"治理"的内涵:?基于不同话语体系的分析?

“治理”的内涵： 基于不同话语体系的分析

作者：方涛

来源：《学术问题研究》2015年第01期

摘要：

“治理”，是当下学界、理论界广泛使用的高频词。在现有研究中，鲜有人确切地考察“治理”的内涵。基于不同的话语体系，“治理”的内涵也有差别。在中国古代汉语、马克思主义经典文献以及中共文献中，“治理”主要是指控制、管理、统治的意思，中国古代汉语中还有善治、良政的意思。新世纪以来，西方治理理论开始传入中国，成为学术界研究的热点。科学把握“治理”的新内涵，不可照搬西方治理理论，必须在坚持马克思主义国家理论的基础上，联系中国社会发展的历史和中共治国理政的实践，具体地、历史地、全面地加以把握。 关键词：

治理；马克思主义；中国共产党

中图分类号：D60文献标识码：A 文章编号：0000-0129/K（2015）01-0025-05

新世纪以来，随着西方治理理论的传入，国内学界、理论界兴起了研究治理理论的热潮，“治理”的概念广泛被运用于各个领域。2013年11月召开的中共十八届三中全会，首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的新概念。一时起，“治理”“国家治理”再度成为广泛使用的高频词，有关国家治理及其现代化的研究成果也大量涌现。而在这些研究当中，鲜有人确切地界定“治理”的具体含义。现有的研究成果中，不乏一些研究者为追赶时髦，在没有搞清楚“治理”内涵的基础上，就借用“治理”的概念。这就出现一种乱象，比如，有的学者完全照搬西方治理理论，不具体分析西方治理理论产生的社会背景和现实基础；有的则把国家治理与马克思主义国家理论对立起来，认为马克思主义国家理论当中只有国家统治、政治统治。学术研究要做到严谨、规范，前提和基础是要准确界定概念。那么，到底什么是“治理”？“治理”的内涵是什么？为弥补这一缺陷，有必要对“治理”做一个全面的梳理，特别是从历史的角度，考察这一概念在话语体系中，即在中国古代汉语、西方话语、马克思主义经典文献和中共文献中的具体运用，科学地、全面地把握其内涵，这将有助于推进相关研究。

一、中国古代汉语中的“治理”

中国古代汉语中经常使用“治理”一词（见表1）。在中国古代汉语中，“治”是指管理、处理、整理、惩治、医疗、研究、安定、地方政府所在地的意思。“理”，是指物质本身的纹路、层次，客观事物本身的次序，事物的规律，是非得失的标准，按事物本身的规律或依据一定的

标准对事物进行加工、处置，对别人的言行作出反应，还代指狱官、法官。治理，是指控制、管理，整治、整修的意思，多用于君主管理、统治国家或人民，或者形容国家安定，含有“善治”的意思。早在春秋时期，《老子河上公章句》卷三说：“谓人君治理人民”。战国时期《韩非子》制分第五十五中说，“其法通乎人情，关乎治理也”。秦朝时孔鲋在《孔丛子》论书第二中说，“夔为帝舜乐正，实能以乐尽治理之情。”唐朝武则天在《臣轨》卷上中说，“治理之臣虽少而心德同。”清朝《国朝宫史》卷三十中说，“考循良人物而知治理之效。”值得注意的是，“治理”在古代汉语当中，含有国家安定、社会和谐的意思，百姓渴望和追求良政、善治。比如，汉代班固《汉书》卷八十九中说，“故二千石有治理，效辙以玺书勉。” 三国时期诸葛亮在《将苑》卷一说，“圣人之治理也，安其居，乐其业，至老不相攻。”五代时期何光远在《鉴诫录》卷七中说，“四海归仁，众志成城，天下治理。”

二、西方话语体系中的“治理”

在西方，“治理”一词来源于拉丁文和古希腊语，意为引导、控制和操纵。长期以来它一直与统治 （government ） 一词交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。 20世纪90年代以来，治理一词开始被赋予新的含义，其涵盖的范围远远超出了该词传统的经典意义，而且其含义与“统治”相去甚远。其应用不仅局限于政治学领域，还被广泛运用于社会经济领域，主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府社会多元共治、社会的多元自我治理

[1]。西方治理理论主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau ），把治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现

[2]。

西方学者对治理有很多种定义，其中以全球治理委员会的定义最为权威。该委员会在1995年发表的题为 《我们的全球伙伴关系》的报告中指出：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度和规则。治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程，治理过程的基础不是控制，而是协调； 治理过程既涉及到公共部门，也包括私人部门； 治理不是正式的制度，而是持续的互动。[3]23

三、马克思主义经典文献和中共文献中的“治理”

马克思主义经典作家的著作中，也使用过治理一词，主要是指统治、管理、控制的意思。1853年7月5日，马克思在《土耳其战争问题》一文中说，“治理着一个庞大帝国的，还不像过去在威尼斯那样，是由显贵组成的行会，而是一群昏庸老朽的官员和诸如此类的奇怪人物。”[4]2011871年，马克思在《法兰西内战》一文中指出，“向资产阶级中的大批保皇派和地主阶级证明，他们尽可以放心地让资产阶级„共和党人‟去操治理国家之心，得治理国家之利。”[5]1511901年10月，列宁在《内政评论》一文中指出，“我国政府热中于用„暂行条例‟来

进行治理”[6]285-286。1917年8月19日，列宁在《只见树木不见森林》中指出，“波拿巴主义是一种治理形式”[7]79。1894年1月25日，恩格斯在致瓦尔特·博尔吉乌斯的信中说，“整个流体静力学（托里拆利等）是由于16世纪和17世纪意大利治理山区河流的需要而产生的。”[8]668

在中共文献中，出现过“治理黄河”“谁污染、谁治理”“治理整顿”“综合治理”“治理商业贿赂”“水土流失治理”“法人治理”等，主要是指整治、管理的意思。其中， “社会治安综合治理”，强调的是党、政、工会、共青团、基层自治组织等共同参与到公共安全事务中，与西方治理理论强调多元共治有相通之处。涉及到国家的，最早是在1985年5月20日，邓小平在一次谈话中指出，“治理国家，这是一个大道理，要管许多小道理。” [9]1241986年7月10日，中共中央发出的《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，提出“建国以后，本来应该充分发挥法制的作用来治理国家，但由于长期受“左”的思想和习惯势力的影响，轻视法律的思想没有得到克服，以致在“文化大革命”时期，发展到了“无法无天”的地步，把宪法、法律的尊严破坏殆尽。”[10]10811996年4月18日，中共中央、国务院在转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划》的通知中指出，“进一步增强全体公民的宪法观念和法律意识，树立法制权威，全面推进各项事业的依法治理，推进建设社会主义法制国家的进程。”[11]1920中共十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。1998年12月18日，江泽民在纪念中共十一届三中全会召开二十周年上的讲话指出，“依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。”[12]258这是中共文献中首次把依法治国明确为党领导人民治理国家的基本方略。

新世纪以来，“治理”一词在中共文献中出现次数不断增加（见表2）。中共十七大报告指出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。” [13]中共十八大报告首次提出了“国家治理”的概念，如“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[14]。还指出，“推动全球治理机制变革”，“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理”，“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，“积极参与全球经济治理”，“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理”，“经营性文化单位法人治理结构”，“荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”，“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针”[14]。

中共十八届三中全会通过的《决定》，共使用“治理”达24次，是中共历史上，也是马克思主义发展史上使用次数最多的一个文献。主要有：“国家治理体系和治理能力现代化”“社会治理体制”“公司法人治理结构”“政府治理”“国际经济治理结构”“事业单位法人治理结构”“学校内部治理结构”“系统治理”“依法治理”“隐患排查治理体系”“环境治理”“第三方治理”等。其中，“国家治理体系和治理能力”“政府治理”“社会治理”是首次出现。其在原有管理、控制意思的基础上，更加强调发挥社会和公民的作用，由多元主体进行合作管理。全会《决定》在对“社会治理方式”的表述中，较清晰地阐述了这一概念的含义。即，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[15]。

2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话指出，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”[16]。可以看出，以实现国家治理体系和治理能力现代化为总目标的要求，治理的主体是多元的，包括党、国家机构和人民群众。不过，在治理主体中，各主体之间并不平等，执政党处于领导地位，政府处于主导地方。

四、正确理解“治理”的新内涵

从以上分析可以看出，中国古代早就开始使用“治理”这个概念，并且包含了善治的内涵；马克思主义经典文献以及党的文献中也使用过“治理”的概念，主要是指管理、控制。2000年，俞可平主编的《治理与善治》论文集出版，该书对西方治理理论作了详细介绍。从此，治理随即成为国内学术界研究的热点。在对治理的定义中，基本上是在俞可平的基础上进行阐发的。俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[17]5

俞可平认为，治理与统治既有相通之处，也有实质性的区别。主要表现在五个方面：其一，权力主体不同，统治的主体是单一的，治理的主体则是多元的；其二，权力的性质不同，统治是强制性的，治理可以是强制的但更多是协商的；其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律，治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约；其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的；其五，两者作用所及的范围不同，统治以政府权力所及领域为边界，而治理则以公共领域为边界，后者比前者宽广得多[18]。俞可平对治理的解释，主要还是从其概念本身出发，结合中国的国情，以及马克思主义的话语体系，具体地、历史地、全面地把握治理的内涵。 一是不能照搬西方的治理理论。西方治理理论的产生和兴起，基础是西方国家的政治经济社会结构和发展矛盾，与中国共产党历史中形成的治国理政理念和中国特色社会主义理论话语语境中的“治理”概念，有着很大区别，属于两套不同的话语体系。中西方政治生态、社会基础、文化环境等完全不同，决定了在中国政治的话语体系中，“治理”具有特殊的内涵。西方的“治理”概念及其理论具有“社会中心主义”治理取向，“多元主义治理”的结构取向，“去权威主义”的政治倾向[19]。而中国共产党主张的国家治理，强调的是党委领导、政府主导，在这个前提下，发挥社会组织和公民作用，形成一主多元的治理机制，这与西方治理理论是本质不同的。因此，绝对不能照搬西方治理理论，更不能用西方治理理论的标准来判断中国治理成效，否则不仅达不到改革的目的，还会适得其反，甚至使全面深化改革偏离了正确方向。

二是要坚持马克思主义国家理论。马克思主义国家理论认为，国家的本质是阶级统治的工具，其首要的职能是政治统治。但是，马克思主义并不否定国家具有社会管理职能，并且认为

政治统治是建立在社会管理基础之上的。无产阶级革命，就是要打碎旧的国家机器，使自己上升为统治阶级，获得民主。在无产阶级专政的过渡时期，一方面对敌人要专政，另一方面在人民内部则要实行民主，让人民参与国家事务管理，这种民主是绝大多数人的民主，比资产阶级民主更广泛、更彻底。马克思主义认为，随着人类社会的发展，国家将逐步回归社会，最终走向消亡[20]。这就意味着，社会组织和公民在国家公共事务管理中的作用将越来越大。因此，全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，完全符合马克思主义国家理论的发展逻辑，也进一步发展了马克思主义国家理论。

三是要联系中国社会发展的历史和中国共产党治国理政的实践。新中国成立后，在国家制度设计上主要照搬了苏联模式，同时也根据国情独立自主地制定了一些国家制度，如实行民族区域自治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。在治理社会主义国家过程中，既积累了宝贵经验，也有沉痛的教训。改革开放以来，中共在总结正反经验教训的基础上，全新审视国家治理体系。通过改革和完善社会主义政治、经济、文化等各方面制度，基本建立了中国特色社会主义法律体系，形成了中国特色社会主义制度。实践证明，中国特色社会主义制度具有独特的优势。因此，相比未来的目标和人民的期待，中国的国家治理体系和治理能力还存在不足。鉴于此，全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，“其历史逻辑出自于中国共产党人建设中国特色社会主义的改革进程，其实践逻辑出自于中国改革开放和问题解决的历史过程”[21]。

综上所述，“治理”在中国古代汉语、马克思主义经典文献和中共文献中都曾使用过，并不是西方的专利。值得注意的是，在中国古代汉语中，“治理”的内涵非常丰富，并含有善治、良政的意思。这表明追求善治，天下太平，国家安定，人民幸福，是人类共同的梦想。不同的是，各个国家文化传统、社会发展等国情不同，治理国家的方式也会各有特色。中共十八大报告首次提出“国家治理”，中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”。“国家治理”以及“国家治理体系和治理能力现代化”中的“治理”内涵，一方面继承了传统的治理要义，另一方面也吸收了西方的治理理念。国家治理及其现代化的提出，符合马克思主义国家理论关于国家职能的观点，是国家向社会的回归。正确理解中共十八大报告和中共十八届三中全会中的“治理”，既不能完全照搬西方治理理论，也不能用教条式的马克思主义国家理论来套，要紧密联系中国社会发展的历史和中国共产党治国理政的实践，具体地、历史地、全面地把握。

参考文献：

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[14]胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

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[18]俞可平. 推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（1）.

[20]俞可平. 让国家回归社会[J].理论视野，2013，（9）.

The Connotation of “Governance”： Analysis from different Discourse system

FANG Tao

（The Central Party School， 100091 Beijing， China）

Abstract：

“Governance” is widely adopted in the present academic circles and the theoretical circle. In the current study， few studies examined exactly the connotation of “governance”. Based on the different discourse system， the connotation of “governance” is different.“Governance” was used in the

ancient Chinese classic literature， the Marx doctrine and the CPC′s literature， and it mainly refers to the control， management and rule， and in the ancient Chinese it has the meanings of good governance. Since 2000， the western governance theory was introduced into China， and became the focus of academic research. To understand the connotation of “governance” correctly， we can not just copy the western theory of governance， and we must adhere to the Marx′s state theory， and we must contact the Chinese history of social development and the governing practice，

understand it specifically， historically and comprehensively.

Key words：

Governance；Maxim ；the CPC

【责任编辑罗雪】 and