从新公共管理到新公共服务的理论发展和实践

　　摘要：新公共管理像一股旋风，从现代政治理论的发源地英国，渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。从理论上讲，新公共管理打破了传统公共行政赖以建立的两大理论基础――威尔逊和古德诺的政治―行政二分法以及韦伯的科层管理论，引进公共选择理论和新制度主义等方法。新公共管理与传统公共行政理论相比，它在研究范围、方法、理论基础等方面都有很多的创新之处。它的理论及实践对西方国家的行政改革起了很大的推动作用。但同时也由于不恰当地将私有部门价值观套用于公有部门而受到诟病。新公共服务是迥异于新公共管理的理论，它追求更广泛、更长远意义上的公共利益，是对公民权利和民主传统的回归，从某种意义上说，更能体现公共行政的本原。本文旨在探究新公共管理理论到新公共服务理论的理论发展与实践，总结出两种理论在实践中的成效和不足。最后得出的观点是，关于新公共管理理论与新公共服务理论的争论已没有太大现实意义，探究理论的重心应放在促进二者的互补、发展上，在民主的框架内追求效率，在一定的效率基础上推进民主，从而推动经济社会又好又快地发展。

　　关键词：新公共管理；新公共服务；理论及实践

　　一、新公共管理理论及实践

　　（一）新公共管理理论形成的背景

　　随着信息化和全球化的后工业化时代的到来，企业界改革的成功，政府公共行政的外部环境发生了巨大变化，导致传统的官僚制行政模式已显得日益力不从心，并且在传统公共行政模式指导下的政府机构内部也危机重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在这种背景下，一种新的公共行政理论――新公共管理应运而生。

　　（二）新公共管理理论及要义

　　新公共管理理论的核心思想是：努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，不断提升政府的管理能力和公共服务能力。它以公共选择理论中的委托――代理理论和新制度经济学中的交易成本理论为其支撑点。其倡导者从“理性经济人”的假定中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理论的成本――收益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。其要义为：

　　1、改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上“自我服务”的官僚机构，而形成新的“顾客”“客户”关系，并把这种顾客至上的理念带进政府与公民的关系理论当中来，使政府服务以顾客为导向。

　　2、更加注重政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标，对目标完成情况进行测量和评估，通过这样能更好的产生所谓的经济、效率和效果。

　　3、强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段等。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同（如成本――效益分析、全面质量管理、目标管理等），坚持引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。

　　（三）新公共管理理论的研究现状

　　戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克在他们的著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中明确提出摒弃官僚制的主张。戴维奥斯本与特德盖布勒合著的《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书由于描绘了“造政府”的“路线图”而风靡全球。澳大利亚学者欧文E休斯在其专著《公共管理导论》中完整系统地研究了传统公共行政理论和新公共管理的不同概念和特点，阐明了新公共管理的基本内容，并研究了新公共管理的基本要求和一般趋势，从理论上对20世纪80年代以来美国、英国等欧美国家进行的行政改革进行了概括和总结，将20世纪80年代以来所进行的一系列改革措施统称为“管理主义”或“新公共管理”。盖伊彼得斯第一个系统评价了席卷全球的新公共管理运动。彼得斯在对传统治理和全球行政改革进行多年潜心研究的基础上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。

　　随着新公共管理在西方发达国家的兴起，国内一批学者开始著书、撰文对其进行介绍，一批介绍性书籍及文章相继出现。如：周志忍教授主编的《当代国外行政改革比较研究》，（国家行政学院出版社，1999年版）；卓越教授的《英国新公共管理运动走向分析》（载《中国行政管理》2000年第1期）等。这些书籍及文章成为国内学者了解研究西方新公共管理的主要资料，为推动我国公共管理研究做出了重要贡献。到了90年代末期，国内结合新公共管理的相关主题讨论我国行政改革的文章逐渐增多。而这其中又以讨论我国究竟能不能借鉴新公共管理的做法，实行公共服务市场化的居多。此外，这方面研究的相关文章还有张国庆教授的《公共行政的典范革命及其启示》（载《北京大学学报》）2000年第5期）；卢明教授的《公共管理学管理范式的演进》（载《中国行政管理》2001年第1期）；唐钧教授的《西方公共行政的新视野》（载《新视野》2000年第5期）等。

　　（四）新公共管理理论的实践

　　1、实践成效

　　（1）它不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。（2）不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，它提供了当代公共部门管理的新模式，在政府部门内部的管理体制的改革上，也做了积极有效的探索。（3）新公共管理理论无论是在理论上还是实践上都对传统的公共行政进行了许多创新。从理论上讲，它改变了传统行政学的研究范围、主题、理论基础等。它为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础，开阔了公共行政学的理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架。从实践意义上讲，它为政府的行政提供了许多的新模式、新方法。 　　2、实践中的不足

　　（1）新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。（2）新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。（3）新公共管理强调目标管理、绩效管理，主张公营部门私有化，实际上是很难付诸实施，放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。（4）新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治的腐败和滥用职权。

　　二、新公共服务理论及实践

　　（一）新公共服务理论形成的背景

　　基于对“新公共管理”运动的总结与反思，对“新公共管理”的各种质疑的理性思考，美国亚利桑那州立大学的罗伯特V登哈特和珍妮特V登哈特于 21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念――新公共服务理论。登哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”

　　（二）新公共服务理论及要义

　　所谓新公共服务理论，是指以民主社会的公民权、社区和公民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础，以公民为中心的公共管理理念。其要义为：（1）政府的职责是服务而非掌舵；（2）追求公共利益是主要目标；（3）战略地思考，民主地行动；（4）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的，即公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益；（6）重视人而不只是生产率。

　　（三）新公共管理理论的研究现状

　　关于新公共服务理论的探讨和研究大多比较分散和不成体系。英国著名学者E费利耶（EFerlie）在《行动中的新公共管理》（The New Management in Action） ―书中关于政府治理改革模式探讨中提及到了“新公共服务取向模式”（new public service orientation）。美国纽约大学学者保罗C莱特（PaulCLight）在其《新公共服务》（The New Public Service） ―书中，提出了新公共服务的三个特征。美国印第安纳大学著名教授詹姆斯派瑞（JamesLPerry）在其著作《民主与新公共服务》（Democracy and the New Public Service）对学者Frederick Mosher在《民主与公共服务》（Democracy and the Public Service） ―书中关于民主与公共服务的关系重新加以审视，并且认为新公共服务已不同于以前的公共服务。对新公共服务理论的研究最为全面系统、最具影响力和代表性的得算是罗伯特B登哈特（RobertDenhardt）和珍妮特V登哈特（Janet VDenhardt）夫妇合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》（The New Public Service：Serving，Not Steering）以及罗伯特登哈特的《公共组织理论》（Theories of Public Organization），《公共服务中的行政领导》（Executive leadership in the public service）以及登哈特夫妇的论文《新公共服务：服务而非掌舵》（The New Public Service，Serving Rather than Steering）等。

　　国内学界对于新公共服务理论的研究主要是来自对西方有关新公共服务理论的著作和论文的翻译，以及关于新公共服务理论的介绍和评价的期刊论文。但是，从总体上来讲，国内学界对于新公共服务理论的借鉴和吸收主要体现在“服务型政府”的研究中。与新公共服务有关的研究论著包括：刘俊生教授翻译的登哈特夫妇的论文《新公共服务：服务而非掌舵》对新公共服务理论做了精炼的概括和阐述；丁煌教授翻译的登哈特夫妇的著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》是对新公共服务理论最为全面和系统的介绍；扶松茂和丁力共同翻译的登哈特的《公共组织理论》，对新公共服务理论有所涉及和阐述。其他与新公共服务有关的译著还包括学者吴琼翻译的《公共行政的语言――官僚制、现代性和后现代性》（戴维约翰法默尔著）和《公共行政的合法性：一种话语分析》（麦克斯怀特著），李学翻译的《民有政府：反政府时代的公共管理》（谢里尔西姆拉尔金，卡米拉斯蒂福斯主编），孙柏琪等译的《公民治理：引领21世纪的美国社区》（理查德博克斯著）等著作，这些著作虽未直接提及新公共服务，但从很多方面对其理论的建构提供了有益的理论支撑，登哈特的新公共服务理论从中吸取了相关理论和元素，并以此为基础。

　　（四）新公共服务理论的实践

　　1、实践成效

　　（1）新公共服务理论完善了公共行政学的研究方法。它将新公共管理理论中好的方面与民主治理融合了。这种兴起的理论模式填补了旧公共行政的不足，新公共服务理论对构建现代公共行政研究规范基础具有重要意义的同时，为理论与实践上推进政府改革具有借鉴作用。（2）创新了行政管理新的实践模式。新公共服务理论试图在承认当初对新公共管理的批判的价值所在，在抛弃新公共管理理论缺陷的基础上，建立出一条更加关注民生与公民利益，更适合现代社会发展状况的一种新的模式选择，是新公共管理的发展。（3）提升了公共性质的思想和方法的解释力。新公共服务理论是较为全面的理论，它不仅强调了公平与正义、民主价值与公共性的论述，还重新规划了新公共行政理论的传统蓝图。（4）突破了限于政府失灵和市场竞争优势的眼界，提出了政府在以公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一套新的观念。从理论上说，新公共服务理论是对人们所熟悉的新公共管理模式的超越。从实践上讲，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，对服务型政府的构建起到了重要作用。 　　2、实践中的不足

　　（1）新公共服务毕竟是产生于西方特有的社会制度和文化背景下的话语体系，在面对发展中国家公共行政发展问题，产生西方发达国家现实背景与话语体系下的新公共服务理论有其深刻的话语局限性。（2）从责任的定位来看，政府责任与公民责任的界定如何在新的理论框架下定位，新公共服务并没有明确的界定。面对现实中公民的政治参与冷漠，如何提升公民参与的广度与深度民，如何提高公民参与的效能感，新公共服务也没有提供良方。（3）相对于管理主义的思想和方法而言，新公共服务理论的倡议和宣扬多于实际的可操作的科学方法和技术，甚至作为政治途径的一种，新公共服务理论在一些涉及根本性政治问题时做出有成效的回答。

　　结语

　　以上所述，新公共管理理论的核心理念主要是以效益为导向，建立企业家政府，把市场机制引入公共服务等；政府的作用就是使市场机制的作用得以充分发挥，进而促进自由选择和实现效率，公民就是顾客，公共行政官员被视为旨在以低成本、低消耗和高效率来促进市场活动完成的市场参与者。而新公共服务理论的核心价值理念则主要是追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治；政府的作用不是控制或激励，而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于公共行政的运作中，而且应在行政组织内部牢固加以确立。

　　新公共管理和新公共服务作为当代公共行政的两个主流理论，彰显了顺应时代发展的先进性。新公共管理的根本特性是追求效率价值，新公共服务的根本特性是追求公平价值，二者各有其核心理念，各有其发展空间。我们研究它们的理论逻辑和实践，并非要舍去其一，而是希望在二者间找到一种平衡的方式，使它们在当代政府治理与改革中共同发挥作用。

　　因此，我们完全赞同将新公共管理和新公共服务纳入有学者提出的多元行政观的思想图谱里。在其理论发展和实践当中，我们更应该注重二者的理论互补关系，充分发挥双方的积极因素来共同指导社会及政府的发展与建设。（作者单位：云南民族大学）

　　参考文献

　　[1][美]珍妮特V登哈特、罗伯特V登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2004.

　　[2]（澳）欧文E休斯.公共管理导论[M]. 彭和平、周明德、金竹青译.中国人民大学出版社，2001.

　　[3]陈振明.评西方的新公共管理范式[J].中国社会科学，2000（6）.

　　[4]熊剑龙.评新公共服务[J].求实，2005（52）.

　　[5]王丽莉.新公共服务评析――种对新公共管理的替代[J].理论与改革，2007.