褔师2015年公共政策概论(农村政策分析)

公共政策概论(农村政策分析)

“公共政策”是公共管理学科（包括行政管理、劳动和社会保障等专业）和公共管理硕士（MPA）、政治学与行政学硕士的核心课程。通过该课程的学习，使学生掌握现代政策科学的基本理论，了解政策系统和公共决策体制，知晓整个政策运行过程，结合目前我们党和国家的各项具体政策，学会政策分析的主要方法。

“公共政策”作为一门新兴学科，近年来受到政府和社会的极大重视。本学科的开设，对于大学生今后从事公共行政、各类国家公务员工作的知识结构和能力结构都是不可缺少的重要组成部分，对于学生了解、分析政府公共政策的运行也有较大帮助。

请各位学员翻开由厦门大学出版社2006年出版的、福建师范大学吴立明主编的教材《公共政策分析》，本人将根据所制定的教学大纲及考试大纲，对教学重点、难点、考核要求等逐章逐节的进行辅导。

第一章 公共政策分析概说

第一节 公共政策的界定

一、对“公共”与“政策”概念的一般讨论(了解)

（一）对“公共”概念的历史考察

区分公共与私人物品的代表性的观点是塞缪尔森提出的，他认为，一个公共物品是一种面对所有人都能得到的物品和服务。布坎南1968年对塞缪尔森1954年定义纯粹公共物品提出质疑。

（二）对“政策”概念的一般讨论（了解）

二、对“公共政策”概念的一般讨论

（一）公共政策的内涵（掌握）

对于如何理解公共政策，许多中外学者都曾从不同角度做出各种解释。有的学者认为：公共政策是由政治家、立法权者制定的而由行政人员执行的法律与法规。有的学者认为：公共政策是对全社会的价值做出的权威性分配方案。政策科学的主要倡导者哈罗德·拉斯韦尔强调：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。另一位美国学者托马斯.戴伊则认为公共政策是指政府选择作为或是不作为的行为。曾任联合国公共行政处处长的伍启元先生认为：公共政策是政府采取的对公私行动的指引。他强调公共政策是规范民众行动的指南。

综合以上的讨论，针对我国的具体情况，我们认为：公共政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南。

(二)公共政策的基本特征

1.公共政策的阶级性

2.公共政策的价值相关性

3.公共政策的合法性、权威性和强制性

4.公共政策有一个生命过程

（三）公共政策的类型

从表面上看，公共政策可以分为实质性的（如社会福利、外交政策）、制度性的（如立法、司法、行政政策）、时间阶段性的（如文革之前、文革之后的政策）等等。从层次上可以分为元政策、基本政策和具体政策,元政策即指制定政策的政策,基本政策是执政党和政府制定的大政方针,具体政策是针对解决具体社会问题给有关部门和相关群体规定的行为准则；涉及采取行动的时间和归属时可分为实质性政策和程序性政策；涉及公共政策的功能作用时，可将其分为分配性、调节性的、自我调节性的、再分配性的以及规制政策；按政策触及利益分配又可把其分为物质的和符号性的政策；涉及受益人时又可分为集体利益政策和个体利益政策等。

第二节 公共政策分析的历史沿革

一、公共政策分析产生的历史背景

二、政策科学的诞生与发展

1951年拉斯韦尔与D·勒纳合编了《政策科学》一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。

三、后工业社会的政策分析

第三节 公共政策分析的学科范式

一、政策分析概念

一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。正

式提出这个概念的是1950年他与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具体的界定。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆首先使用的，他在1958年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。

我们倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念，将“政策分析” 定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。

二、政策分析的学科性质

政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域；政策分析既是方法论，又是

艺术。政策分析主要是方法论的研究和应用。政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。政策分析既是解决问题的艺术，又是提出问题的艺术。问题发现本质上是一种概念和理论的活动，它所关心的主要是问题的性质，而不是解决问题的行动；问题的解决主要关心的是行动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行，而不涉及问题的性质。

政策分析不仅是描述的，而且是规范的。政策分析不仅关心事实，而且关心价值。

三、政策分析的三种基本类型

（一）未来的政策分析

（二）回溯的政策分析

（三）整合的政策分析

四、公共政策分析与各学科领域

五、研究政策分析的现实意义（了解）

（一）提高决策科学化、民主化的迫切需要

（二）市场经济发展的迫切需要

（三）深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国民主政治建设的迫切需要

第二章 公共政策的研究途径

第一节 政策模型概述

一、什么是模型（了解）

二、模型评述（了解）

三、如何分辨模型的有效性（了解）

第二节 政治学的研究途径

关于政治学的研究途径，托马斯·戴伊在《理解公共政策》这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在《公共决策》一书中则将西方政策分析的研究方法或观点归纳为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物(精英)理论、功能过程理论、制度化理论。

一、系统模型：政策是政治系统的输出

二、过程模型：政策是一个动态过程

三、团体理论：政策是团体利益的平衡

四、精英理论：政策是精英们的偏好

这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种模型。精英理论近似于英雄史观，公共政策研究的精英模型从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求。政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。精英理论模型见下图2－4。

图2－4 精英理论模型

精英理论是政府权力理论中的一项重要内容，它对政策分析有哪些启示呢? 第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。 第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。

第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。

五、制度理论：政策是组织的产物

六、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正

第三节 经济学的研究途径

所谓政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，

有影响的经济学模

型主要有传统理性模型、有限理性模型、公共选择理论、取舍理论、福利经济学模型。

第三章 政策系统

系统论创始人贝塔朗菲认为，系统指“处于自身相互关系中以及与环境的相互关系中的要素集合。”政策系统是全部公共政策得以产生、运行、终结的载体或者平台。它为公共政策是否能顺利实现，达到预期目的提供了前提性和基础性的要件。政策系统通常从系统构成的基本要素，组成系统的相关功能部分以及政策系统运行的具体情况等进行研究。

第一节 政策系统的构成要素（了解）

根据中国学者的观点，一般认为政策系统由政策主体、政策客体和政策环境三要素组成。

一、政策主体

目前被广泛认可的政策主体的划分，是美国学者詹姆斯·E·安德森在《公共决策》一书中提出的。他从政策主体的身份特性出发，将其划分为官方决策者和非官方参与者。官方决策者是公共政策运行的最直接参与者和最有力参与者。非官方的参与者，又被定义为社会力量，在各种政策运行过程中他们也起着举足轻重的作用。常见的非官方政策参与者有政党（排除执政党）、利益团体和普通公民。其中以政党的影响力最为深远。

（一）官方决策者

现代西方民主国家的政治体制通常依三权分立的原则进行构建。下面对中西方的官方决策者作一个简介。

1．立法机关

我国的立法机关是全国和地方人民代表大会及其常务委员会，西方国家的立法权一般由国会或议会行使。立法机关在承担制定法律的职责过程中，成为当之无愧的最重要的政策主体。

根据中华人民共和国宪法的相关规定，中华人民共和国人民表大会是最高国家权力机关，其他中央国家机关都由全国人民代表大会产生并对它负责，受它监督。全国人大是通过其所拥有的宪法赋与的职权来实现官方决策者的角色。第一，最高立法权；第二，最高任免权；第三，最高决策权；第四，最高监督权

2．行政机关

行政机关担负着政策运行中具有最现实意义的执行者的角色。

我国的行政机关包括最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。作为最高国家行政机关的国务院，它所享有的行政职权是多方面的。第一，行政立法权；第二，提

案权；第三，行政管理权；第四，人事权；第五，一定范围的戒严权和建置权。

3．司法机关

从我国的现实来看，作为司法机关的人民法院主要的职能是运用国家法律处理诉讼案件或非诉讼案件，解决纠纷，维护良性的社会秩序，保证正确适用法律，维护国家和人民的利益。法院通过审判活动参与国家权力的行使，而人民检察院则是通过行使检察权，对各级国家机关以及国家机关工作人员、公民是否遵守宪法和法律实行监督，以保障宪法和法律的统一实施。在决策过程中，司法机关所扮演的更多是监督者的角色，并非真正的政策制定主体。

西方国家的司法机关常常能够在公共决策中起到举足轻重的作用。是以美国为例，作为司法机关的法院通过司法审查权和法律解释权对公共政策的内容和性质产生强大影响力。

4．执政党

通常认为政党不属于官方决策者，但由于各国的国情不同，政党在国家政策运行中扮演的角色也因此不同。以中国共产党为例，它是官方决策者的核心力量，在整个政策的运行中起着主导作用，这也成为中国决策过程的特色之一。

中国共产党的官方决策者地位具体体现为两种形式，直接形式与间接形式。前者是以党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话为标志。后者指党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。

（二）非官方参与者

非官方参与者主要有利益集团、公民、大众传播媒介、思想库等。

1．利益集团

利益集团是指在利益倾向和价值追求上具有共同性的个人所组成的团体或者团体的联盟。西方国家的利益团体在成员数量、集团力量、成熟程度、管理状况等方面大大超过我国。特别是在行动的公开度和自由度上，与我们的差距相当大。他们影响政策运行的方式和途径五花八门，可以通过抗议示威、政治游说、舆论宣传或者政治捐款等等行动来积极表达自己的政策要求。政党可以说是利益集团中最特殊也最具实力的一种类型。西方国家，常常实行两党制或多党制。

2．公民

在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。选举权是直接的反映，除此之外，公民参与政策的方式还有：使用强硬的威胁性方式，用请愿、示威、游行、罢工、罢课等活动，来表达自己对相关政策的强烈反感；通过加入或者成立利益集团，依靠团体的力量去影响政策；通过制造社会舆论或者公开发表自己的学说观点来提出政策诉求；

采用消极的不作为方式，对政府已经通过并实施的政策报以不合作的态度，以此影响政策的执行效力。

3．大众传媒

4．思想库

二、政策客体

公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。

政策客体的立体运行层面：

公共政策客体是由社会公众围绕利益关系相互作用所形成的一个立体结构，包括了政策所要改变的状态和政策直接作用的人与事。这个立体结构可分为三个层面：

1．政策过程的起点----社会公共问题

成为政策客体的社会公共问题一般具有下面特点。第一，它是关系到大多数人利益或需求的问题；第二，成为政策客体的社会公共问题还是一个复杂的系统问题。

2．政策执行中的对象-----目标团体或政策标的物。

人们一般将政策所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体，将政策所要直接作用的社会事件或社会现象称为政策的标的物。目标团体的态度大致上可分为认同与抗拒两种。

3．政策客体的核心层面---利益矛盾

个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位、社会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。制定和实施公共政策的根本目的就是要对种种客观存在于公众中的利益矛盾加以协调和处理。

（二）政策客体的具体构成层面（了解）

三、系统的环境

一个系统之外的一切与它相关联的事物构成的集合，称为系统的环境。政策环境本身也是一个系统。

（一）政策环境的构成

1．地理资源和经济环境

2．政治和法治环境

3．社会文化环境

4．全球与国际环境

（二）政策环境的特点

1．环境的复杂性与有序性

2．环境的稳定性与变动性

3．环境的规律性与突发性

第二节 政策系统的划分

政策系统的各要素之间在政策的运行过程中，相互结合，相互作用，形成了各个功能上有明显区别的子系统。通常可以把一个大的政策系统再区分为：信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行子系统和监控子系统组成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。

一、政策系统的分类

（一）信息子系统

（二）咨询子系统：“谋”

咨询子系统还可以被称为智囊子系统或参谋子系统。它是指专门为公共决策提供咨询服务的现代政策研究组织以及专家、学者们组成的子系统。

在公共机构决策中，提供种种急需的专门知识和技术，并对政策规划提供建议，对政策制定和执行产生影响的组织，就是公共政策咨询机构。在不同的国家，对这类机构的称呼是不一样的，有的国家称为“思想库”，有的国家称为“外脑”，有的国家称为“智囊团”。在西方，这类政策咨询机构较多，较为著名的有“罗马俱乐部”、“兰德公司”、“日本野村综合研究所”等。二战

（三）决断子系统

公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。

1．决断子系统的特征与作用

首先来看决断子系统的特征，它具有①权威性；②主导性；③组织性。 决断子系统在公共政策及其运行中的作用，体现为：①界定政策问题。②确定政策目标。③组织政策方案的设计。④选择和决定政策方案。

2．决断子系统的核心---决策权力

政策决策权力系统包括决策权力主体、政策决策权力客体、决策权力运行过程。

3．政策的决策权力配置

在决策权力运行中所形成的规则与方式构成了决策体制。虽然公共政策体制的形式复杂多样，但主要可以划分为两大类型，即首长制与委员会制、集权制与分权制。

4．政策的决策方式

通行的规则有两种，一种是全体一致的规则，一种是过半数规则。过半数规则在实际运用中又有许多更为细微的规定，如有实行2／3票制的，有实行3／5

票制的。

（四）执行子系统

执行子系统是负责将理想化的政策方案转变为现实的政策效果的政策系统的有机组成部分。它的构成主体是政策执行组织以及组成人员，其中以行政机关为最主要的部分。

执行子系统具有下列一些特点。①现实性；②综合性；③灵活性。

在公共政策活动中执行子系统的作用体现为：①充分的准备；②指挥、沟通和协调；③执行情况的总结。

（五）监控子系统

监控子系统是指政策系统之外的人员和机构，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。

二、公共政策系统的内部关系

第三节 政策系统的运行

一、公共政策系统的运动性 （了解）

在对公共政策组织与体制进行研究的基础上，还需要进一步对公共政策的运行加以考察。公共政策的运行是一个过程，它有各种环节、阶段。这些环节和阶段的有序衔接，构成公共政策的运行周期。具体的公共政策是一个由政策主、客体的活动构成的、处于变动之中的动态过程。

二、公共政策运行中的矛盾（了解）

（一）政策主体与政策客体

（二）政策主体与政策环境

（三）政策客体与政策环境

三、公共政策系统的运行过程

（一）公共政策运行过程的特点

1．政策过程的变动性

2．政策因素的互动性

3．政策环节的弹性

4．政策因素的流动性

（二）公共政策运行过程的环节

第四章 公共政策制定

政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。政策制定过程包括对政策问题的认定、政策议程建立、政策方案规划和政策合法化这几个步骤。

对政策问题的认定一般被认为是公共政策动态运行的第一个环节，也是其他几个步骤的前提和基础。在正确构建问题的基础上建立政策议程并进行合理、有效的政策方案规划，直至推动政策合法化，从而完成公共政策制定的整个环节。

第一节 政策问题与政策议程

一、政策问题的概念及其重要性

社会问题可以定义为：人的价值﹑观念﹑利益或生存条件遭受威胁或产生矛盾而需要解决的问题。将社会问题继续分解，可以发现社会问题又由两个方面构成，即私人问题和公共问题。只有那些引起政府及全社会注意的问题，政府才能制定政策进行解决。

政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题。政策问题的界定是政策分析过程中的第一步，可以说，如果政策分析伊始没有正确地构造政策问题，随后的为问题寻求正确的解决方法就根本无从谈起。

二、政策问题的特征与界定

（一）政策问题的相互依存性。某一领域的政策问题经常影响到其他领域的问题。

(二)政策问题的主观性。产生问题的外部条件是被有所选择地确定﹑分类﹑解释和评估的。

（三）政策问题的人为性。只有当人类对改变某些问题情势的希望做出判断时,才可能产生政策问题。

（四）政策问题的动态性。问题和解决方案都在经常变动,因此问题并不等在那儿听候解决—尽管方案要解决的问题不会过时,方案却会过时

美国学者帕顿和沙维奇概括出政策问题界定过程的七个基本步骤,来界定潜在的政策问题。即：思考问题、勾勒问题的边界、寻求事实依据、列举目的和目标、明确政策范围、显示潜在的损益、重新审视问题的表述。

三、政策问题认定的分析方法（了解）

一般说来原因分析法﹑对比分析法﹑边界分析法﹑德尔菲法﹑头脑风暴法是其中比较常见常用的分析方法。

四、政策议程的概念、种类与建立的途径

五、建立政策议程的策略

通常有如下三种策略,一是政府积极,二是社会积极,三是政府与社会双方均积极。

第二节 政策方案规划

政策规划是政策方案形成的中心环节,也是政策科学理论研究与政策分析实

践的重要内容。

一、概念释义与基本特征

二、方案规划的原则

1．信息完备原则。信息是政策规划的基础材料，从某种意义上讲，政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。

2.系统原则。从系统论的角度看，任何政策问题都不是孤立地存在的，都是社会大系统的有机组成部分。

3.科学预测原则。所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。

4．效益原则。决策的目的在于提高效益。效益是管理的永恒主题。效益的高低直接影响着决策的质量。

5.可行原则。政策制定者对某项要制定的政策方案在社会中是否切实可行和是否行之有效所作的各种分析论证，以确认政策方案是否符合客观实际，具备实施的现实可行性。这种现实可行性是多方面的，包括政治、经济、技术、法律与伦理的可行性。

6．创新原则。这是积极发展原则，即政策规划必须要有新意，不能简单重复和模仿，不能因循守旧和消极保守。

7.民主参与原则。民主的内涵与实质是权力的分享。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，让他们充分参与管理国家事务和社会公共生活是社会主义民主的本质要求。方案规划中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最终使群众获得利益和实惠。

三、方案规划的程序

政策方案规划是由一系列相互关联相互区别的程序构成的，概述起来有以下几个：目标确立、方案设计、后果预评估和方案抉择。

（一）政策目标确立

(二）政策方案的设计

政策方案设计是政策规划的核心环节，也是实现目标的手段。通常，政策方案设计由三个环节构成。一是有限方案的搜集；二是方案的初步设计；三是重要方案进行周密设计，使之更加完善。

（三）政策后果预评估

政策规划的第三步工作就是政策方案后果的预评估。政策方案的预评估涉及两个方面的内容，一个是预测性评估，另一个是可行性评估。

（四）政策方案抉择

择优有一些应该遵循的要求与标准：1.符合国家的总政策和基本政策。2.服务于国家进步和社会发展的长远利益，不能只考虑眼前利益。3.政策风险应尽可能小、政策收益应尽可能大，政策成本应小于收益。4.对环境没有恶劣的影响和破坏。5.政策的标的人口能够不反抗政策，不会破坏社会的稳定。6.政策具有政治、经济、文化、技术、伦理和社会等可行性。

第三节 政策方案合法化

一、政策合法化的含义

二、政策合法化的途径

第五章 公共政策执行

从政策过程的观点来看，政策方案一旦经过合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的惟一途径，它的有效与否事关政策的成败，因此是整个政策过程中的一个重要阶段

第一节 公共政策执行概述

一、公共政策执行研究的兴起（了解）

公共政策的执行研究的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》一书的出版作为标志。

二、公共政策执行的概念

中外学者对政策执行的界定虽然有所不同，但大都认为政策执行是一种动态的实现政策目标的过程，这一过程通常要经历一系列的阶段，包括政策宣传、政策分解、物质准备、政策实验、全面实施等。

三、公共政策执行的特征

（一）对象的适用性

（二）执行的有序性

（三）执行的灵活性

（四）执行过程的动态性

（五）执行的协调性

（六）执行的时限性

四、公共政策执行在政策过程中的地位和作用

（一）政策执行是实现政策目标的根本途径

（二）政策执行效果是检验政策正确与否的惟一标准

（三）政策执行的效果是判断、评估公共政策工作的客观依据

（四）政策执行过程及其后果是后继政策制定的重要依据

第二节 公共政策执行的过程与手段

一、公共政策执行过程的诸环节（了解）

二、公共政策执行的基本手段

（一）行政手段

所谓行政手段，就是通过各级政府的行政部门，依靠行政组织的权威，采用行政管理的惯用方式（行政命令、指示、规定、规章等形式），按照系统、层次、区划来实施政策的方法。行政手段有着显著的特点：权威性、强制性、对象的有限性和时效性。

（二）法律手段

所谓法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障。

（三）经济手段

所谓经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段有如下三个特征：第一是间接性。第二是有偿性。第三是关联性。

（四）思想教育手段

所谓思想教育手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，说服并促使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的基本形式是：制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过。思想教育手段在对象上具有多元性，在方式上具有协调性，在作用上具有宏观控制性的特点。

第三节 影响公共政策有效执行的因素（了解）

从我国的实际情况出发，我们认为，影响政策执行的因素，可以从政策问题的特性、政策本身的因素、政策以外的因素三个方面来分析。

第六章 公共政策评估

第一节 政策评估概述

一、公共政策评估研究的兴起（了解）

今天的政策评估是与20实际60年代以来的政治和学术发展相辅相成的。在这方面，政策评估的兴起与林登•约翰逊（Lyndon Johnson）总统的“大社会计划”（Great Society）以及“对贫困宣战计划”（the War on Poverty Program）有密切关系。到了20世纪70年代，政策评估的分析水平的得到了更明显的提高。其中具有重要意义的是，国会关于项目评估的立法起到了很大的推动作用。同时除了政府外，一些主要的大学也纷纷建立了政策研究机构，提供政策数据，并为不断扩大的政策分析市场培养人才。

二、政策评估的概念和内涵

政策评估是在政策执行的过程中依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率以及价值适时进行判断，及时总结经验和发现不足，并以此作为改变、修补、完善政策以及制定新政策的依据。

三、政策评估的类型

（一）效果评估和效率评估

根据评估重点的不同，可以分为效果评估、效率评估。

效果评估也叫成果评估、影响评估、总成评估等，是对政策执行后对客体所产生的影响或结果进行的评估。效率评估是指对于政策成本与政策收益进行衡量的分析方法，其常用的方法主要有成本收益分析、成本效益分析。效率评估有助于从经济理性的角度评估政策的合理性。

（二）内部评估和外部评估

根据评估机构的地位不同，可以分为内部评估和外部评估。

内部评估是由行政机构内部的工作人员进行的评估。外部评估是由行政机关外的评估者实施的评估，其承担者通常为受行政机构委托的营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司以及高等院校的专家学者。

（三）正式评估和非正式评估

根据评估组织活动形式的不同，即根据评估活动是否有严格的程序和规定，可以分为正式评估和非正式评估。

正式评估指事前制定出完整的评估方案，并由确定的评估者严格按照规定方案的程序和内容进行的评估。正式评估是占据主导地位的评估方式，其结论是政府部门评价政策的主要依据。

非正式评估是指对评估者、评估程序、评估形式、评估内容等不作严格规定，对评估结论也没有严格的要求，由评估者根据自己所掌握的资料自由进行的评

估。

（四）事前评估、执行评估和事后评估

根据政策评估在政策过程中所处的阶段，可以分为事前评估、执行评估和事后评估。事前评估又称预评估，是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估，主要是针对政策方案来预测政策实施对象的发展趋势、政策的可行性以及政策实施的效果；执行评估也称为过程评估，是对正在执行中的计划或政策所实施的评估；事后评估是相对于事前评估而言的，它是在政策执行完成后对政策效果的评估，是最主要的一种评估方式。

四、政策评估的作用

（一）政策评估是判断政策价值的基本手段

（二）政策评估是检验政策实施效果的基本途径

（三）政策评估是决定政策命运的重要依据

（四）政策评估是合理配置资源的有效手段

（五）政策评估是推动政策科学化的重要手段之一

第二节 公共政策评估的基本程序

作为一种有计划、按步骤进行的活动，公共政策评估由评估主体、评估客体、评估目的、评估标准和评估方法等要素构成一个完整的、不可或缺的有机整体。同时政策评估也是一个有规律可循的系统过程，通常存在三个相互关联的程序或步骤，即评估准备、评估实施和评估总结。

第三节 公共政策评估的失效分析（了解）

一、政策评估的误区

二、政策评估的障碍

三、关于发展政策评估事业的思考（掌握）

1．提高对政策评估工作重要性的认识

要推进政策评估工作的发展，首先必须在思想上提高对其重要性的认识，可以从三方面着手：一是要让全社会尤其是政策部门充分认识到政策评估的意义。二是必须端正政策评估的指导思想。三是要认识到政策评估受到各种主客观因素的影响。

2．建立独立的政策评估组织

建立评估组织并保持评估组织的相对独立性，可以从以下三个方面进行建

设：一是规范、健全官方的政策评估组织。二是大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。三是加强专业评估人员队伍的建设。

3．实现政策评估制度化

政策评估制度化的主要内容有：一是建立评估工作制度。二是建立政策评估基金。三是重视评估信息的反馈和评估结论的消化、吸收。

4．精选评估对象

选择评估对象一般要遵循两个原则：第一，可行性；第二，有效性。

5．健全和完善政策评估信息系统

要在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究和总体设计，以便改进评估系统，使评估活动更科学有效。政策信息系统的核心任务是系统地记录有关政策问题、政策投入、产出和外部环境变化等方面的信息资料。

第七章 公共政策监控

第一节 公共政策监控概述（了解）

政策监控是为了保证政策内容的合法性和政策结果的有效性而对政策运行状态进行监督与控制。政策监控是一种目的明确的行动，其目的性表现在两个层面上：一是保证政策内容的合法性。二是保证政策结果的有效性。

一、 政策监控的含义

监控的直接目的是纠正系统偏差，根本目的在于保障系统目标的实现。政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。政策监督是指对政策运行状态信息尤其是政策运行偏差状态信息的获知；政策控制则是对政策运行偏差状态的纠正。

二、政策监控的基本要素

三、政策监控的分类

四、政策监控的作用

第二节 公共政策监控的功能活动（了解）

政策监控由政策监督、政策控制、政策调整等功能活动所组成。

第三节 中外政策监控机制比较分析

一、政策监控机制的构成

（一）立法机关对政策的监控

立法机关政策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面：

1．依靠法律监控公共政策

2．听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控

3．通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策

4．以质询和诘问等方式对公共政策加以监控

5．通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督

（二）司法机关对政策的监控（了解）

司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:一是裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；二是依法裁定公共政策的内容是否合法；三是依法监督政策的执行是否合法。

（三）行政机关对政策的监控（了解）

由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式：一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控；二是专门行政监督机关的监控，即行政监察或监督行政。

（四）政党系统对政策的监控（了解）

政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党。一般说来，执政党的政策监控大都采用以下几种方式：一是将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；二是通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；三是由于执政党事实上控制了各种权力机构，它就可以动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等；四是执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。

在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。其监控的主要方式有二：一是根据法律赋予的权力对政策过程施加一定的影响，并加以制约；二是动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。

（五）利益集团对政策的监控（了解）

利益集团是以特定的利益为背景而进行经常性活动的组织，如工会、各种行业协会等。它在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意

志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。

游说活动是各种有组织的利益集团影响公共政策的主要方式。有四种游说的方式：一是接近政府决策者；二是提供决策者所需且对本集团有利的信息；三是通过基层动员对议员施加压力以影响国会的决策；四是提供竞选支持，以增加议员对本集团的依赖感。

（六）公众和大众传媒的政策监控（了解）

公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论对公共政策的影响因各国国情的不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量可能会大一些；反之，则会小一些。

二、西方政策监控机制的若干特点（了解）

（一）分权与制衡原则。

在公共政策过程，权力的分立与互相制衡这一原则的运用，意味着任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策。公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。

（二）政策监控中的社会舆论

大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程，因此也对公共政策制定有至关重要的影响。人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案做出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施，同样会对如何评价公共政策产生一定的影响。

（三）司法审查的有效监控

司法审查制度及其理论也体现了分权与制衡的原则，其精神实质在于以权力制约权力从而使得权力的运行不再是任意的和专断的，也即在于保证权力的有序运行，这又有合理因素。

（四）中央政府权力的扩张

20世纪以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，就使得由中央政府所实施的政策监控越来越具有实质性的意义。

三、我国的政策监控机制

在我国，政策监控机制由以下几个方面所组成：权力机关（全国人民代表大会及地方各级人民代表大会）的政策监控、行政机关（国务院和各级人民政府）的政策监控、司法机关的政策监控、中国共产党作为执政党的政策监控，各民主

党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。

（一）人民代表大会的政策监控

全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关，这是我国宪法明文规定的。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。

1.人民代表大会在政策监控中的地位与作用

各级人民代表大会在同级行政区域内是法律行为、人事任免行为和财政行为的监督者。各级人大常委会的立法监督起着核心的作用。这也是由宪法和法律的确认和保护的，各级人大常委会不仅享有广泛的监督权，而且拥有对最高国家活动的日常监督权。

2.人民代表大会的政策监控的基本内容

从总体上说，人大政策监控可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。地方人大及其常委会的法律监督主要包括以下内容：各级人大有权改变或撤销同级人大常委会和同级政府的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权撤销同级政府和下一级人大及其常委会所做出的不适当的决议、决定和命令；地方人大常委会有权监督由下一级人大及其常委会组织领导的选举活动。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。

3.人民代表大会政策监督的制度与程序

（1）听取和审议的“—府两院”的工作报告

（2）审查国家计划和预算。

（3）质询

（4）调查委员会

（5）罢免

（二）政府机关的政策监控

政府机关的政策监控的主要内容有：

1.行政监察

2.上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免

3.根据民主集中制的原则所属部门和下级机关对上级机关的监督与控制

4.因业务性质而产生的综合性的政策监控

5．专业性的政策监控（主要是指审计监督）

（三）司法机关的政策监控（了解）

司法监督包括人民法院和人民检察院的监控。司法机关的政策监控主要是通过运用法律手段来实现的。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等方式，对国家工作人员或公民的行为产生强有力制约，从而对政策的有效执行起到较好的效果，间接起着政策监控的作用。

（四）中国共产党的政策监控（了解）

中国共产党的政策监控主要采取以下方式：

1. 党对国家及社会生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施

2. 党纪监督

3. 通过党的基层组织实施政策监控

4. 通过各种大众传播媒介进行政策监控

（五）民主党派对政策的监控（了解）

我国实行的是共产党领导下的多党合作制，民主党派是参政党，发挥参政议政的作用。各民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的。由人民政协所实施的政策监控是不具备强制力的。

（六）人民群众及人民团体的政策监控

人民群众及人民团体进行政策监控主要采取以下方式：一是选举自己的代表，行使对政策的监控权；二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。

四、完善我国政策监控机制的若干思考（掌握 ）

1.强化立法机关和司法机关的监控功能

2.建立健全法律体系

3.制定可行的制度程序与具体的实施细则

4.提高监控者的素质

5.完善政策监控的辅助手段。

6．建立条块结合的政策监控模式

7．加强公众和大众传媒的政策监控

第八章 公共政策的终结

第一节 政策终结概述

一、公共政策终结的含义

所谓公共政策终结，是公共政策决策者通过对公共政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的公共政策的一种行为。政策终结有三个特征：一是强制性；二是更替性；三是灵活性。

二、公共政策终结的内容

（一）权力与责任的终结。政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。

（二）功能的终结。即终止由执行所带来的某些服务。公共政策是为了对社会利益重新分配而制定的，公共政策往往能提供这样或那样的便利和服务，因此，在公共政策终结的所有内容中，以功能的终结最难。

（三）组织的终结。伴随着公共政策终结而进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。组织的终结通常比较难，因为它影响到组织中人员的切身利益，在实行组织的终结时有可能遭到他们的抵制。

（四）公共政策本身的终结。即承担公共政策活动的机构依然存在，而公共政策所担负的功能则由其他的公共政策来承担。

（五）计划的终结。即执行公共政策的措施和手段的终结。在所有终结内容中，计划的终结是最容易达成的。

三、公共政策终结的原因（了解）

四、公共政策终结的形式（掌握）

（一）公共政策替代。公共政策替代指的是旧公共政策为新公共政策所代替，但保留四个“不变”，既所面对的问题不变，公共政策的目标不变，政策的作用对象不变，所要满足的要求也不变。

（二）公共政策合并。公共政策合并指的是旧公共政策虽然被终止了，但公共政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其它的公共政策中去了。

（三）公共政策分解。公共政策分解指的是将旧的公共政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新的政策。

（四）公共政策缩减。公共政策缩减指的是采用渐进的方式对公共政策进行终结，以消除公共政策终结所带来的负面影响。

（五）公共政策废止。公共政策废止是对公共政策进行终结的最果断的方式。公共政策的废止就是使某项政策立即终止。

五、公共政策终结的地位与作用

第二节 政策终结的障碍及应对

一、政策终结的障碍

（一）心理上的抵触

对公共政策终结存在抵触心理的主要有三种人：一是公共政策受益者；二是公共政策制定者；三是公共政策执行者。

心理上的抵触的原因主要有以下几种：一是利益因素；二是习惯与认知。

（二）机构的持续性

组织机构具有三个特性,这三个特性在某种程度上都成为政策终结的障碍。一是机构的惯性；二是机构的生命力；三是机构的动态适应性。

（三）行政机关的联盟

由于执行某项公共政策而获既得利益的一些行政机关，为了维护自身的既得利益，往往会在公共政策面临终结时结成联盟，共同反对公共政策终结。

（四）利益集团的影响

由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然通过各种渠道努力影响公共政策。他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三角”。利益集团的存在，成为公共政策终结的最大的阻力之一。

（五）法律上的障碍

法律上的障碍，也是影响公共政策终结的一个重要因素，许多公共政策终结行为尤其是法律化的政策的终结经常受阻于法律的滞后性。

（六）公共舆论的压力

公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。在西方国家，公共舆论被认为是与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。

（七）公共政策终结的代价

公共政策终结高昂的代价也是影响公共政策终结实施的一个关键因素。公共政策终结的代价表现在现有公共政策的沉淀成本和终结行为本身要付出的代价。一方面，公共政策已被证明是无效的或失效的，继续追加投资只会造成更大的损失；另一方面，如不继续投入已投入的巨额资金将会由于公共政策的终结而彻底落空。

综上所述，政策终结的障碍可以归纳为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍），包括人们害怕变革的心理、沉淀成本的存在、政策受益者心理抵抗、机构的持久性、政策终结自身的成本和法律程序上的障碍。另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的缺失、利益集团的寻租、舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者素质和责任感，加强立法和监督的努力来减弱其作用力。

二、公共政策终结的策略

（一）重视说理工作，消除抵触情绪

（二）公开评估结果，争取支持力量

（三）废旧立新并举，缓和终结压力

（四）有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给公共政策终结造成的影响

（五）正确处理公共政策终结与政策稳定、政策发展的关系

第三节 政策周期与政策变化（了解）

第九章 公共政策分析方法

第一节 系统分析方法

一、 系统与系统方法

系统科学的思想首先是在20世纪20年代由奥地利学者贝塔朗菲在研究理论生物学时提出来的。到20世纪中叶，一般系统论、信息论、控制论以及组织理论等的相继产生和发展，为系统科学奠定了坚实的理论基础。

(一)系统及其特征（了解）

系统是系统分析的基本概念。我们可以将系统的概念界定为：处于一定相互联系中并与环境发生相互作用的要素或部分所构成的具有特定功能的有机整体。

从上述系统概念中我们不难看出系统的如下六个特征。即集合性、相关性、目的性、动态性、层次性、环境适应性。

（二）系统方法及其特点

所谓系统方法，就是把研究对象放在系统的格局中加以考察的一种方法。其显著特点就是整体性、综合性和最优化。最优化是系统方法追求的目标。

二、 系统分析及其特点

（一）系统分析的概念

系统分析最早是由美国兰德公司于二十世纪40年代提出并使用的。兰德公司发展了一套对符合确定目标的不同方案从费用和效果两方面进行经济评价的方法，即系统分析方法。

（二）系统分析的特征

系统分析具有整体性、综合性和最优化的特点。此外，系统分析还具有以下几个鲜明的特点：

1．注重定量分析

2．认真对待价值判断

（三）系统分析在政策分析中的作用与局限

1．系统分析的作用

第一，系统分析使决策者能更充分地考虑所面临的各种不同选择，更有效地

利用稀缺的人力、物力资源。

第二，系统分析有助于开拓新的知识领域，诱导新的发现，并使人们在过去和现在的基础上了解未来。

第三，通过系统分析，有助于决策者从不同的角度（往往是最好的角度）提出问题，并从不同角度或侧面考虑问题，使决策者在考虑目标和解决问题的同时，注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执行的问题，促使人们进行从目的到手段的、内外各种因素的，以及环境的全面调查。

2．系统分析的局限

第一，协调系统分析的各个具体方法存在一定的困难

第二，系统分析方法在解决某些公共政策问题出现的无能

三、系统分析的要素

美国学者E·S·奎德在其《公共政策分析》一书中，将公共政策分析的要素归纳为目标、备选方案、标准、模型和效果五个方面。以上系统分析的五个基本因素是相互关联、相互制约的。我们要先明确系统的目标。

四、系统分析的研究方法论

（一）行为研究（）

行为研究即现状研究，它要对政策所涉及到的事物和各种关系等进行描述、观察、计数和测度。行为研究关注的问题是：这是什么、什么时候、什么程度、什么后果，其目的就是提供客观事实。（注重实证，客观事实与数据）

（二）价值研究

价值研究是对是否采取某种行为的一种判断，它要回答的是“因为什么”、“为谁’、“为了什么目的”、“多大风险”、“应优先考虑什么”等等问题，其目的在于确定公共政策的某种目的是否值得，采取的措施是否被接受以及改进系统的结果是否良好，并根据一定的价值标准对政策目标及方案进行评估。由此可见，价值研究在系统分析中具有至关重要的作用，具体表现在：（掌握）

第一，只有把握住我们所管理的系统的价值观，才能制定出合理地控制该系统的政策或把系统改进得更好。

第二，以价值为核心来统一决策者的思想。

第三，价值分析在系统实际管理中的运用。

第四，价值研究使我们合乎逻辑地判断出现的问题。

（三）规范研究

规范研究的主要任务是寻求实现公共政策目标的行为和手段，提出政策方案，包括可供选择的方案和如何选择的建议。它要解答“应该是什么”、“应该怎样做”的问题，并通过确定和肯定为达到预期目的所采取的行动和手段，来证实

上述两个问题的答案。总之，通过规范研究，首先可以确定政策目标；其次可以选择可行、可用、有效的政策手段；再次可以假定人们对政策的接受。

五、系统分析的内容（了解）

第二节 定量分析方法（了解）

一、定量分析方法的内涵及其在政策分析中的作用

系统分析中的定量分析，就是借助于经济学、数学、计算机科学、统计学、概率论以及帮助决策的理论来进行逻辑分析和推论。定量分析方法是理性分析方法中的重要一种，是政策科学形成和发展的一个重要的基础性的方法论，它在现代政策研究中具有十分主要的作用。首先，定量分析方法能使有关的知识条理化、专门化，能将这些变量和其他特殊的变量加以比较。其次，定量分析使系统分析所面临的复杂而又不确定的问题的表述更有条理，更容易把握，定量分析可以将发生的事件记录下来，以便复查、评估、比较和检验，还可以设计出反馈机制来帮助控制和决策。再次，定量分析比其他方法更客观、准确和严密，能够直观、具体、明确地反映和发现研究对象的运动变化及所处状态，从而更好地界定问题、确定目标和选择方案，有助于政策制定、政策执行、评估和监控。

但是，定量分析方法也不是万能的，它也有其局限性和适用范围。定量分析方法的局限性主要表现在如下几个方面：

第一，不适应外部条件的变化。

第二，不能对结论再做判断。

第三，应用范围受到限制。

二、定量分析技术的种类（了解）

定量分析方法种类繁多，如何分类，学者们各执己见。其中，美国学者克朗在《系统分析和政策科学》一书中根据决策类型的不同将定量分析技术分为两种，即确定型的分析技术和随机分析技术。

（一） 确定型分析技术（了解）

确定型分析技术是指那些可用于只有一种态势，并在做出可接受的假定之后，其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见问题的方法或技术。

1．线性规划

线性规划，最早称为线性结构的相关活动的规划，是运筹学中研究较早、应用较广、比较成熟的一个重要分支。

线性规划是一种合理利用资源、调配资源的应用数学方法，它是研究一定数量的人力和物力资源条件下，如何科学恰当地运用这些资源以获得最大的效益，

或者在一定技术条件下，寻求最优化的设计。公共政策的线性规划分析模型的结构由下列三个基本要素组成：一是变量，又叫未知数，在给定的政策问题中，每个政策问题都将对应着一组未知数，这组未知数与政策问题的目标和从事的活动有关，是非负数变量；二是目标函数。这是政策目标的数学描述。建立目标函数的主要目的，是据此求得政策目标的极值；三是约束条件，这是实现政策目标的客观条件和限制因素，对政策方案及其目标的实现起约束作用。

线性规划的方法在政策制定中有许多有益的应用，但它也有局限性，因为确定目标函数绝非易事。

2.排队论

排队论起源于20世纪初期丹麦数学家埃尔朗用数学方法研究电话作业。目前，排队论主要应用于人或事件的等待服务问题。排队论是指用来研究服务系统工作过程的一种数学理论和方法。

3.马尔科夫预测法

马尔柯夫概率预测法又称马尔柯夫分析。这是一种预测某事件在预测区间实现概率的预测方法，是利用某一系统的现在状态及其发展动向去预测该系统未来状况的一种分析方法与技术。系统的这种由一种状态转移至另一种状态的过程称为马尔科夫过程。系统的一系列马尔柯夫过程的整体，称为马尔柯夫链。马尔柯夫分析就是对作为预测对象——马尔柯夫过程或马尔柯夫链的运动、变化进行研究分析，进而推测对象的未来状况和变化趋势的工作过程。

4.成本－效益分析

成本－效益分析是一种将项目或方案的费用，与其效果进行比较，以使资源得到最优配置的一种方法。成本－效益分析运用于公共政策分析时，具有以下几个特征：其一，集中体现了技术理性，因为它试图在不把政策的结果与全面经济效率或社会总体福利相联系起来的情况下，决定政策方案的效用；其二，由于很少依靠市场价格，它因此很少依赖私营部门利润最大化的逻辑。

成本－收益分析适合于目标不能用收入性收益来表示的情况，特别适用于分析外部性和无形的成本或收益。经济学和统计学是成本－效益分析方法的基本理论基础。

除了以上四种技术或方法以外，确定型分析技术或方法还有规划管理技术、对抗分析、质量保证等。

（二） 随机型分析方法和技术（了解）

随机型分析技术是指应用于不确定型或风险型决策的分析方法与技术。

1． 动态规划

动态规划是美国数学家贝尔曼和丹齐格在20世纪50年代提出来的一种数学

规划方法。动态规划技术是通过建立动态规划的随机模型来分析如何以最短的时间和最少的投资源消耗来完成整个系统的预期目标，取得良好的经济效益。动态规划适用的对象是含有时间因素的决策问题，即动态决策问题。

2.决策树

决策树法是利用树枝形状的图像模型来描述决策问题，它将各种方案以及这些方案可能性的大小、可能出现的状态以及可能产生的结果都绘制在一张图上，使决策分析可直接在决策树上进行，其决策标准可以是损益期望值或经过变换的其他指标值。

决策树就是表明决策问题的逻辑结构的流向图，它直观地显示整个决策问题在时间和决策树上不同阶段的决策过程，特别在应用于复杂的多阶段决策时，阶段明显，层次清楚，便于决策机构集体研究，有利于做出正确的决策。

除了动态规划和决策树外，定量分析中的随机型分析模型和技术还有计算机模拟、随机库存论、贝叶斯定理等。

第三节 定性分析方法

一、定性分析方法的内涵及重要性（）

主要依靠专家的判断和直觉进行公共政策分析的方法就是定性分析方法。从某种意义上讲，定性分析方法是为了解决政策问题中不能定量分析的部分而发展出的分析方法，是分析一切公共政策的基本方法，是公共政策系统分析的基本方法中所必不可少的手段。其理由如下：

（一）知识与经验在系统分析中的作用

（二）价值观的影响

（三）个人能力的重要性

从一般意义上讲，决策者应具备两方面的能力：

1.分析与综合能力。

2.对政策系统问题的本质的识别力。

二、定性分析方法的类型

（一）个人判断法

个人判断法的含义是，依靠专家个人对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能出现的结果等做出主观判断的一种创造性政策研究方法。采用这种方法的步骤是:向诸多专家提供与问题相关的详尽资料，征求专家个人意见、看法和建议，对这些建议加以归纳、整理，得出统计性结论。个人判断方法的优点是保证专家在不受外界影响、没有心理压力的条件下，充分发挥个人的判断和创造力。但是个人判断法也有明显的欠缺，这种方法受专家个人的知识面、信息来源及其可靠性、对涉及问题的兴趣大小等因素的影响，缺乏集中决

策时相互启发的氛围，因此，专家得出的个人判断难免带有片面性，并且专家们的意见相互之间的差异也较大，这是整理统计时尤其要注意的问题。尽管如此，个人判断法还是经常被运用于政策研究过程的各个环节之中。

（二）头脑风暴法

所谓头脑风暴分析法，是指以集体的宏观智能结构，通过创造性的逻辑思维来获取未来信息，进行政策分析的方法，又称为专家会议法。头脑风暴分析法又可分为直接头脑风暴分析法和质疑头脑风暴分析法两种。

1.直接头脑风暴分析法

直接头脑风暴分析法，是指通过共同讨论具体问题，发挥宏观智能结构的集体效应，进行创造性思维活动的一种专家评估、预测的政策分析方法。组织专家会议时，应遵循五个基本原则，即：

（l）严格限制预测对象的范围，便于参加者把注意力集中于所涉及的问题；

（2）认真对待研究专家组提出的任何一种设想，而不管这种设想是否适当和可行，不能对别人的意见提出怀疑；

（3）鼓励参加者对已经提出的设想进行补充、改进和综合；

（4）使参加者能解除思想顾虑，创造一种自由发表见解的气氛，以利激发参加者的积极性；

（5）发言力求简短精练，不需详纲论述，否则，将有碍创造性思维活动的进行，因而，不允许参加者宣读事先准备好的发言稿。

当然，组织专家会议时还应确定专家会议的最佳人数和会议进行的时间，为与会者提供一个良好的创造性思维环境。经验证明，专家小组规模以10～15人为宜，会议时间一般以20—60分钟效果最佳。

2.质疑头脑风暴法

质疑头脑风暴分析法，主要是通过同时召开的两个专家会议，不仅产生集体设想，并且对设想的现实性进行论证的分析方法。

（三）德尔菲法

德尔菲法是一种获取、交流并形成对未来事件的充分意见的方法。德尔菲法是由兰德公司的研究人员在1948年发明。传统的德尔菲法是采用函询调查的形式进行的。传统德尔菲法强调这样几个基本原则：一是匿名，所有参与的专家都匿名发表意见，对他们的姓名严格保密。二是巡回，个人的意见经过汇总，传递给参加讨论的所有专家。这个程序要进行两轮或者更多，以便使其能相互交流，并修正以前的意见。三是反馈控制，汇总的意见以调查表的形式进行传递。四是

统计学意义的小组反馈，个人意见用向心趋势、离中趋势和频率分布的形式来表示。五是专家达成一致意见，这是德尔菲法的主要目的。这些原则代表了常规德尔菲法的特征。

政策德尔菲法保留了常规德尔菲法的两个原则（巡回和反馈控制），同时它又发展了新的原则：一是选择性匿名；二是尽可能地挑选由知情人的代表组成的小组；三是两极分化；四是构建冲突；五是使用计算机召开会议，简化巡回的程序。

（四）交叉影响分析

（五）脚本写作

（六）运筹博弈

公共政策的博弈分析法，就是遵循博弈原则进行政策分析的方法。博弈论最早应用于军事领域。现代博弈论诞生在1949年，以美国数学家诺伊曼和经济学家摩根斯坦的合著《博弈论与经济行为》的问世为标志，现代博弈论的迅速发展则是在20世纪50年代以后。

一般认为，博弈或竞赛模型的基本构成条件是：

1.参与者，至少是两方或两人。

2.参与者可以采取各种行动，以达到其目标，但每一参与者可能采取的策略，应有两种或两种以上。

3.博弈的赛局，必须有一个可以表示参与者在采取各种策略时的损益表，以评估每一策略对各参与者的损益数目。如果一方的损失加另一方得益的总和等于零，就是零和博弈赛局，简称零和博弈。同理，如果一方的损失加另一方得益的总和不等于零，就是非零和博弈赛局，简称非零和博弈。

我国战国时期的“齐王与田忌赛马”，就是一个典型的无鞍点的二人零和博弈的例子,著名的“囚犯二难博弈模型”则是典型的非零和博弈的例子。 结语：加快推进我国公共政策的科学化、民主化与法制化进程

一、我国公共政策研究的现状（了解）

（一）我国公共政策研究的成就

1．理论框架基本确立，理论研究不断深入

2．公共决策的科学化、民主化和法制化进程取得较大进展

3．政策咨询备受关注，实践价值日益凸现

（二）我国公共政策中存在的主要问题

1．理论体系有待完善，研究内容有待充实

2．研究方法有待改进，研究水平有待提高

3．公共决策系统的功能有待进一步发挥

二、我国公共政策研究的科学化、民主化与法制化

（一）我国公共政策科学化、民主化与法制化的必要性

1.是实践“三个代表”重要思想的必需；

2.是构建和谐社会的必然选择；

3.是落实科学发展观的重要举措。

（二）推进我国公共政策研究的科学化、民主化与法制化

1.转变观念，提倡科学、民主的精神，树立现代决策观念；

2.形成以信息、咨询和监督等子系统为支撑的现代公共决策系统；

3.加强教材研究的“本土化”，提高现实转化能力；

4.加快制度化建设，构建社会和谐的长效机制；

5.加快法制化进程，将公共决策纳入法制化的轨道。