关于[政府采购非招标采购方式管理办法]的说明

关 于　 政府 采购非招标采购方式　 管理 办法　 的说 明　为 了规 范政府采 购行为 ，加 强对采用竞争性 谈判 、单 一来　 源采 购 、询价 采购方式进 行采 购活动的监督管 理 ，维护 国家利　益 、社会 公共利益和政府 采购 当事 人的合法权 益 ，依据　 中华　 （ 四） 适应政府采 购政 策功 能和扩大政府采购范 围的需要 。 　 近几年来 ，政 府采 购除落实国家层面要求 的支持节能环保 、 　购买 国货 、扶持中小企业、支持 自主创新等政策功能外 ，各部门　提 出的其他扶持政策要求也越来越多；此外 ， 随着政府采购范 围 　 的进一步扩大 ， 采购标的 日趋复杂 多样 ， 如 自主创新产品的首购　 订购 、 服务类采购项 目的扩大 ， 特别是政府 向社会购买公共服务　人 民共和 国政府采购法　 （ 以下 简称政府 采购法） 和其 他法律 、行　政法 规的有 关规定 ，按 照 《 规章制 定程序条例 》 、 　 财政 部立法　 工作 规则　 和 （ （ ２ ０ １ ３ 年财政 立法工作计 划》 ， 我们起 草 了　 政府　采购非 招标采 购方式管理 办法》（ 以下 简称 （ （ 办法》 ） 。现将 有关　情况说 明如下 ： 　纳入政府采购范 围后 ， 有必要更多地采取非招标采购方式 ， 以更　 好地实现政府采购政策功能和适应复杂特殊的采购项 目的需要。 　因此 ， 为 了规范政府采购实践活动 ， 弥补制 度建设空 白，适　一、制定　 办法　 的必要性　应政府采购实践和发展的需要 ， 亟需以财政部部门规章的形式出　 台　 办法》 ，规范竞争性谈判 、单一来源采购和询价三种采购方　式的采购活动 。 　（ 一） 弥补制度建设空 白的要求 。 　 自２ ０ ０ ３ 年１ 月１ 日起 ，政府采购法开始施行。政府采购法明确　规定政府采购方式包括公开招标、邀请招标 、竞争ｌ 生谈判 、单一来　源采购、 询价和 国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式 ， 　 并规定了各种采购方式的适用情形和基本程序 。 ２ ０ ０ ４ 年财政部制定　二、 　 办法　 的起草过程　我部 自２ ０ ０ ７ 年开始启动起草调研工作 ，搜集 、整理中央和地　了（ （ 政府采购货物和服务招标投标管理办法　 （ 财政部令第 １ ８ 号） ， 　 对采用公开招标和邀请招标方式的采购活动进行规范 ， 取得 了良好　 的效果。但长期以来 ， 对采用竞争性谈判、单一来源采购和询价采　 购方式 （ 以下统称为非招标采购方式 ）的采购活动，依据 的只有政　府采购法的原则性规定，缺乏全 国统一的具体制度规范。 　 （ 二） 进一 步规范非 招标采 购活动 的需要 。 　方政府采购竞争Ｉ 生 谈判、 单一来源采购 、 询价 采购活动 的具体实施　 情况 ， 总结 、 分析成功经验和存在的突出问题 ， 适 当兼顾 国内业 已　形成的非招标采购主流运 作模式 ， 参考 、 借鉴国际采购惯例及相关　 规定 ， 起草 了 　办法》初稿 。 ２ ０ １ ２ 年７ 月书面征求 了各中央级采购　人 、集 中采购机构和各省级财政部 门的意 见。２ ０ １ ２ 年１ ０月，在 国　 务院法制办 网站和我部网站对社会公开征求意见。 期间， 我们还 多　 次组织召开专题调研 、 论证和集 中研讨 。 根据征求意见的情况， 我　 们认真进行 了研究论证 ， 在充分采纳各方面合理建议和意见的基础　上，经反复修改完善 ，形成了　 办法　 。 　在政府采购 实践 中 ， 对于非 招标 采购方式 ， 一些部委和地 方　 制定了适用于本部门 、本地 区的工作规 范、程序、工作手册等 ， 　或者 适用采购代理机构 、 采购人 的内部工作程序 ， 存在着 中央单　 位及各地理解不一致 、操作不统一 、 监 管缺乏依据 等问题 ， 执 行　 中甚至 出现 了不符合政府采购法规定的现象 。 如 采购人滥 用采 购　 方式 ， 特别是过多采用单一来源采购方式 ；不按规定执行 改变采　办法》共 ７ 章６ ２ 条 ，除总则和附则外 ， 分 别对一般规定、竞　 争ｌ 生谈判、单一来源采购 、询价 、法律责任等分章作了规定。 　购方式的批准程序；采购代理机构违规操 作、不严格 按照法定程　 序开展采购活动；谈判 、 询价小组 不合理选择符 合资格条件的供　应商 评审环节 中采购人或采 购代理机 构按 照 自己的意愿 组建评　三 、需说 明的主要 问题　（ 一） 关于　 办法 》的适用范 围。 　 对于政府采购 货物和服 务，《 办法》根据政府采购法规 定的　审委 员会 、评审过程不规范 、不 公正等等 。 　 （ 三） 提 高对非 招标 采购方式的认识 ，有效运 用非招标 采购方　式的需要 。 　 　 ．政府采购范 围和以公开招标方式为主的原则 ， 确定了三种具 体适　用情形：一是依法制定的集 中采购 目录以 内， 且未达到公开招标　 数额标准的货物 、服务；二是依法制定 的集 中采购 目录以外 、采　非 招标 采购方式 与招标采购方式相 比， 采购周期较短 ， 效率　更高；选择供应商 的来源和评 审过程 更为灵活；谈判小组和询价　 小组 自制定谈判文件和询价通知书起 即参与采购活动 ， 有利于更　购限额标准以上 ，且未达到公开招标 数额标 准的货物 、服务 ；三　 是公开招标数额标准以上 、经批准采 用非 公开 招标方式 的货物、 　 服务 （ 第三条第一至三项 ） 。 　 对于 政府 采购工程 ， 政府采 购法第 四条规定 “ 政府采购工程　 进行招标投标 的，适用 招标投标法 ” ，招标投标法第三条规定 了　 必须招标 的工程建设项 目的范 围， 招标投标法实施条例第二条界　 定 了工程建设项 目的含 义 ，为此 ， 　 办法　 规定 “ 按 照招标投标　 法及其实施条例必须进 行招标的工程建设项 目以外的政府采购工　 程”（ 第 三条第 四项 ）适用　 办法》 。具体实践 中可能包括两种情　 形， 一是不属于招标投标法及其实施条例规定的必须进行招标 的　为科学合理地确定采 购需 求； 在 竞争性谈判过程中 ， 供应商可以　参与确定最终设计方案或 解决 方案 ， 更适合技术复杂或者性质特　殊 ，采购人难 以详细列明采购标的的技术服务要求 的采 购项 目。 　长期以来 ， 由于缺 乏统一规 范的制度规定和对非招标采购方式的　认识不够 ， 运 用不 足 ， 未能适 当和充分发挥其优势 。２ ０ １ ２ 年全国　 采购规模 中竞争性谈判 、 单一来 源采购、询价 采购分别仅 占采购　总规模的 ５ ． ２ ％、３ ． ５ ％和 ４ ． ９ ％。 　２ ０１ 　 ４ ／１・ 总第 １ 　 ５ ２期 ２ ９ 　Ｃｏｎ ｔ ｒ ｉ ｂ ｕｔ ｉ ｏ ｎ 　工程建 设项 目范 围； 二是 虽然 属于 必须进行 招标 的工程建设项 目 　商、成交结果公告、签订采购合同、终止采购活动、合同验收、采　 购文件的保存。 　范 围， 但 依据 招标投标法 第六 十六 条和 招标投标法实施条例第九　 条规定可 以不进行招标 的政府 采购 工程 。 　（ 二） 关于改变采购 方式的批准程序 。 　 政府采购法规定达到公开招标数额标准以上的货物 、服务采　 购项 目，因特殊情 况需要采用公开招标以外的采购方式的 ，应 当　 在采购活动开始前获得设区的市、 自治州以上 人民政府采购监督　 管理部门的批准。Ｋ 办法　对该规定进行了细化 ：一是增加了报 经　 主管预算单位同意 的环节 （ 第四条 ） ，并在附则 中参照　行政单 位　其中， 　 办法　重 点明确了如何进行谈判 ：一是要根据谈判文　件的规定进行谈判 （ 第三十条 ） ； 二是要给予所有参加谈判的供应 商　 平等的谈判机会 （ 第三十一条 ） ；三是明确了在谈判过程中谈判文件　 如何进行实质性变动 ， 这是体现竞争性谈判程序的灵活性和适应采　 购复杂采购标的的重要特点 ， 也是其有别 于其他采购方式的主要特　 征（ 第三十二条） ； 四是根据谈判文件是否能够详细列明采购标的的　 技术、 服务要求 ， 是否需由供应商提供最终设计方案或解决方案， 区　 分两种不同的谈判程序 （ 第三十三条） 。 　财务规则》的规定 ，明确主管预算 单位的含义 （ 第六十条） ，主要　是 为了加强主管预算单位对本部 门政府采购工作的统筹管理 ；二　是 明确 了采购人 申请批准改变采购方式时应当提交的材料 ，并对　关于确定成交供应商 ，政府采购法第三十八条第五项 中规定　“ 采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求 、质量　 和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商” ，但实践中对如何　材料 的真实性负责 （ 第五条 ） ，因招标 未能成立等情形 申请采用竞　 争性谈判采购方式时 ， 还需提交有关发布招标 公告以及招标情况 、 　招标文件没有不合理条款的论证意见等材料 （ 第二十八条 ） 。 　 （ 三） 关于参加采购活动的供应商 。 　 政府采购法第三十八条和第四十条规定由谈判小组 、 询价小组　判断 “ 质量和服务相等”缺乏可操作性 的标准 ，为此　办法》明确　“ 谈判小组应 当从 质量和服务均能满足采购文件实 质性响应要求的　供应商中 ，按 照最后报价 由低到高的顺序提出 ３名以上成交候选　人”（ 第三十五条） ， 采购人 “ 应 当在收到评审报告后 ５ 个工作 日内， 　 从评审报告提出的成交候选人中， 根据质量和服务均能满足采购文　 件实质Ｊ 　响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商 ， 也可以　 书面授权谈判小组直接确定成交供应商”（ 第三十六 条第二款 ） 。 　 （ 五） 关于单 一来源采购程 序。 　 为了避免采购人随意采取单一来源采购方式 ， 违背政府采购公　从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商邀请　 参加谈判 、询价 ，但没有规定如何选择符合资格条件的供应商，办　法明确了三种选择供应商的方式：采购人、采购代理机构通过发布　 公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人　和评审专家分别书面推荐邀请 （ 第十二条第一款 ） 。 为避免供应商库　成为变相准入门槛， 　办法》 还规定符合条件的供应商可以在采购活　平竞争的原则， 　办法　对达到公开招标数额的货物、服务项 目，因　“ 只能从唯一供应商处采购” 而拟采用单一来源采购方式的 ， 规定了　 公示制度 ，公示 内容中要说明 “ 专业人员对相关供应商 因专利、专　 有技术等原 因具有唯一性的具体论证意见， 以及专业人员的姓名、 工　 作单位和职称”（ 第三十八条第五项） ，并规定了任何供应商 、单位　 或者个人对公示有异议时如何处理 （ 第三十九条、第四十条） 。 　 采用单一来源采购方式的 ， 采购人、 采购代理机构应当组织具　 有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项　动开始前加入供应商库，财政部门不得对供应商 申请入库收取任何　 费用 ，不得利用供应商库进行地区和行业封锁 （ 第十二条第二款 ） 。 　 书面推荐供应商的方式是　 办法》根据竞争性谈判 、询价 采　购的特点规定的 ，一是对有特殊需求 的或者潜在供应商较少的采　 购项 目来说 ， 有利于保证有足够多的符合条件 的供应商参与竞　 二是适 当简化采购程序 ， 缩短采购活动所需时间， 提高采购效率 。 　为了实现政府采购的公平竞争和 公正原则 ， 　办法》对推荐供应商　方式也进行 了相应限制 ，一是 由采购人和评审专家分别推荐供应　目质量 （ 第四十一条 ） ，同时编写协商情况记录 （ 第四十二条） 。 　 （ 六） 关于询价采购程序。 　 询价采购程序与竞争性谈判程序相比较为简单 ， 　 办法》对询　价的整个流程也作了规定 ， 除了与竞争性谈判相 同的环节外， 还包　 括 ：发出询价通知书、询价通知书的澄清或者修改、询价 、提出成　 交候选人 、 确定成交供应商 。 其中， 　办法》 还根据询价采购方式的　 特点规定 ， 询价采购需求中的技术 、 服务等要求应当完整、 明确， 符　商， 且采购人推荐的供应商的比例不得高于推荐供应商总数的５ ０ ％ 　（ 第十二条第三款 ） ， 使供应商的推荐来源尽可能多元化 二是 引入　 了社会监督 ，规定在公告成交结果时同时公告采购人和评审专家　的推荐意 见（ 第十八 条第二款 ） 。 此外政府采购法规定竞争性谈判 、 　询价采 购方式确定成交供应商的原则是 “ 符合采购需求且报价 最　 低” ，同时　办法》明确要求在采购过程中符合竞争要求的供应商　 始终不得少于三家 ，否则即终止采购活动 ，这些要求进一步压缩　 了采购人和评审专家在评审 中的 自由裁量空 间，尽可能避免其在　 评审中不合理或者 不正 当地倾向 自己推荐的供应商。 　合相关法律、 行政法规和政府采购政策的规定 （ 第四十四条） ； 询价　 小组在询价过程中， 不得改变询价通知书所确定技术和服务等要求、 　评审程序 、评定成交的标准和合同文本等事项 （ 第四十六条 ） 。 　（ 四） 关于竞争性谈 判程序 。 　在竞争性谈判方式的适用情形方面， 《 办法　除了对政府采购　 法第三十 条的规定进一步 明确和细化外 （ 第二十 七第一款 ） ，同时　（ 七） 关于法律责任。 　（ （ 办法　 在政府采购法规定的法律责任的基础上 ，参 照财政　部第１ ８ 号令的规定 ， 补充和 明确了政府采购 当事人和相关人 员在　 非招标采 购方式 活动中的法律责任 ， 包括：采购人在组织采购活　动、 适 用采购方式以及签订 合同中的法律责任；采购代理机构在　补充规 定公开招标的货物、服务采购项 目只有两家供应商时 ，可　 以与该两家供应商进行竞争性谈判 （ 第二十七第二款） 。 　 在竞争 　谈判的程序方面， 　办法》 较为详细地规定了竞争『 生 谈　判程序的整个流程 ，包括 ：制定谈判文件 、选择供应商 、谈判文件　 的澄清或者修改、供应商编制提交响应文件、响应文件的澄清说明　或者 更正 、谈判 、提 出成 交候 选 人 、编写 评审 报告 、确 定成 交供 应　３ ０ 中 国 政 府 采 购　组织采购活动 中的法律 责任 ； 采购人 、 采购代理机构 工作人 员的　 法律责任 ；成交供应商的法律责任；谈 判小组 、询价 小组成 员的　法律责任． 因政府采购当事人和相 关人 员的违法行为影 响或可 能　 影响成交结果 时如何处 理等 。