乡政府能处理已颁证土地的权属争议吗?

2011-09-06

乡政府能处理已颁证土地的权属争议吗？

发表于最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》2011年第2集

[裁判要旨]

《土地管理法》第十六条规定了乡级人民政府处理土地权属争议的职责，但该法并未对其履行该职责的前提条件作出规定，而且还将其作为处理争议的首选主体。所以，不能因为当事人取得了县级以上人民政府颁发的《土地证》，就否定乡级人民政府处理土地权属争议的法定职责。

[案情]

原告：张甲。

被告：某乡政府。

第三人：张乙。

原告与第三人系同村南北毗邻的邻居，双方均持有某县政府于1992年颁发的《集体土地建设用地使用证》（下称《土地证》）。双方对《土地证》确定的土地使用权边界发生分歧，均认为位于结合部的一部分土地使用权属于《土地证》确定给自己的宅基地范围之内。在协商不成的情况下，原告申请被告依照《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第十六条的规定作出处理。被告逾期未予答复，原告向人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行处理其与第三人之间土地使用权争议的法定职责。被告以双方均持有县政府颁发的《土地证》，故其不享有处理原告申请事项的法定职责为由予以答辩。

[问题]

在县级以上人民政府已经颁发《土地证》的情况下，乡级人民政府是否还具有处理当事人之间土地权属争议的法定职责？

[分歧]

否定说认为：《土地管理法》第十六条规定的乡级人民政府处理土地权属争议的职责，系对当事人没有取得《土地证》情况下的规定。在当事人已经取得县级以上人民政府颁发《土地证》的情况下，因为乡级人民政府系县级以上人民政府的下级政府，无权对县级以上人民政府的颁证行为进行解释，更无权改变其颁发的《土地证》，没有界定、落实《土地证》的职责和能力，所以也不具有处理当事人之间土地权属争议的法定职责。

肯定说认为：在县级人民政府颁发《土地证》的情况下，乡级人民政府具有处理当事人之间土地权属争议的法定职责和能力。

[评析]

笔者持肯定说。

一、从法律依据上分析，乡级政府具有处理土地权属争议的法定职责

1、《土地管理法》第十六条的规定，是乡级人民政府处理土地权属争议的法律依据

《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”。《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”该条第二款规定：“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”据此，除“单位之间的争议”“由县级以上人民政府处理”外，对于“个人之间、个人与单位之间的争议”，乡级人民政府是具有予以处理的法定职责的。

2、《土地管理法》并未对乡级人民政府履行处理土地权属争议法法定职责的前提条件作出规定，而且还将其作为处理争议的首选主体

依照《土地管理法》第十一、十二、十三条的规定，我国对土地所有权和使用权确立的是登记、发证、确权制度（其第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”；第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”；第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”），也就是说，登记、发证是我国对土地权属管理的基本原则和普遍情况。因此，《土地管理法》在作出乡级人民政府处理当事人之间土地权属争议职责的规定时，应当已经考虑到了当事人之间的争议一般是在县级人民政府颁发了《土地证》的情况下发生的。既然其已经考虑到了该情况，又未将该情况作为履行职责的例外予以排除，而且还将乡级人民政府作为处理争议的首选主体 ，所以，《土地管理法》关于乡级人民政府具有处理土地权属争议职责的规定，适用于当事人取得了县级人民政府颁发《土地证》的情形。

3、否定说在法律上有解释的障碍

按照否定说的观点，应当只有颁证机关（或者其上级机关）才可以处理土地权属争议，这在法律上是难以解释的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“……中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责……”。据此，按照否定说的观点，如果某单位或者个人与某个由国务院土地行政主管部门颁发土地使用权证书的中央国家机关发生土地权属争议，就应当由国务院予以处理，这即与国务院一般不参与处理具体行政管理事务的习惯做法不符，也与行政复议法第三十一条第二款关于“……省、自治区、直辖市人民政府确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的立法精神相悖。因为依照行政复议法第三十一条第二款的规定，省级人民政府是处理土地权属争议的最高机关。

二、从事实上分析，乡级人民政府具有处理土地权属争议的能力

在县级人民政府颁发了《土地证》的情况下，让乡级人民政府处理当事人之间的土地权属争议，其实就是对《土地证》所记载的内容予以辨认、落实后，明确某宗土地的权利人。应当说，这比起没有《土地证》的情况（即事实上的土地权属争议）来说要容易得多。因为《土地证》已经明确了当事人的权利，乡级人民政府需要做的，只不过是按图索骥而已。

在县级人民政府颁发《土地证》的情况下，乡级人民政府处理土地权属争议的可能性，可以从以下几个方面予以分析：

其一，《土地证》的一个重要功能就是公示（《物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”；《土地登记办法》第二条第一款规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”），即通过其中记载的内容，明确地对世人宣布该土地权利的主体以及四至范围，其应当是世人皆可辨认之的。世人皆可辨认，乡级人民政府当然能够辨认。

其二，如果确实因地形地貌发生变化等原因，致使权属不明确的，可以通过与土地登记机关的沟通，通过查阅土地登记资料，或者调查当时进行土地登记时参与土地调查的人员（这些人员往往就是该乡级人民政府的工作人员和当事人所在村的村干部，调查起来不会有什么技术上的障碍）等手段予以解决。但地形地貌的变化等原因绝不是乡级人民政府不能处理而县级人民政府就能够处理土地权属争议的理由。

其三，县级人民政府和乡级人民政府系上下级行政机关，而不是互不相关的两个部门。依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作……”乡级人民政府完全可以利用这种领导与被领导的关系，与上级人民政府互通情况、请示汇报，妥善处理土地权属争议。

当然，《土地证》的颁发也会出现问题的，比如：应当由公民甲享有使用权的土地，却为公民乙颁发了《土地证》；公民丙与公民丁分别持有的两个《土地证》存在交叉重叠；等等。乡级人民政府在处理土地权属争议过程中如果发现《土地证》的颁发存在问题，可以中止处理程序，建议颁证机关作出处理，也可以在中止处理程序后，建议利害关系人对相关《土地证》依法主张权利（申请颁证机关依法变更或者注销《土地证》、向颁证机关的上一级行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼）。但是，乡级人民政府不能以《土地证》可能存在错误为由，拒绝履行处理土地权属争议的法定职责。

需要说明的是，《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定有两处不当之处：一是其第一款将县级国土资源行政主管部门作为“处理”主体的规定既与《土地管理法》第十六条的规定不一致，也与《土地权属争议调查处理办法》第四条关于“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定相矛盾；二是其第二款将《土地管理法》第十六条规定的乡级人民政府处理土地权属争议的首选主体地位规定为“可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”，亦是与《土地管理法》第十六条的规定不一致的。因为《土地管理法》是法律，《土地权属争议调查处理办法》是规章，对于二者不一致之处，应当适用《土地管理法》的规定。