乡镇财政所管理模式和编制性质的建议

财经所作为基层的经济管理部门，其机构属性和人员身份历来是明确的，农村综合改革既然保留了机构，增加了职能，其属性显然不能改变。（中编办发[1995]3号）第三条第二款关于进一步明确行政编制使用范围中明确提出，“中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门以及由垂直管理改为地方管理的地矿、统计部门的人员，国务院批准设立经济与技术开发区的党工委和管委会的管理人员，各级政府驻外办事处的管理人员及乡镇财政所的人员”，以文件的形式明确了对财政人员身份的定位，直到今天中央没出台对应的文件否定乡镇财政所的人员的编制性质。另外根据"五五"普法干部读本的第四章第二节的第二点行政机关的种类上也规定“各级财政部门也属于行政机关”。

对照中央部委，省人事厅就本次事业单位参公管理相关文件中有关参公单位的条件：“一是具有法律法规授权的公共事务管理职能；二是使用全额拔款事业编制，并同国家财政负担工资福利。”从几方面看，乡镇财政实行参公管理的理由是充分的。

（一） 从机构性质上看，乡镇财政所是行政机关。根据《公务员法》和国家有关规定，乡镇财政所是国家基层政权的重要组成部分，是地方政府行政机关，其干部应是公务员或参公人员。乡镇财政所未纳入行政编制管理而定为事业单位，是由于历次机构改革为压缩行政编制而造成的产物。

（二） 从法律授权职能上看，乡镇财政所具有法律法规授权的行政管理职能。现行《预算法》规定实行一级政府一级预算。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。乡镇财政所是乡镇政府的财政经济管理部门，《预算法》规定的预算管理职能非常明确，具有典型的行政管理职能。乡镇财政干部肩负着对《会计法》、《预算法》、《土地承包管理法》、《农民专业合作社法》等法律执行任务，列为事业单位，不利于财政执法，不利于各项工作的拓展。

（三） 从国家政策看，财政所应纳入行政单位管理。（中办发[2000]30号）和（中编办[1995]3号）文件都明确乡镇财政所为行政机构，使用行政编制，执行公务员制度。我省改革后的财政所是两部门通过竞争上岗后在省控制的指标内组建的。只是改革时为了行政控编而归入事业单位，但其公共事务管理的行政职能丝毫没有改变，反而得以加强。财经所属于《关于实施事业单位综合配套改革的意见》（鄂人函[2007]91号）中关于分类改革的第一种类型：“承担行政职能的事业单位。这类单位目前完全或基本从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行；不能由市场配置资源。改革方向是结合行政体制改革，逐步转为行政机构。”显而易见，财政所是这类事业单位的典型，完全应纳入参公对象。

（四） 从行政体制改革的要求看，财政所符合行政单位构成要件。行政管理职能主要包括行政决策、行政执行、行政监督三项职能，而乡镇财经所具有行政执行、行政监督两项职能，是典型的行政管理部门。

（五） 从参公管理的条件看，财政所既具有法律法规授权的公共事务管理职能。又历来是全额预算单位，由国家财政负担工资福利，不允许向社会公众收取任何费用，没有任何事业收入。完全符合参公管理的两个条件。

（六） 从农村综改后财经所职能看，乡财政所与乡镇经管站合并，成为乡镇除党委政府的“三办”外的唯一具有公共事务管理职能的单位。根据省委办公厅、省政府办公厅鄂办法[2004]51号文件界定的职能，主要承担财政、零户统管、预算外收支管理和农村经营管理、土地承包管理、农民负担监管等工作，这些都是行政管理职能。随着农业税取消、公共财政向农村延伸，乡镇财经所的职能有新的扩展，承担的任务也越来越重。在职能上增加了农村社保、乡镇财政管理、村级财务受托管理、土地纠纷仲裁、农村合作医疗基金收取等公共事务管理职能。2007年仅发放各项惠农补贴资金就达60.87亿元，涉及2.7万个行政村，980万农户，4000万农民。2008年增加了多项补贴发放项目， 2009年又增加了电器补贴项目，公共事务管理领域不断扩大。

（七）从我省率先对乡镇机构进行改革的实践上看，财经所参公管理不会造成社会攀比。中央制定乡镇事业单位不能参公管理政策的初衷，是不能将从事公益服务和生产经营活动的另两类事业纳入参公管理，如广播站、文化站、计生站、农技推广站、畜牧兽医站等，这无疑是正确的。在我省，这些单位早已实行了“以钱养事”改革，改革力度很大，在全国很有影响（重要的是这些部门现在没事可做，只是“以钱养人”，各自创家业，待遇反而比原来增加了300-400元）。这些单位已改成了若干“中心”，成为非营利服务组织，并完成民办非企业单位法人登记，站所的人员已成为社会人，正在按新的机制运行，不可能参照管理。乡镇财经所纳入参公管理不会引起这些单位人员攀比，没有负面效应。财政所历来是行政单位性质，改革合并为财经所，也是农村综合改革后乡镇唯一保留的全额预算单位，从事的是社会公共事务的管理工作。只是改革时为了减少行政编制而划入事业单位。在此问题上，乡镇财政在改革时是有反想的，最终站在政治的高度是作出了牺牲的。从我省目前的管理体制上看，财经所是乡镇直属事业单位，形同虚设，乡镇党委、政府管不过来或是绝对没管。农村综改后，由于“乡财市管”等财政改革和财政资金监督管理的需要，特别是中央、省转移支付资金管理的内在要求，全省只有极少部分县（市）财经所下放乡镇管理，大部分县（市）实行的是县（市）财政局垂直管理体制，并不是乡镇直属单位，而是县（市）的派出机构。

（八）从周边省（市）的情况看,也应纳入参公管理。据了解，河南、江西、安徽、重庆四省（市）的乡镇财政所都已明确为参公管理的事业单位，广东省、早已将乡镇财政所定为行政公务员，并上收县（市）财政垂直管理；湖南省乡镇财政所明确为行政单位，人员1.7万人，其中，1万人为行政编制，实行公务员管理；0.7万人为事业编制，实行参公管理。参照周边省的管理办法，我省财经所也应纳入参公管理。

（九）纵观乡镇财政的发展历史，也应纳入参公管理。乡镇财政是我国五级财政中最基层的一级财政。作为国家财政的一个重要组成部分，它担负着为国家筹措、分配和监督管理乡镇财政资金收支的重要任务，同国家其他几级财政一样，具有资源配置，收入分配和监督管理的职能。自1993年工资套改以来，乡镇财政所工资一直参照行政管理，享受行政人员一切侍遇，工资没有按职称等级，工资档次低。到了2006年公务员工资改革时，把乡镇财政所作为机关事业管理人员来套改工资，工资档次又很低。我们认为，乡镇财政所人员的自身利益长时间得到侵害，享受工资待遇不公正、不公平，其理由：

1、《公务员暂行条例》颁布和实施期间，乡镇财政所工作人员参加了人事部门举行的各种法律、法规知识的培训，以及公务员岗前培训，并取得了上岗合格证。

2、自成立乡镇财政所以来（含1993年工资套改），乡镇财政所工作人员一直享受行政工资待遇，其技术职称也没有与工资挂钩。这与其他事业单位的同类人员相比，乡镇财政所工作人员月工资平均低几十元至上百元不等。也就是说，财政人员一直领取的是低工资，由于历史原因及工作繁重，财政人员95％没有考职称，而其他部门人员偷闲创自已的家业，工资照拿，同时也有时间考职称，拿上职称工资。

3、《公务员法》第一百零六条规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法管理。从乡镇财政职能来看，财经所是应有法律、法规授权的具有公共事务管理职能的全额财政拨款的单位。应按照公务员法管理的规定，给予参照公务员工资福利待遇。

综上所述，至于财政所的单位性质在全国范围内没有统一确定前，上一轮改革人心未稳，现在又讨论、实施基层财政单位的岗位设置、人员聘用的超前改革是不适应的。为了社会稳定、基层财政人员的稳定、基层财政工作的顺利开展，进而建议市财政局、市综改办、市面上编办要急时向市、州、省人事、编办部门及省委、省政府据理力争，乃至向中央争取，不能隐瞒矛盾，要积极向各级党委、政府坦诚汇报，从长计议，妥善解决问题，既让人心稳定，又让改革顺利进行。