中国实施积极财政政策的财政风险分析

作者：李心源

财政研究 2010年09期

　　2009年末的中央经济工作会议为2010年宏观政策“定了调”：保持宏观政策的连续性和稳定性，转变经济发展方式已刻不容缓，通过保障和改善民生促进经济结构优化，增强经济发展拉动力。在新一年的经济形势下，扩张性的财政政策支持经济发展是毫无疑问的政策选择。从2009年实施的扩张性财政政策是否会引起像迪拜政府的扩张性投资政策遇到的破产危机？中国经济的复苏以及房地产价格的迅速攀升等等，都在提示着2010年中国实施的积极财政政策所面临的更大的财政风险。本文试图从财政风险的组成和影响因素分析中国实施积极财政政策的财政风险。

　　财政风险与经济学一般所理解的风险有所不同，财政风险是和政府债务相联系的，它是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险（张春霖，2000）。财政风险的大小与政府债务这一经济变量的规模而不是不确定性的程度有关。作为财政风险度量的相关指标也相应由政府债务规模来定义①。财政风险的形成主要有两个来源，一是政府的财政赤字；二是政府收入的减少，主要是税收收入的下降。2009年以来，政府实施的积极财政政策的手段主要是增支和结构性减税。2009年，我国的国债规模达到9500亿元，结构性减税减少的税费收入规模达到5500亿元。财政赤字的增加和减税带来的影响会不会造成财政风险呢？本文将从本次积极财政政策的具体措施结合当前中国的现实情况进行深入分析，进而分析积极财政政策在中国是否具有长期施行的基础。

　　一、以改善民生支出和结构性减税为特征的积极财政政策不会造成通货膨胀

　　凯恩斯提出的扩张性财政政策的具体措施主要是增加政府公共投资和减税。这个公共投资投向哪里是中国积极财政政策的核心所在。2009年实施的积极财政政策是以增加民生支出和结构性减税为特征的，因此在税收减少的情况下采用一定的赤字政策是可行的，不会带来通货膨胀的风险。

　　财政部部长谢旭人在2009年两会的新闻发布会上也指出，由于实施结构性减税政策，会减少财政收入的增长，为此，中国将较大幅度地扩大财政赤字。减税与扩大政府财政赤字的措施并举，这无疑也为大力增强政府公共投资和政府重点支出增长提供了保障。据测算，2009年全国财政预算赤字达到9500亿元，中央财政国债余额限额是62708亿元。由于中国经济持续较快增长带来的税收收入连年增长，所以每年都是陆续地减少赤字。而且计划的财政赤字占GDP的比重预计将控制在3％之内（去年年底国债余额占GDP的比重是17.7％，今年大概在20％左右。）按照欧盟的有关标准衡量，3％和60％分别被视为赤字率（赤字占GDP比重）和债务率（国债余额占GDP比重）的警戒线，因此，财政总体上是可承受的、安全的。即使我国经济在短期内不能转暖，通过提高支出的效率和水平、增发地方债也可以筹集到部分收入。无疑，通过税收制度优化逐步带来的税收收入的增加也将作为长期政策来减少财政风险的发生。

　　此外，如果从欧盟3％的财政赤字警戒线在欧洲运行的实际情况来看，突破这一警戒线也不会对中国经济造成损害。欧盟各国在3％的财政赤字警戒线的制约下，一些生产要素没有得到应有的配置。经济一度出现紧缩的现象。而美国的财政赤字在1973年布雷顿森林体系破裂后，就一直不受限制地不断增长。2004年美国经常账户赤字与GDP之比达到了6％，创造了历史最高水平。美国的经常账户赤字占全球经常账户盈余的75％。但是，美国不仅靠巨额赤字支撑美国的经济发展，他们也利用美元的优势地位，实现了其变相向全球强制征税的目的。美国财政部的财政支出不需要通过向国内纳税人提高税收的方式获得，只需要发行使用起来受到很多限制、流动性很差的美国国库券就可以得到融资。

　　另一个值得我们欣慰的是，2009年财政赤字的主要目的是用于改善民生的支出。2009年我国积极财政政策的支出原则是要把扩内需、保增长与调结构、惠民生更好地结合起来，把财政工作的重点从以GDP为中心转型到以调节收入分配为中心上来。

　　财政的“收”和“支”都是政府实现收入分配的手段。但是，由于长期以来以经济建设为重点的支出结构，财政支出中公共投资的比例失衡，政府和居民之间的收入分配比例不当，社会消费率持续降低。国民福利的增长和提高没有能与经济的持续发展保持同步。2009年积极财政政策在一定程度上着力解决这个问题，通过优化财政支出结构，通过持续增加对社会保障、医疗、教育在公共支出中的比例，真正实现税收取之于民、用之于民。进一步体现政府在社会收入分配中的作用，合理分配政府与居民之间的收入比例，扩大内需促进社会消费率的不断提高。体现财政政策对扩大内需和稳定外需的支持，对刺激消费和改善民生的支持，对调整结构和改革创新的支持。以民生支出为特征的支出结构，必然带动居民消费的增长，促进经济结构的转型，促进整个经济的健康发展，从长期来看，是不会造成通货膨胀的。

　　二、“结构性减税”政策从总体上增加税收不会造成财政债务风险

　　虽然结构性减税政策是一项刺激经济的减税措施，实施的是有增有减的税制结构优化的措施。但是，随着经济增长方式的转变、经济运行质量的提高，从长期来看，结构性减税的总体结果会带来税收总收入的持续增加。在曾军平、丛树海（2003年）的实证分析中，在封闭经济，同时也忽略了货币市场对于宏观政策操作影响的假设下，得出的结论是：其一，如果政策操作者在运用扩张性财政政策时试图要控制债务绝对量的增加，那么，可供选择的扩张性政策组合只能是同时增加支出与税收，别无他法；单一的支出增加政策、单一的减税政策以及增加支出与减少税收的政策组合都不可能保证预算的平衡，而同时减少支出与税收的政策组合虽然存在降低债务绝对量的可能，但是它不可能实现财政扩张的目的，在实现经济扩张与维护财政平衡目标上存在无法调和的矛盾。其二，如果政策操作者控制财政风险的目标是阻止债务一收入比率的进一步扩大，就我国来说，从一般性的结论我们可以得到，控制债务绝对量增加的扩张性财政政策同样只有同时增加支出与税收的政策组合这一种。单纯地扩张支出和单纯地减税政策同样不能发挥作用，但这个增加税收指的是税收总收入的增长，与我们实行的结构性减税措施并不矛盾。

　　债务规模可以指绝对规模，也可以指相对规模。绝对规模是指政府债务的绝对量，而相对规模则为政府债务与某一经济指标的比率。相应地，财政风险也有相对风险与绝对风险两种含义。债务及债务一收入比率的变化就是财政风险的变化。

　　从政策组合的角度来说，我国自1998年以来所启动的扩张性财政政策基本上属于政策组合Ⅱ②。一方面，政府通过债务发行的方式增加了基础建设等方面的投资；另一方面，统计数据表明，1998年以来政府税收增长相对比较迅速。

　　如前所述，在1998年实施的积极财政政策实际上几乎没有采取减税的措施。这一方面是因为1998年我国基础设施欠账较多，扩大政府支出效应有效发生，乘数效应明显；另一方面也是由于我国当时财政收入规模较小，很难承受大规模减税对财政支出和经济产生的影响。但是本轮的扩张性财政政策我们同时采取了增支和结构性减税的措施。从总体来说，结构性减税的结果可能是税收收入的增加，就有可能间接地达到政策组合Ⅱ的条件，既不会造成债务的绝对量风险，债务的相对风险比率也是可控的。因此，应该采取同时增加支出与税收的政策Ⅱ，其他方式都不可取。从目前的角度看，以降低财政风险为目的的财政政策只有同时增加支出与税收的政策才是可行的政策，这与我国在财政能力允许的情况下采取增支和减税的措施是吻合的，同时也说明了宏观决策层在制定治理通货紧缩的宏观政策时考虑了财政本身所面对的问题。

　　2009年以来为应对国际金融危机，国家出台了一系列“结构性减税”措施，2009年全年的减免税费规模达到5500亿元。主要有以下一些措施：增值税转型政策，有力地促进了固定资产投资，2009年全年城镇固定资产投资同比增长30.5％。降低了增值税小规模纳税人征收率，无论商业和工业，统一降为3％，有力地支持了中小企业的发展。降低了排气量1.6升以下机动车的车辆购置税税率，有力地促进了汽车消费的增长。对企业和个人取得的2009年发行的地方政府债券利息所得，免征企业所得税和个人所得税，暂停征收储蓄存款利息个人所得税等政策，直接增加了居民的可支配收入。将证券交易印花税税率降至1％，并改为单边征收，对个人投资者取得的证券交易结算资金利息，暂免征收个人所得税，有利于证券市场的复苏。与此同时，积极加大对中小企业的税收扶持力度，鼓励技术先进型服务企业发展，明确对文化事业单位转制和动漫产业的扶持。从2008年下半年开始，连续8次调高了部分行业和产品的出口退税率，优化了出口退税流程，加快了出口退税进度，对稳定出口，增强企业信心都起到了重要作用。

　　虽然结构性减税带来了很多减收因素，但是2009年全国财政收入达到68477亿元，增长11.7％；全国完成税收收入63104亿元，比上年增加5241亿元，增长9.1％。由此可见，税收的总体增收和之前税收连年增收带来的赤字消减，能够在很大程度上抵消财政风险。

　　三、未充分就业的状况下扩大赤字不会造成财政风险

　　凯恩斯经济学说“有效需求理论”的基本思路是：社会的就业水平取决于社会总需求的水平；存在失业或者说难以实现充分就业的原因在于有效需求不足（有效需求指一国有货币支付能力的总需求或总购买力）；有效需求不足的原因在于“边际消费倾向递减规律”、“资本边际效率递减规律”和“流动偏好规律”这三个基本“心理规律”的影响。

　　凯恩斯正是从有效需求不足和市场机制无法使经济达到充分就业均衡的论断，提出以需求管理为主，通过财政政策和货币政策对经济生活进行干预和调节。

　　促进就业、控制失业率是各国政府的宏观调控目标之一和不可推卸的责任。目前我国面临着劳动力供给过多、结构性失业矛盾突出、农村剩余劳动力转移等问题。按照凯恩斯的宏观经济调控理论，只要社会实现充分就业，实施扩张性的财政政策就不会造成通货膨胀。未充分就业说明社会上还存在很多限制的资源，扩张性财政政策可以调动这些资源，促进就业，实现经济增长和充分就业的双重目标，而不会引起通货膨胀。只有在社会已实现充分就业的情况下，扩张性财政政策才会造成通货膨胀。

　　目前我国面临着劳动力供给过多、结构性失业矛盾突出、农村剩余劳动力转移等问题。据有关研究表明，中国城市实际失业率大约在8％—10％之间。高素质、低成本、低年龄劳动力在就业竞争中占据优势，而低素质、高年龄的劳动者在劳动力市场竞争中越来越没有竞争能力，呈现出就业困难群体数量急剧增加的趋势。农村富余劳动力规模仍在1.5亿左右，我国农村劳动年龄人口每年增长1000万左右，农村劳动力转移任务十分艰巨。近些年的大学生就业问题也不容忽视，大学生的失业率有上升趋势。

　　这样的劳动力结构，亟须相应的社会资源要素与以匹配。从刺激需求带动经济增长的角度来讲，宏观政策的组合的确有效地促进了我国GDP的增长，但近些年我国经济在高增长的同时却出现了低就业的格局，导致了经济发展与就业、再就业不协调等许多社会问题的产生。如果单纯依靠市场的自发调节，是无法在短期内解决就业问题的，而财政政策和货币政策的合理搭配会对经济发展和就业水平的提高产生强大的推动力。

　　从量化分析的实证角度证明，宏观政策搭配对就业的带动作用比较明显，尤其是货币政策在我国近几年都发挥了重要作用，而且其有效性也在不断地呈现出来。但宏观政策的就业效应仍存在着较大的局限性。近年来我国固定资产投资的增长速度明显超过GDP的增长速度，而消费占GDP比重呈现逐步下降的趋势。从中长期看，只有把投资建立在消费的有效需求上，共同拉动经济增长，才能有效扩大内需，促进就业。

　　这也就反证了在新一轮的积极财政政策增支和减税的措施下，将公共投资的重点放在保障民生上，将税制优化的重点放在经济结构的调整上，将会对经济增长和扩大就业起到实质性的推动。而在调动中国的人力资源“以人为本”的前提下，随着劳动力的城市化，在社会保障体系健全的基础上，收入分配将实现更大的公平和改善，也会带动最终消费的扩大和提高。这一定会带动经济增长，而不会引发通货膨胀。

　　四、中国充足的财力积累为实施积极财政政策提供了保障

　　在1973年尼克松上台后，美国出现了严重的“滞胀”，即经济增长停滞和通货膨胀同时出现的局面。这一状况的出现可以归结为尼克松在前任留下的高就业率、高增长率、低通货膨胀的局面下，急于解决财政赤字问题而实施紧缩的财政政策。因此说，有适当的财政赤字并不可怕，可怕的是对财政赤字没有正确的认识。“金融海啸”发生以来，美国的财政赤字急剧上升。截至2009年9月30日，美国2009财年联邦财政赤字达到创纪录的1.41万亿美元，占GDP比率为10％，为过去半个多世纪以来最高水平。预计2010财年，美国联邦财政赤字将达到1.56万亿美元③。联邦债务总额达到12.1万亿美元，占GDP比率100％④。如果与美国相比，3％的警戒线就像蜘蛛丝一样可以轻轻抹去。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松力挺扩大财政支出刺激经济，他认为，“从历史来看，赤字财政已经成为世界各国政府抵御金融危机、扩大内需的重要手段之一。”日前全国政协委员、清华大学教授李稻葵也表示，政府应该增加支出并实行减税来刺激经济活动，他说，“有一点赤字是必要的”。

　　财政赤字的风险是政府破产和政府信用的丧失。这将引起整个社会的动荡和危机。因此美国正是利用各国政府对金融危机的担忧和对国际金融秩序混乱的恐慌，实施常年的赤字政策由各国政府购买美国国债来支撑的。

　　中国目前实施扩张性财政政策不会引起通货膨胀还有来自三个方面的资金支持作保障：中国33万亿元的GDP，6.8万亿元税收收入的规模；中国2.3万亿美元的外汇储备；中国22万亿元的居民储蓄总额。

　　中国经济的总量，2005年已经超过18.3万亿元，2008年达到30万亿元，成为仅次于美国和日本的世界第三大经济体。2009年，中国GDP为335353亿元，按现行汇率计算，约合4.92万亿美元，成为仅次于美国的世界第二大经济体。2009年全国财政收入达到68477亿元，增长11.7％；全国完成税收收入63104亿元，比上年增加5241亿元，增长9.1％。财政赤字虽然逼近3％的所谓警戒线，达到9500亿元，但这在33万亿元的GDP、6.8万亿元的财政收入与2.3万亿美元的外汇储备面前，并不是特别庞大的一个数字。总之，与欧美等国家过度负债的财政状况相比，中国政府的负债水平较低，实施扩张的积极财政政策还有很大空间。

　　注释：

　　① 曾军平，丛树海：《扩张性财政政策、财政风险与政策选择》，上海财经大学学报，2003年12月。

　　② 将扩张性财政政策作如下分类：（1）单一政策。单一的支出增加政策和单一的减税政策。支出既包括购买支出，也包括转移支付，由于转移支付其实际等于一笔负的总额税收，为论述方便起见，本文将转移支付政策看成为一种收入政策，而支出政策特指购买支出政策，至于税收政策，我们假设采取总额税收的形式。（2）政策组合。包括增加支出与减少税收的政策组合、同时增加支出与税收的政策组合以及同时减少支出与税收的政策组合，分别定义为组合Ⅰ、组合Ⅱ和组合Ⅲ。值得说明的是，尽管从单一政策的角度来讲，政策组合Ⅱ中的收入政策以及政策组合Ⅲ中的支出政策都不是扩张性的财政政策，但整体的政策组合却可能是扩张性的。

　　③ 刘洪、刘丽娜：《美国一月份联邦赤字为426.3亿美元》，新华网华盛顿2010年2月17日电。

　　④ 世华财讯：《美国参议院批准提高联邦债务上限的法案》，2009年12月24日。

作者介绍：作者单位：国家税务总局办公厅