个企业经营者都具有这个法制观念。其主要原因可能存在以下三个方面：一是认为能侥幸逃脱法律的追究；二是认为能对抗法制的权威，法律无法追究其责任。三是由于体制和地方保护主义，导致政府在企业生产项目环保上的“不作为”，在当地政府的保护伞下逍遥法外。无锡太湖周边的企业经营者敢如此胆大妄为并屡禁不止地违法排污、超标排污，政府在地方保护主义与“GDP ”政绩驱使下，对排污依法治理上的“不作为”是根源。即使是当下，无锡太湖周边企业的违法排污、超标排污行为是否得以彻底制止、全面禁止，从无锡市政府仍在太湖治理规划预定的方案进程推进的新闻就可以透析，违法排污、超标排污依然存在。既然是违法行为，那就应当且必须立即制止，可为什么违法排污行为依然存在，为什么政府还允许或默许违法排污行为的存在，政府也许可

以找出很多理由，但从法治层面看，这只是政府的借口，试图掩盖其依法治理上的“不作为”，这与政府的依法行政、法治社会的建设目标相悖。

提高政府应对社会公共危机的法治能力，不仅是应对社会公共危机自身的需要，也是政府推进“依法行政”和“法治政府”的需要。

（二）置应对社会公共危机事件的信息建设于社会公共产品、公共服务的政府职能之中。

社会公共危机事件信息具有非竞争性和非排斥性特征，即社会公众对社会公共危机事件信息的拥有受益不影响社会他人，社会公共危机事件信息是社会公众普遍需要的。公共产品理论说明政府更适宜于且更应该承担起公共产品的供给与配置，社会公共危机信息是政府的福利性供给，是政府实现社会公正以及实现社会可持续发展目标的职能。因此，在应对社会公共危机机制中，至关重要的是政府向社会公众提供客观、真实、准确、全面反映事实真相的公共危机事件信息。社会公共危机事件信息公开化、处理透明化，是政府在处理公共危机事件时最好也是最有效的危机公关途径。在现代传播手段和媒体发达的今天，任何遮遮掩掩的企图都冒着被彻底曝光的危险，也很可能彻底失去公众的信任。事实证明，发达的现代媒体已经使得隐瞒信息的企图有可能加快信息的传播。因此，信息建设在应对社会公共危机中将起至关重要的作用，提高社会公共危机的信息建设度，不仅有利于政府预防社会公共危机，而且有利于政府全民动员，群防群控，缩短应对危机周期。

与气象部门及时公布各地气温、气候的状况以及气候变化趋势一样，主动、广泛收集可能诱发社会公共危机的信息，准确分析、及时公开报道社会公共危机的相关信息是政府有关部门的职责，比如环境监测部门应主动监测、检测有关环保对象，分析各种监测、检测数据，并将监测、检测数据信息及时向社会公布。当社会公共危机发生时，有关部门应以科学的精神，公开、客观、科学地报道社会公共危机的相关信息。否则，这就是有关政府部门的“失职”，一方面将影响政府的“公信力”和形象，另一方面还将直接影响社会公众应对危机的心态，直接或间接地影响着危机的应对与处置进程6。

（三）置应对社会公共危机的政策协同于政府部门能力建设、效能建设的绩效考核之中。

社会公共危机不仅是对一个政府管理制度和应变能力的考验，应对公共危机的政策协同更是对政府各部门能力建设、效能建设的考验，各部门之间的政策协同能力是政府应对公共危机的一个关键因素。因此，无论公共危机事件多么严重，只要政府采取有力的措施消除事件的危害和影响，特别是在危机中协同各部门和各种力量，共同应对危机，应该可以很快消除影响。

无锡太湖蓝藻爆发后，无锡环保部门、水利部门、卫生部门、市政部门、经贸部门、旅游部门、交通部门等政府职能部门均在无锡市委、市政府的统一指挥下，协作应对因蓝藻爆发的社会危机。无锡太湖蓝藻得以暂时缓解后，在国务院的统一协调下，国家环保总局、财政部、税务部门协同作战，试图通过财政和税收杠杆调节太湖区域的产业布局，协同推进太湖治理。因此，提高政府各部门应对公共危机的政策协同能力建设，不仅是提高政府行政能力建设的重要内容，也是社会对“民生”、“人本”政府形象的重大考验。

四、结语

目前，太湖蓝藻事件与影响渐渐远去，无锡市的市民生活也恢复了正常，但这场生态灾难给人们留下的阴影却仍挥之不去。什么时候将会发生社会公共危机，将会发生什么社会公共危机，这是一个难以掌握的命题。但是政府和社会公众可以做的，就是在从现在起将危机应对主动置于社会和谐、经济持续发展的目标下，建立起科学的社会公共危机应对机制，主动地采取预防措施；在危机发生后，采取正确的方法和态度去应对，在政府各部门有力政策协同推进下，就能提高政府应对社会公共危机的能力和处理成效。

参考文献：

［1］詹文都，戴健林，唐昊，等. 和谐社会呼唤建立健全公共危机应急管理机制［N ］. 南方日报，2005.11.30（6）

［2］ 无锡市统计局.2000～2006年无锡市国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.wuxi.gov.cn.

［3］ 苏州市统计局.2000～2006年苏州市国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］. http://www.suzhou.gov.cn.

［4］ 常州市统计局.2000～2006年常州市国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］. http://www.cztjj.gov.cn.

［5］ 湖州市统计局.2000～2006年湖州市国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.

http://www.hustats.gov.cn.

［6］ 房桂芝, 董礼刚. 建立和完善政府危机管理的预防机制［J ］. 西北农林科技大学学报：社会科学版，2004.4（4）：69～72