依法行政的德性要求及其现实观照

依法行政的德性要求及其现实观照

作者：张华民

来源：《现代法学》2014年第02期

摘要：政府的组织德性的存在必然产生与之相应的依法行政的德性要求，依法行政的德性要求是对政府的组织德性的抽象见之于具体的响应和表征。政府的组织德性的核心和灵魂在于德性正义， 在当下中国与之相应的依法行政的德性要求突出表现为“严格、规范、公正、文明”。尽管依法行政的德性要求对推进依法行政的指导作用具有普遍性，但具体到我国依法行政现状，合法行政要更加突出严格、程序正当要更加突出规范、合理行政要更加突出公正、诚实守信要更加突出文明，而权责一致是我国依法行政的薄弱环节和关键症结，在当下不仅要突出“严格、规范”，而且要突出“公正、文明”。

关键词：依法行政；德性要求；主要体现；具体实践

中图分类号：DF31文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.02.06

法治政府建设是我国社会主义法治国家建设的重要内容和关键环节，为了进一步促进法治政府建设，党的《十八大报告》明确提出到2020年我国要基本建成法治政府。法治政府建设的重点和难点在于推进和实现依法行政，而依法行政的推进和实现不仅是法律制度不断完善的过程，更是法治精神不断塑造的过程。针对政府依法行政，党的《十八大报告》和习近平总书记有过相同的重要表述：党的《十八大报告》指出“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，习近平总书记在《首都各界纪念现行宪法公布施行30周年的讲话》中提到“规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法”。“切实做到严格规范公正文明执法”的要求已经不限于依法行政本身，而是更深刻地反映了依法行政法治精神所蕴含的丰富内容和现实需要，所以加强对推进依法行政与严格规范公正文明执法之间内在关系的研究对完善当前我国法治政府建设具有重要的现实意义。

一、依法行政德性要求的存在作为道德哲学关注的重要主题的德性，其研究最早是从个体层面开始的。“德性”概念来源于英文单词“virtuousness”或“virtue”，体现的是品德或品质，意味着力量或卓越。亚里士多德认为：“人的德性就是使人善良，并获得其优秀成果的品质”[1]。我国古人讲“为政以德”、“物得以生谓之德”，认为“德”是一种道德规定或要求。可见，德性是人的一种优秀的品德或品质，是人们将社会道德要求内化成个人内在的信念和要求的一种品德或品质，是人之为人的基本要求[2]。 同时，柏拉图和亚里斯多德又把德性描述成“创造个人和社会利益的习惯、愿望和行动”[3]。所以，德性也表征为实现繁荣和产生活力的条件，与有意义的目标、高尚、个人繁荣等概念有关，它是面对困难和挑战时人的道德、意志力和体力的基础，是道德哲学家和宗教思想家推崇的个人核心特征[3]。尽管个体德性的存在是社会和善共融、进步有序的基础和保证，但作为个体的人的社会性和实践性的本质需要，决定了个体结为组织的必然性及其在人类生存发展中不可或缺的重要意义，尤其是随着社会结构的复杂化、组成的多元化、发展的快速化，组织在维系和推动社会发展中的作用愈发显要，而要使组织在社

会发展中的维系和推动作用的能量达到正向最大化，组织层面的德性塑造和弘扬就成为促进社会进步必不可少的着力点和动力源。

“组织德性”的英文表述是“Organizational Virtuousness”或“Organizational Virtue”，与个体层面的德性研究相比，组织层面的德性研究兴起较晚，尽管在古希腊，德性概念就已适用于个人和组织，人们认为德性可以在个体身上展现出来，也可以在集体层面体现出来。在当代，麦金太尔是最早开始系统研究组织德性的学者，研究成果体现在其著作《德性之后》。目前，组织德性的概念已被越来越广泛地接受和运用，并逐步形成相对共识：组织德性是组织作为整体的伦理性格特征，可以通过个体或集体行为、组织文化、组织结构，以及鼓励个人德性行为的组织政策和程序体现出来。组织德性并不具有“非有即无”的性质，不管是个人还是组织，都不可能完全具有德性或完全不具有德性，也不可能在所有的时间都具有德性。组织德性具有三个关键的概念属性：人类影响，即组织德性可以帮助个体展现道德品质、进行自我控制和遵守卓越原则；道德美德，即组织德性代表了什么是好的、正确的和值得培养的；社会改善，即组织德性创造超越组织自身利益的社会价值，换句话说，组织德性为社会创造利益而不追求互惠或回报[4]。

依法行政本质上是一种组织行为，这里的组织从宏观上讲指的是政府，从微观上讲包括体现政府意志、履行政府职能的各级各类行政主体，可见，依法行政是一种通过各级各类行政主体来体现政府意志、履行政府职能的组织行为。因为组织德性可以通过个体或集体行为体现出来，所以政府的组织德性就可以通过各级各类行政主体的依法行政行为体现出来，换言之，政府的组织德性实质上规定了依法行政这一组织行为的内在品质。这就意味着政府的组织德性与行政主体的依法行政行为之间存在一种要求与被要求的逻辑关系，即政府的组织德性的存在必然产生与之相应的依法行政的德性要求，政府的组织德性是依法行政的德性要求的前提和归宿，依法行政的德性要求是政府的组织德性的响应和表征。

现代法学张华民：依法行政的德性要求及其现实观照依法行政的德性要求基于政府性质和功能所蕴含和追求的信念和价值而存在，而政府是历史的、实用的，所以依法行政的德性要求是一种抽象见之于具体的政府德性的响应和表征。依法行政的德性要求至少具有以下几方面的关联属性：一是时间性和空间性，即依法行政的德性要求在不同的历史时期和社会环境下，其内涵和外延是不尽相同的，这是因为在不同的时空条件下政府的性质和功能所蕴含和追求的信念和价值是存在差异的；二是价值性和功用性，即依法行政的德性要求首先要体现人们寄予政府所当然追求的德性正义的价值目标，但这种价值目标并不是茫然存在的，它至始至终都在对政府执政的合法性进行证明、对政府执政的合理性进行评定；三是主观性和客观性，即依法行政的德性要求总是以一种人们主观认同的政府应有的德性正义的表现形式出现，但其内容从根本上依然取决于社会生产力的发展水平和生产关系与之相适应的程度；四是稳定性和发展性，即依法行政的德性要求实质上反映的是人们对社会存在的观念性认识，作为一种思想提炼其具有相对的稳定性，但基于对社会进步的适应其又具有必然的发展性。

二、依法行政德性要求在我国的主要体现政府的组织德性的核心和灵魂在于德性正义。古希腊人普遍认为，正义是人的一种主要的德性，而且正义作为人的一种德性必定是与善相关

的。亚里士多德在柏拉图“正义是一种整体的德性”的观点的基础上，进一步论证了德性正义的性质，认为正义是一种完全的德性，是一切德性的总汇。美国学者Gerald M.Pops和Thomas J.Pavlak主张当前行政管理人员应恢复正义并将正义作为道德的核心价值，“因为正义是一个基本的、被广泛共享的能够被理解和实际应用的美德”[6]。他们认为，正义不仅是行政组织的重要价值特征，也是行政人员的道德的基本要求。可见，政府的德性正义包含了依法行政在不同伦理视角下的全部主题：既体现了民主社会自由、平等的价值追求，也蕴涵着依法行政本身所具有的公共利益的价值取向，同时也是行政管理人员德性的体现[7]。政府的德性正义是依法行政德性要求的核心价值所在，也是实现依法行政德性要求的关键，因为，行政主体如果不具备正义德性，正义的规则只能是一纸空文，正义的秩序更难以实现，所有德性要求都只能束之高阁。行政主体只有具备正义德性，才能作出正义的决策，进而采取正义的行动，依法行政的德性要求才能真正得到提倡与践行。

政府的德性正义不仅标示着依法行政德性要求的价值取向，而且顺应时代发展在不断更新和界定着依法行政德性要求的具体内容。在当下中国，法治政府建设正处于不断推进、不断完善的发展阶段，与其关联的社会文化、体制架构、行为方式在行政管理破旧立新的转型过程中都在发生着深刻的变革，与此相适应，顺应时代发展的政府的德性正义促使依法行政德性要求的具体内容由传统趋向现代、由保守趋向开明，突出表现为“严格、规范、公正、文明”的依法行政德性要求的提倡与践行。具体来说：严格体现了依法行政在执法精度上的德性要求，强调依法行政必须认真仔细、精益求精，摒弃缺乏原则、随意执法的工作作风；规范体现了依法行政在执法准度上的德性要求，强调依法行政必须恪守规则、遵循标准，摒弃经验至上、无视程序的工作作风；公正体现了依法行政在执法信度上的德性要求，强调依法行政必须不偏不倚、维护公信，摒弃徇私枉法、背离民意的错误理念；文明体现了依法行政在执法善度上的德性要求，强调依法行政必须以人为本、促进和谐，摒弃唯我独尊、迷信强权的错误理念。

严格、规范、公正、文明的德性要求不仅贯穿于依法行政的整个过程，而且也涉及到依法行政的所有领域，即严格、规范、公正、文明的德性要求通常是以整体作用于依法行政实践的整体，不存在只需要严格、规范德性要求而不需要公正、文明德性要求的依法行政过程和领域，反之亦然。但是，严格、规范、公正、文明的德性要求与依法行政实践的不同方面之间的关联程度是有差异的。依法行政作为一种政府行为，至少包括依法和行政两个方面，而这两个方面与依法行政德性要求的关联程度是有区别的。一方面，针对法律法规，行政主体必须坚持“依法”，这是依法行政的前提要求，而法律法规的既定性和文本性决定了行政主体的依从性，不难理解，严格、规范是最能体现依从性内在品质的德性要求，因为依从性就意味着对行政主体自由与个性的相对限制，而这种相对限制的程度和效果除了依赖法律法规的条文约束外，另一个重要途径就是通过行政主体对严格、规范的依法行政德性要求的养成、认同和践行。另一方面，针对行政对象，行政主体必须履职“行政”，这是依法行政的实践基础，而现代社会瞬息万变的发展景象决定了法律法规中赋予行政主体的行政自由裁量权的普遍存在甚至不断扩大，不难理解，公正、文明是最能反映行政自由裁量权自我约束内在品质的德性要求，因为行政自由裁量权意味着对行政主体自由与个性的相对放任，而这种相对放任的程度和效果除了依赖法律法规的条文约束外，另一个重要途径就是通过行政主体对公正、文明的依法行政德性要求的养成、认同和践行。以上依法行政德性要求的不同要素与依法行政实践的两个方面之间的关联

性虽然存在程度上的差异，但这种差异是相对的、可变的，而依法行政德性要求对依法行政实践的普遍作用是绝对的、永恒的。

三、依法行政德性要求在我国的现实意义以严格、规范、公正、文明为主要内容的依法行政德性要求在我国的提倡和践行对促进经济社会转型期我国的法治建设有着重要的现实意义。

（一）在现代法治政府建设中的导向作用

一方面是价值导向作用。现代法治政府建设的核心是推进依法行政，所以依法行政的德性要求最直接、最全面、最深刻地反映了法治政府建设的价值取向，而政府的价值取向体现了政府的善与恶、决定着政府的公信力，严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求的提倡和践行，有利于促进政府趋善避恶，彰显政府的合法性、提升政府的公信力。另一方面是实践导向作用。法治政府建设必须依赖于行政主体的具体行政行为才能得以实现，不同的行政主体因为地位、角度、利益等的不同其从事行政管理的理念也各不相同，表现在法治政府建设中的作用效果不仅不尽相同，有时甚至相反，严重影响法治政府建设进程，而严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求是行为组织乃至行为个人的共性的品质体现，具有普适性和感召力，有利于不同的行政主体形成共同的行政管理理念，从而依据德性要求制定合理准则、采取有效步骤、形成正向合力，促进法治政府建设健康发展。

（二）在公民法治素养提升中的示范作用

一方面是理念示范作用。我国经济社会的转型不可避免地带来公民思想观念的转型，这种思想观念的转型有正向的也有反向的，对公民素质的提升更是增减不一，而这其中对现代法治理念形成最具示范性的主体莫过于转型中的政府。毋庸讳言，近年来政府在公民心目中公信力的提升可谓步履维艰，这与转型中政府执法为民的理念难以凸显甚至多有负面展现有重要的关系。而反映严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求的法治政府建设是一个提升政府公信力的契机，因为依法行政德性要求的提倡和践行可以改进执法行为、重塑政府形象、增强政府信誉，而任何一个富有法治公信力的政府对社会都是强大的正能量辐射源，可以引导公民法治理念的形成、促进公民法治素养的提升。另一方面是行为示范作用。依法行政是一种组织行为，这种行为代表了国家的意志、政府的意图，同时这种行为作用的对象主要是广大公民，所以依法行政是联系政府与广大公民之间的最直接、最广泛的行为方式，尽管政府可以因之而影响公民、公民也会因之而影响政府，但政府的权威和功能决定了前者的作用往往大于后者的作用，尤其品质卓越的法治政府的行为对广大公民的守法行为具有强烈的示范作用，而严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求是促进政府走向法治、走向卓越的重要思想保证。

（三）在法治社会价值重塑中的整合作用

一方面是对社会价值的评价作用。评价作用更多的是针对既有社会价值而言的。社会转型中社会价值的重塑过程首先面临的问题就是对已有社会价值的态度，是肯定、否定还是扬弃？这就要有一个能体现时代发展要求的被普遍认同的价值标准。严格、规范、公正、文明的依法

行政德性要求是政府德性正义的具体体现，是法治社会主体行为必须具有的优秀品质的具体内容，对于缺乏现代法治理念和实践的我国传统的社会行为来说，是其能否适应现代法治社会发展需要的重要评价标准。另一方面是对社会价值的引领作用。德性正义是在对野蛮、专制、强权和无视人权的社会观念进行彻底否定的基础上建立起来的现代社会价值理念，不仅契合了我国在传统社会向现代社会尤其是向现代法治社会转型过程中对正义的重新认识并以之指导实践的现实需要，而且契合了人类社会不断走向民主、法治、人权的发展大势，符合我国社会转型需要又超越我国社会现实存在，对我国现代法治社会的价值重塑具有引领作用，而严格、规范、公正、文明的依法行政德性要求作为德性正义的具体体现将有力促进引领作用的充分发挥。

四、依法行政德性要求在我国的具体实践依法行政德性要求的价值在于指导依法行政实践。尽管《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施已有十个年头，依法行政实践也取得了明显进步，但法治政府建设的基本目标显然还未能全面实现。针对依法行政的基本内容，结合依法行政的德性要求，分析依法行政基本内容与德性要求的内在联系，通过依法行政德性要求在依法行政实践中的提倡和践行来进一步推进依法行政进程在当下就显得十分必要。

尽管依法行政的德性要求对依法行政的指导作用是普遍的，但由于德性要求不同要素的侧重点不同，再加之我国依法行政实践的具体要求不同，所以依法行政德性要求的不同要素与依法行政基本内容的不同方面相互间的具体联系和实质影响存在差异，我们只有基于普遍而突出重点，才能更好地理解并推进依法行政取得实效。

依法行政的基本内容主要包括以下几个方面：合法行政、程序正当、合理行政、诚实守信、权责一致。合法行政和程序正当更多体现的是“依法”，其德性要求主要表现为严格、规范，具体到我国依法行政现状，合法行政要更加突出严格、程序正当要更加突出规范。合理行政和诚实守信更多体现的是“行政”，其德性要求主要表现为公正、文明，具体到我国依法行政现状，合理行政要更加突出公正、诚实守信要更加突出文明。权责一致可以说是我国依法行政中的薄弱环节和关键症结，在我国当下不仅要突出严格、规范的德性要求，也要突出公正、文明的德性要求。具体阐述如下：

（一）对于合法行政

合法行政要求行政主体实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政主体不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。尽管中国特色社会主义法律体系已基本建成，有法可依有了基本保障，但由于长期受封建专制文化和计划管制理念的影响，行政主体在依法行政实践中有法不依、执法不严的现象还相当普遍，严重阻碍了依法行政进程，当前已成为进一步推进依法行政的重点和难点。究其原因，从依法行政德性要求的角度看，突出表现为“严格”依法、“严格”执法的德性要求的缺失，导致依法的工具性、执法的随意性成为常态思维和习惯行为。所以在合法行政方面必须对行政主体加强以“严格”为主要内容的德性要求养成教育，使行政主体

自觉做到严格遵守包括职权法定、法律优位、法律保留等在内的现代行政法治基本要求，并使其认识到有法不依、执法不严的社会危害性以及对其进行严格问责的正当性。

（二）对于程序正当

程序正当要求行政主体实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政管理人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现”[7]，但由于我国政府行政素有“重实体、轻程序”的传统思维，行政主体往往基于行政行为目的的合法性、正当性而忽视甚至无视程序的要求和规定，导致行政程序违法在我国政府尤其是基层政府行政违法案件占据很高的比例。究其原因，无论是法律文本中有关程序条文的规范性还是行政主体行政行为的规范性都存在很多不足，尤其是我国至今还未颁布统一的国家层面的行政程序规范性文件，这些都易导致行政程序的失范。从依法行政德性要求的角度看，突出表现为程序“规范”的德性要求的缺失，所以应当强化将以程序“规范”为主要内容的德性要求贯穿于行政程序立法和行政程序执法的全过程，真正促进程序理念的养成、推进依法行政的进程，《湖南省行政程序规定》的颁布和实施就是一个十分有益的尝试。

（三）对于合理行政

合理行政要求行政主体实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。随着经济社会的不断发展，不仅行政权的职能范围在逐步扩大，而且行政权的自由裁量性也愈发凸显，这就为行政权行使中的滥权和寻租提供了可能和方便，在经济快速发展和社会发生转型的我国这些现象更易产生，当前反腐倡廉形势依然严峻就是明证。为了规范权力、防止腐败，除了科学立法、严格执法外，从依法行政德性要求的角度看，尤其要突出以“公正”为主要内容的依法行政德性要求的提倡和践行，要使公正不仅成为行政主体依法行政的规则要求，更要成为行政主体依法行政的思维习惯和品质需要。

（四）对于诚实守信

诚实守信要求行政主体公布的信息应当全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。从依法行政德性要求的角度看，诚实守信突出反映了“文明”执法的德性要求，遵循的是信赖保护原则，其对应的反面即是虚伪自利、野蛮狡诈。近年来在多个地方不时发生的暴力执法事件，已经成为整个社会关注的焦点，严重损害了政府形象，究其原因，多与行政主体缺乏诚实守信、罔顾“文明”执法的德性要求有直接的关系。“民无信不立”，所以为了改善政府形象、提高政府公信力，促进行政主体诚实守信，必须突出强调以“文明”执法为

主要内容的依法行政德性要求，使行政主体从职业道德的高度去反思野蛮执法、抵制暴力执法、崇尚诚信执法、追求文明执法。

（五）对于权责一致

权责一致要求行政主体依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政主体违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一；依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。然而在我国，到目前为止行政管理中有权无责、有责无权等权责分离的现象仍常有发生，不仅使正在兴起的行政问责的制度功能难以有效发挥，更使依法行政中合法行政、程序正当、合理行政、诚实守信等内容的实现失去有力的保障，所以这一依法行政中的薄弱环节和关键症结成为推进法治政府建设中必须优先破解的难题，提倡和践行依法行政的德性要求就是破解难题的重要途径之一。权责一致本身最能同时体现依法行政实践的两个方面和德性要求的所有要素：权即职权，要求职权法定，体现“依法”，其离不开严格、规范的德性要求；责即责任，要求追究责任，体现“行政”，其离不开公正、文明的德性要求，所以权责一致在我国当下不仅要突出严格、规范的德性要求，也要突出公正、文明的德性要求，只有这样才能真正促进权责一致难题的解决，而且通过权责一致的落实去倒逼其他依法行政环节的真正实现。ML

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Law and the Reflection of Reality in China

ZHANG Huamin

（Law School of Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract：The existence of the organizational virtue of the government must produce the

corresponding moral requirement of the administration according to law， the moral requirement of the administration according to law is characterized and in abstract response to the existence of the organizational virtue of the government. The heart and soul of the organizational virtue of the government is the justice of virtue， at present in China the outstanding performance of the moral requirement of the administration according to law corresponding to the justice of virtue is “ rigidity， standardization， impartiality and politeness”. Although the guidance of the moral requirement of the administration according to law for promoting the administration according to law is ordinary， but specific to the status of the administration according to law in China， the legal administration highlights more rigidity， the procedure highlights more standardization， the reasonable administration highlights more impartiality， the integrity highlights more politeness， and the agreement of the powers and responsibilities is the weak links and key problem of our Chinese administration according to law， at present it not only highlights the rigidity and standardization， but also impartiality and politeness.

Key Words： administration according to law； virtue requirement； main reflection； concrete practice

本文责任编辑：林士平