论行政复议制度的完善

　　摘要行政复议是行政管理相对人寻求权利救济的一个重要途径,但由于起步晚尚处于建设期等原因,我国现阶段的行政复议制度还存在着很多有待完善的地方。本文主要从行政复议的机关、行政复议的范围、行政复议与行政诉讼的衔接中存在的问题入手提出了相关完善建议。 　　关键词行政复议 复议机关 复议范围 行政诉讼 　　中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-057-01 　　 　　行政复议是行政系统内部的,上级机关对下级机关的一种监督审查制度,相对于行政诉讼而言行政复议是一种行政救济,是公民、法人或者其它组织维护合法权益的重要途径,但由于制度设计上的问题,这个救济渠道目前不是很畅通,出现了堵塞的现象。 　　首先,在复议机关的设置上,有一个原则性的规定:复议机关是做出具体行政行为的上一级行政机关。上下级机关间抛开地域因素,经常接触而产生的感情因素,而下级机关做出的行政行为很多情况下虽然未经上级机关的正式审批,但也有相当一部分是事先已经向上级机关汇报过的,或者用通俗的语言讲是通过气的。在这种情况下再让复议机关撤销、变更下级机关的行政行为,或者确认其行为违法,就如同搬起石头砸自己的脚,所以很容易出现复议机关偏袒下级机关;复议机关在确定上除了原则上的要求,还有一些特殊的规则。例如:省、自治区、直辖市的政府或者国务院各部位作为被申请人,也就是说当他们的行政行为发生争议时,复议机关不是这些部门的上一级行政机关而是其自己,这些机关自己监督自己,自己审查自己,不仅得出的复议结果会引起管理相对人的质疑,而且同一主体既是裁判员又是运动员也难免出现吹黑哨的问题。这些复议机关设置上存在的问题,带来的直接逻辑后果便是复议案件结案决定中维持的多,纠错的少,最终导致的是管理相对人对复议制度丧失信心,放弃复议直接寻求最终的司法救济,我国目前70%的行政诉讼案件未经复议直接进入诉讼程序。 　　其次,行政复议受案范围过窄,这个窄第一体现在抽象行政行为只是有限的被列入到行政复议的受案范围中,并且还得连同具体行政行为一并才能够提起行政复议。各个国家的政府机关不仅可以通过做出具体行政行为,来影响特定的公民、法人或者其他组织等行政管理相对人的合法权益,还可以通过出台各种规范性文件的抽象行政行为的方式,影响不特定的管理相对人的权益。但根据《行政复议法》第6、7条的规定:基本上所有的具体行政行为都可以提起行政复议,而只有规章以下的抽象行政行为才可以提起行政复议,具体讲可以提起行政复议的规范性文件只包括:国务院部门的规定 ;县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;乡、镇人民政府的规定,对于法律、行政法规、地方性法规一级部门规章和地方政府规章则没有列入为行政复议的受案范围。在实践当中抽象行政行为由于针对不特定的管理相对人做出,并可以反复的适用,所以其影响力是大于具体行政行为的,所以对其的监督审查更显重要;而且这些抽象行政行为也被列为行政诉讼的受案范围之外,虽然有单独的监督机制来监督这些抽象行政行为,但在实践中这种监督还不是很到位,如果管理相对人一旦发现抽象行政行为存在问题即可提起复议的话,那么很多错误会得到及时的纠正,把危险及时的扼杀,把损失降到最低。 　　行政复议范围窄的问题第二点就体现在把内部行政行为排除在外。《行政复议法》第8条规定:不服行政机关的行政处分或者其他人事处理决定的,依照法律、行政法规提出申诉。可以说是行政管理工作人员的权益被削去了一层保护膜,部分工作人员的工作热情因此而冷却。 　　再次,行政复议与行政诉讼的衔接不顺畅。就目前的相关规定来看行政复议与行政诉讼的衔接是多元化的,大体包括自主选择型、复议前置型、径行起诉型、复议终局型、终局选择型,这种多元化的规定表面看规定的很详尽、考虑的很细致,规定的初衷也确是为了保护管理相对人的救济权利,但细分析这五种类型的划分也是问题重重。第一,这五种类型的划分无规律可循,很多同类型的案件被列为不同的类型,例如,同样是属于自然资源保护方面的法律,《草原法》规定的是径行起诉型,而《水法》、《野生动物保护法》规定的是终局选择型,这种混乱的局面无形中不仅增加了相关部门适用法律的难度,同时也增加了本来就缺乏专业法律知识的管理相对人寻求救济的难度。第二,不利于管理相对人合法权益的保护。无论对行政复议与行政诉讼之间的衔接关系做何种设置,初衷都是为了确保当事人的合法权益获得最为快捷、方便、有效的救济。然而考察现行的相关设置会发现一些安排有违这一初衷。很多应该设为复议前置的案件没有被列入,而大量案件却不明原因的被列为了复议前置案件。例如,有关合理性问题的案件毋庸置疑的应被列为复议前置的案件,因为这类案件不属于法院的审理范围,所以很多情况当事人提起诉讼,法院受理后又驳回起诉,而当事人又无法回到复议程序,最终实体权利无从获得保护。第三,大量复议前置和复议终局型案件的存在对于司法最终原则是一种亵渎。司法最终原则是倡导法治的国家所普遍奉行的一个原则,当然行政救济的存在还是有其必要性的,只是从目前来看这两种类型所涉及的案件过多有一些没有必要前置或者复议终局的案件也被列入其中,从而造成了行政权对司法权的侵蚀也有违司法最终原则。 　　除此之外,行政复议制度在行政复议的时限等问题的规定中也存在一些需要完善的地方。2009年年初国家法制办主任曹康泰同志曾透露会适时修改《行政复议法》,我们也翘首以待经过完善的行政复议制度的面世。 　　 　　注释: 　　胡建淼主编.中国行政法规与案例评述.中国法制出版社.2007. 　　于安.行政诉讼法学基本资料选编.法律出版社.2006.