学前一年教育纳入义务教育的条件保障研究

作者：刘焱康建琴涂玥

教育研究 2016年01期

　　近年来，把学前教育纳入义务教育的呼声日益强烈。义务教育不仅具有免费性，还具有强制性和普及性的特点。实行学前一年义务教育或免费教育是国际学前教育的发展趋势。把学前一年教育纳入义务教育有助于全面提高学前一年教育的质量，缩小城乡学前一年教育的差距，为每个幼儿做好入学准备，保证义务教育的起点公平。

　　本研究以公共产品理论、教育公平理论、质量成本理论、社会融入理论等为理论基础，采用理论研究和实证研究相结合、量化研究和质性分析相结合的研究范式，通过文献法、观察法、测查法、问卷调查和访谈法等对我国东、中、西部三省一市的学前一年教育质量、质量成本、经费、师资、课程、管理等进行了广泛且深入的调研，对学前一年教育纳入义务教育的条件保障进行深入细致的研究，以期为政府决策提供科学依据。

　　一、把学前一年教育纳入义务教育，要坚持以质量为本

　　“在学校的成功决定于儿童入学前。”[1]学前一年教育是连接学前教育与小学教育的重要桥梁，其基本任务是为儿童做好入学准备，让每个幼儿公平地站在学校大门前，为后续学习奠定良好的基础。研究证明，为幼儿做好入学准备，可降低中小学教育阶段的辍学率、复读率，提高儿童的学习成绩，提高义务教育经费的使用效益。[2]学前一年教育在幼儿数学学习和语言发展上的增值效应显著，分别达到0.61和0.33个标准差。[3]

　　优先全面普及学前一年教育是我国发展学前教育既定的政策选择。2009年，我国学前一年教育普及率已达74%。随着学前教育行动计划的实施，学前一年教育的普及率“水涨船高”。以浙江安吉、山东广饶、内蒙古扎旗三县为例。2012年，浙江安吉、山东广饶5～6岁户籍儿童入园率已经达到100%。即便是在学前教育发展基础较差的内蒙古扎旗，5～6岁户籍儿童入园率也已经达到93.5%。当前我国学前一年班级教育环境质量整体偏低，且存在显著的城乡差距：108所样本园（班）达到“良好质量”以上的仅占4.6%，达到“中等质量”的占39.8%，达到“基本质量”的为41.7%，还有13.9%的幼儿园处于“不及格”水平。在“不及格”的学前一年班级中，农村占到80%，县城占到13.3%，城市占6.7%；在“良好”以上水平的班级中，农村和县城班级各占20%，城市班级占60%。农村学前一年班级的质量水平明显低于城市。城乡幼儿园班级教育环境的质量差异表现在物质环境创设、一日活动安排、课程、人际互动等各个方面。学前一年教育办学机构类型多样，教育经费来源和投入不同，办学条件参差不齐，学前一年教育质量的园际差距较大。公办性质幼儿园学前一年班级教育环境质量优于民办园和小学附设园（学前班）。[4]从幼儿的入学准备情况来看，无论是数学还是语言入学准备方面都存在显著的城乡差异，城市和县城幼儿入学准备水平显著高于乡镇和农村幼儿。学前一年班级教育环境质量与幼儿的语言、数学入学准备得分均呈显著正相关。在高质量教育环境中学习的幼儿在语言、数学入学准备各维度上的得分均显著地高于在低质量的教育环境中学习的幼儿。[5]

　　学前一年教育的质量决定基础教育“在起点上的公平”。当前，应当及时把发展重点放到全面提升学前一年教育质量上来，缩小学前一年教育质量的城乡差距和园际差距。把农村地区学前一年教育质量从“基本质量”提升到“中等质量”。不宜在“基本质量”水平上倡导和实施把学前一年教育纳入义务教育，至少应当把“中等质量”作为把学前一年教育纳入义务教育的起始“门槛”。

　　把学前一年教育纳入义务教育，要坚持以质量为本。只有坚持以质量为本，才能真正实现把学前一年教育纳入义务教育的目的，缩小城乡差距，全面提升学前一年教育质量和效能，促进我国学前一年教育的均衡发展，让每个幼儿有准备地站在学校大门前，确保“起点上的公平”。“有质量的教育公平”应当成为把学前一年教育纳入义务教育的基本价值追求。

　　二、学前一年教育纳入义务教育的经费需求和时间表

　　政府经费投入是学前一年教育纳入义务教育的最重要的条件保障。在什么质量水平上把学前一年教育纳入义务教育制约着把学前一年教育纳入义务教育的经费需求规模和时间表。从国家财政投入来看，政府对教育的财政投入主要包括两部分：一是基本建设费用，二是教育事业费。“教育事业费”主要包括人员经费和公用经费，属于经常性财政投入，是保障学校正常运行的基本条件。本研究以学前一年教育生均运行成本和适龄儿童数作为测算学前一年教育纳入义务教育的经费需求规模和时间表的基本依据。

　　（一）当前学前一年教育生均运行成本

　　本研究采用问卷和访谈相结合的调查法对参与“学前一年班级教育环境质量现状”研究的108个学前一年教育机构的人员经费和公用经费支出进行了调查；同时，采用《中国幼儿园教育环境质量评价量表》对108个样本机构进行教育环境质量评价，区分出“不及格”、“基本质量”、“中等质量”和“良好质量”等四种不同质量水平，得到有效样本104个；分别统计了104所不同质量水平的学前一年教育机构的生均人员成本、生均公用成本，运用这两项支出数据核算了生均运行成本。研究发现，“不及格”、“基本质量”、“中等质量”和“良好质量”等四种不同质量水平的年生均质量运行成本分别为1 245.28元、2 398.32元、4 189.16元和7 970.63元。生均质量成本随着等级的升高而提高；生均运行成本越高，教育环境质量相应也越高；这种成本与质量的关系不受区域、地域、办园性质等差异的影响。学前一年教育生均运行成本与学前一年教育质量、师幼比、教师收入、生均人员经费、生均公用经费等有密切关系。（见表1）

　　

　　（二）学前一年教育纳入义务教育的生均运行成本

　　师幼比是影响教育质量和生均运行成本的重要因素。师幼比的改善会提高教育质量，也会增加生均运行成本。要在确保质量的前提下将学前一年教育纳入义务教育，必须确定合适的师幼比，在适宜师幼比的基础上测算因师幼比变化而改变的运行成本。2010年教育部统计数据表明：我国城乡幼儿园平均师幼比为1:26，其中，城市师幼比为1:16，县镇师幼比为1:25，农村师幼比则为1:44。根据《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定，借鉴国际经验，考虑我国现实情况，我们拟将1:17.5作为学前一年“适宜师幼比”，以1:15作为“理想师幼比”。根据表1所示，当前我国学前一年教育三种不同质量水平的生均运行成本，可计算出在适宜师幼比和理想师幼比的条件下，以不同质量水平把学前一年纳入义务教育（教师100%入编）后的生均运行成本。（见表2）

　　

　　（三）学前一年教育纳入义务教育的经费需求规模

　　学前一年受教育人口是测算学前一年教育纳入义务教育经费需求规模的必要条件。由于我国没有对学前一年适龄儿童数的专门统计数据，我们尝试以“新增人口数”和“学前三年毛入园率”作为两种不同的基数来测算学前一年适龄儿童数。结果发现，采用学前三年毛入园率测算的学前一年教育适龄儿童数要多于采用“新增人口数”测算的适龄儿童数，两者相差325.38万人。

　　由于《中国统计年鉴》中的人口数据仅在逢“0”的年份进行全国人口普查，在逢“5”的年份进行全国1%人口抽样调查，其余年份进行全国人口变动情况抽样调查（样本量约占全国总人口的1‰左右），不可避免地会产生抽样误差，再加上人口普查中存在漏报、隐报出生人口等问题，根据《中国统计年鉴》计算出来的每年新增人口数一般比实际每年出生人口数少。

　　采用学前三年毛入园率测算的适龄儿童数应当更符合实际情况。因此，本研究采用通过“学前三年毛入园率”为基数测算每年学前一年适龄儿童数。2013年年底，我国启动实施“单独二孩”政策。国家计生委预测“单独二孩”政策以后，出生人口平均每年会增加200万左右。①据此，可以计算出2014—2020年学前一年适龄儿童人数。（见表3）

　　

　　根据学前一年适龄儿童人数和不同师幼比条件下学前一年教育的生均运行成本，可以测算以不同质量水平把学前一年教育纳入义务教育的经费需求规模，即学前一年教育纳入义务教育的经费需求规模=生均运行成本×学前一年受教育人口。（见表4）

　　

　　在我国现有体制下，大多数幼儿在三年制的幼儿园中接受学前一年教育。从国家财政投入来看，既没有专门针对学前一年教育的专项经费，也不可能把所有学前教育经费都投给学前一年教育。因此，在现有条件下，把学前一年教育纳入义务教育意味着政府对学前教育的财政性经费投入不仅需要覆盖学前一年全部儿童的受教育费用，还要分担公办幼儿园3～5岁（小班和中班）儿童的教育费用。要测算把学前一年教育纳入义务教育的经费规模，必须把学前二年教育的经费同时包括在内。近三年来，公办性质幼儿园的在园儿童数占总在园儿童数的比例稳定在50%左右，假设保持50%不变，则2014—2020年政府财政性经费需要保障的儿童数如表5所示，政府财政性经费需要保障的儿童数=学前一年适龄儿童数+50%的3～5岁公办园在园儿童数。

　　

　　测算把学前一年教育纳入义务教育的经费规模的公式变成：学前三年教育的财政性教育经费投入=学前一年义务教育财政性教育经费+（公办园3～5岁儿童数×生均运行成本×公办园的政府分担比例）。若50%的3～5岁儿童在公办幼儿园就读且政府对公办幼儿园的生均成本分担比例为50%，可计算出2014—2020年学前三年财政性经费需求规模。受“单独二孩”政策影响，在2017年（含2017年）随着适龄儿童数增加，无论在何种质量水平上把学前一年教育纳入义务教育，所需经费都将逐年上升。②（见表6）

　　（四）学前一年教育纳入义务教育的时间表

　　把学前一年教育纳入义务教育的时间表，受对教育质量水平的选择和国家对学前教育经费投入规模的双重制约。2010年，在全国财政性教育经费中，学前教育占比为1.67%。三年行动计划期间，在全国财政性教育经费中，学前教育占比每年增加0.6个百分点。2012年，在全国财政性教育经费中，学前教育占比3.4%。如果在全国财政性教育经费中，学前教育占比维持在三年行动计划结束时的水平（财政性教育经费中学前教育占比3.4%），50%的3～5岁幼儿在公办幼儿园就读、政府分担公办幼儿园生均运行成本50%，不把幼儿园校舍等基建费用计算在内，同时考虑适龄儿童数量随“二胎政策”的落地逐年增加的趋势，2015年能实现以“基本质量”把学前一年教育纳入义务教育。但直到2020年都不可能以“中等质量”或“良好质量”把学前一年教育纳入义务教育。（见表7、表8）

　　

　　

　　

　　如果2012年以后全国财政性教育经费中学前教育占比按三年行动计划期间的速度增长（平均每年增长0.6个百分点），学前教育财政性经费（不含基建费用）占教育经费比例达到5.2%，在2015年能够以“中等质量1”或“中等质量2”把学前一年教育纳入义务教育；到2020年，当学前教育财政性经费占教育经费比例达到8.2%时，就能够以“良好质量”把学前一年教育纳入义务教育。

　　如果要把基建费用包含在内，则经费投入规模至少要翻番，在全国财政性教育经费中，学前教育的占比要更大。世界各国发展学前教育的经验表明，加大学前教育投入，才能确保学前教育普及率与质量同步增长。对UNESCO数据库关于入园率、师幼比和经费投入等的国际比较研究表明，学前三年毛入园率在80%以上的国家，学前教育投入占GDP的比例平均为0.51%，财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为9.67%；毛入园率在60%～80%的国家，学前教育投入占GDP的比例平均为0.43%，财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%。2014年11月15日，教育部、国家发展改革委、财政部发布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，提出到2016年全国学前三年毛入园率要达到75%左右。要实现这一目标，全国财政性教育经费中学前教育的占比至少要达到目前国际上7%～8%的平均水平。由此可见，只有加大对于学前教育的经费投入，持续增速而不是减速，不断扩大财政性教育经费中学前教育的占比，才能加快学前教育发展的步伐，加快把学前一年教育纳入义务教育的步伐，追赶学前教育发展的国际先进水平。

　　三、学前一年教育纳入义务教育的路线图

　　当前，61.9%的县城和46.8%的农村班级处于“基本质量”水平；25.5%的农村学前一年班级教育环境质量处于不及格水平，低于“基本质量”；城市65%、县城23.8%及农村25.5%的学前一年班级教育环境质量已达“中等质量”。当务之急是把县城和农村的学前一年班级教育环境质量提高到“中等质量”水平，城市地区的重点是把学前一年教育质量普遍提高到“良好质量”水平。城乡学前一年教育质量的差距和不同的发展任务，要求我们选择学前一年教育纳入义务教育适宜的路径。

　　发展学前一年教育有“免费”、“义务化”、“城乡差别投入”三种路径。一是“免费”，意味着所有成本由政府承担，生均运行成本即为政府应投入的生均财政经费。二是“义务化”，即把学前一年教育纳入义务教育。“义务化”路径能够解决全面普及学前一年教育的经费问题，统一解决学前一年教育教师的身份、资质和待遇以及课程标准等问题。相对于“免费”，“义务化”需要更多的经费投入。三是“城乡差别投入”，其含义是“农村免费，城市成本分担”，在步骤上以农村学前一年教育质量改善为先，在经费投入上体现“新增经费向农村倾斜”。学前一年教育纳入义务教育适宜的路径：兼顾质量和效益。

　　首先，不应提倡在“基本质量”水平上实施“免费的”和“义务化的”学前一年教育。当前，有一些地区已经在尝试学前一年教育免费。“免费”能够部分解决“入园贵”的问题。“免费”应当以适宜的质量水平选择为前提。如果不以质量改善为前提，简单地在低质量水平上实行“免费的”学前一年教育，对于促进儿童的学习与发展来说是没有意义的。当前，我国学前一年班级教育环境质量总体水平偏低，大部分班级（55.8%）有待提升到“中等质量”水平。“基本质量”只是“及格”水平，存在“小学化”的倾向。在“基本质量”水平上实施“免费的”或者“义务化的”学前一年教育，不利于全面改善学前一年教育质量。在2014—2018年，在“基本质量”水平上实施“免费的”（师幼比1:17.5，75%教师在编，生均运行成本2 866.56元，经费需求规模551.33亿元）和“义务化的”（师幼比1:17.5，100%教师在编，生均运行成本3 021.74元，经费需求规模581.18亿元）学前一年教育，与“中等质量”水平上以质量改善为先的“城乡差别投入”路径的经费需求规模（师幼比1:17.5或是1:15，55%教师入编，生均运行成本4 234.52元，政府分担比例55%，经费需求规模631.19亿元或666.53亿元）相差不大。在经费投入相差不大的情况下，2018年前，应优先考虑在“中等质量”水平上以质量改善为先的“城乡差别投入”路径，提高农村学前一年教育质量。

　　其次，在“中等质量”和“良好质量”水平上，“城乡差别投入”路径的经费需求规模虽然仍然低于“免费”路径和“义务化”路径，但三种路径所需经费规模差别不大。因此，应当以“中等质量”作为把学前一年教育纳入义务教育的起始门槛，把“良好质量”作为把学前一年教育纳入义务教育的理想水平。

　　再次，无论在何种质量水平下发展学前一年教育，“城乡差别化”路径的经费需求规模最小，“义务化”所需经费投入规模最大。相对于“免费”和“义务化”来说，“城乡差别投入”路径可以较少的经费投入来促进城乡学前一年教育均衡发展，弥补农村学前一年教育这块“短板”。把学前一年教育纳入义务教育适宜的路线图是：选择以质量改善为先的“城乡差别投入”路径，优先在农村地区实施以质量改善为目的的免费的学前一年教育，把农村学前一年教育普遍提升到“中等质量”水平；在学前一年教育质量的城乡差距缩小之后，在“良好质量”水平上全面实施“免费的”、“义务化的”学前一年教育，把学前一年教育纳入义务教育。

　　四、学前一年教育纳入义务教育的制度设计

　　当前，我国学前一年教育机构类型多样，教育经费来源和投入不同，办学条件（包括师幼比、班级规模、教师资格等）参差不齐，学前一年教育质量普遍较低，且城乡差距大、园际发展不均衡，部分班级小学化倾向严重。公益性、统一性、均衡性是义务教育的特点。要解决这些问题，应当借鉴世界主要国家发展学前一年教育的经验，突破当前教育体制的框架，创新体制机制，将学前一年教育与小学一、二年级整合为一个相对独立的学段，在师资培养、课程和教学等方面建立统一的标准和要求，构建K-2一体化教育，为有质量地普及学前一年教育提供制度保障，真正确保使每个儿童平等地、“有准备地”站在学校的大门前。

　　（一）重新划分学段，构建K-2一体化教育

　　幼小衔接是世界各国普遍重视研究和解决的问题，目的在于为儿童入学做好准备，缓解他们在过渡期中的种种不适应，以帮助他们顺利地实现从幼儿园到小学的过渡。政府、社会、学校、父母等都应承担起责任。但长期以来，我们把责任和压力都加在了年幼的孩子身上，幼儿园教育小学化倾向愈演愈烈，进入学校意味着告别“童年”。幼小衔接强调幼儿园和小学携手合作，共同为儿童创造有利于儿童入学适应和后续学习的良好环境。在我国现行的教育体制下，很难真正解决幼小衔接的问题：一是幼儿园和小学分属不同的学段，在课程管理上缺乏从学前一年教育到小学连续的、统一的学习标准或课程标准；二是在行政管理上，学前教育管理薄弱，“学前教育管理机构及其人员设置严重缺位，组织程序不健全”[6]；三是对学前教育和小学教育缺乏统筹管理机制。

　　幼小衔接问题是教育系统的纵向整体化问题。世界上比较普遍的做法是尊重儿童身心发展和学习的规律，在教育体制上加强两个学段的自然衔接，构建K-2一体化教育。小学一二年级学生与学前一年儿童在学习和发展方面具有许多共同特点，他们的心理发展同处于前运算阶段后期和具体运算阶段早期，是由前运算阶段向具体运算阶段过渡的重要时期，都处于从非正式学习向正式学习过渡的阶段。具体措施包括：一是将学前一年与小学一年级、二年级合并为一个相对独立的低幼教育阶段，减缓从幼儿园到小学的“坡度”；二是将学前一年与小学一年级、二年级设置于同一个环境中，实现教育机构的融合；三是在课程设计上，注意K-2课程的连续性和发展性，建立K-2一体化课程、教学和评价体系；四是在学习活动方式上，逐步从游戏为主过渡到以正规的学习活动为主。

　　做好幼小衔接，是幼儿园和小学共同的责任。K-2一体化教育已被证实是为儿童做好入学准备，帮助幼儿实现从幼儿园到小学的顺利过渡的有效途径。要彻底解决幼小衔接问题，有效防止幼儿园教育小学化和小学低年级教育成人化的倾向，保障儿童快乐健康生活和游戏的权利，就应当借鉴国外成功经验，重新划分学段，为低龄儿童划出“应试教育”的“隔离带”，将学前一年与小学一年级、二年级（5～7岁）作为一个相对独立的学段来统筹设计和实施课程、教学和评价，构建K-2一体化教育。

　　（二）建立K-2一体化课程、教学和评价体系

　　制定连续、一致的学习标准和课程标准，建立K-2一体化课程、教学和评价体系，是K-2一体化教育的核心构成要素，也是各国在推行K-2一体化教育过程中普遍重视的内容。目前，我国只有义务教育课程标准，缺乏从幼小衔接角度统筹设计制定的K-2一体化学习标准和课程标准。应借鉴国际经验，将K-2作为重要的过渡阶段，构建一体化的学习标准和课程标准框架，建立共同的课程目标、整合学习领域、制定连贯的学习标准。

　　学前一年与小学低年级在课程上的“过渡与衔接”，不能是学前一年教育单向的“被小学化”。在学前教育阶段，大部分国家和地区的课程指南/框架大多采用学习领域（areas of learning）的表述方式；在基础教育阶段，大多数国家和地区采用学科（discipline/subjects）的表述方式，表明小学教育采用的是分科课程标准，偏向学科中心，注重学科知识体系的完整性。幼儿园和小学在课程取向、作息安排、课程设置与组织等方面存在明显差距，造成了幼小衔接过程中“坡度”过大、幼儿园教育不得不“被小学化”。要综合考虑该阶段儿童学习与发展的阶段性与连续性，制定连贯一致、层次明晰、进度适宜的K-2一体化学习标准和课程标准。

　　幼儿园与小学的教学方式的不同也是产生幼小衔接问题的重要原因之一。[7]幼儿园强调“以游戏为基本活动”，倡导以儿童为中心、视儿童为主动学习者、鼓励儿童“做中学”的教育理念，以个别活动和小组活动为主的活动区活动、综合主题活动和方案教学等已成为幼儿园的主流教学模式。但是，儿童进入小学后，就要立即适应以教师讲授为主的集体授课方式、高密度的教学内容以及快节奏的教学进度安排。构建K-2一体化的教学，应当考虑该阶段儿童在学习和发展上的共性和特点，改革教学模式，让教学模式在适应不同年龄儿童学习和发展特点的过程中“渐变”，避免教学模式的“陡变”。

　　当前，我国幼儿园和小学对儿童学习与发展的评价也有较大的差异：幼儿园强调幼儿的全面发展，小学则更注重学生的学业成绩。幼儿园和小学尚未建立连续的、能够交流共享儿童发展状况信息的评价系统。构建K-2一体化教育，还应当以K-2一体化的学习标准和课程标准为基础，尊重学前教育以儿童全面发展为价值取向的评价理念，建立具有发展适宜性的连续的K-2评价标准体系，以过程性、形成性评价取代考查学生学业成就的结果性评价。

　　（三）建立一体化的K-2教师培养和管理机制

　　在坚持以质量为本把学前一年教育纳入义务教育的过程中，要特别关注教师资质、编制和待遇等问题，优先解决学前一年教育教师的身份和待遇问题。学前一年教育教师与小学教师应合流培养和管理，享有同等的社会地位和经济地位。为此，应当构建K-2一体化的教师培养和管理机制。

　　1.明确K-2教师的从业资格要求，增加K-2教师资格证书类型

　　为了使教师的身份地位、学历和资格水平与学前一年教育的要求相适应，很多国家制定了专门针对学前一年教育教师的资格标准，一般要求教师拥有学士学位、获取相应资格证书，保障了学前一年教育教师与小学教育教师在素质和能力上的衔接，而且学前一年教育教师大部分属于公务员或国家雇员性质。例如，在美国和英国，学前一年教育教师的资格标准是独立于一般的幼儿园教师的，在学历和资格上的要求基本等同于中小学教师，实际达标率也较高，保障了学前一年教育教师与小学教师在专业化发展水平上的良好衔接。与国外学前一年教育教师队伍相比，我国学前一年教育教师的质量水平不高，不太了解学前一年儿童教育的特点，难以胜任幼小一体化教育模式的要求。

　　专业化的教师队伍是高质量的K-2一体化教育的实施条件。要确保K-2一体化教育的质量，建设高素质师资队伍，应当明确K-2段教师的从业资格要求，把对K-2教师的学历统一规定为大专及以上水平，增加专门的、独立的K-2教师资格类型。

　　2.构建一体化的K-2师资培养体系

　　由于5～7岁幼儿发展与学习的特点相近，幼小师资一体化合流培养的方式有利于解决幼小衔接的问题。以法国为例，从1991年开始，学前师资和小学师资一律由各大学的教师教育学院培养，幼儿教师和小学教师接受同样的专业培训；国民教育部对幼儿教师和小学教师的聘用考试的考试科目也是一样的，使教师有能力承担从幼儿园到小学低年级的教学工作。[8]

　　目前，我国小学教师主要由高等学校小学教育本、专科专业培养，幼儿园教师主要由幼儿师范专科学校和高等师范院校的学前教育专业培养。由于幼儿园教师和小学教师由不同学校和专业培养，课程设置完全不同，学前教育专业学生不了解小学儿童发展与教育，小学教育专业学生不学习学前儿童发展与教育方面的课程。实施K-2一体化教育模式，必须构建一体化的职前和职后教师教育体系，加强学前教育和小学低年级阶段教师教育的整体规划。在职前教育课程设置上，要兼具学前教育和小学低年级教育的特点与要求，帮助教师从整体上把握K-2阶段儿童学习与发展的规律与教育特点。在职后培养上，鼓励和加强幼儿园教师和小学低年级教师的交流与合作教学。

　　（四）制定K-2办学条件标准和生均经费标准

　　统一性与均衡性是义务教育的特点。平等的办学条件本身就是义务教育的应有之义。把学前一年教育纳入义务教育，必须建立统一的K-2办学条件标准和生均经费标准，促进城乡K-2教育均衡发展。推进K-2办学条件的标准化建设，是把学前一年教育纳入义务教育，促进城乡学前一年教育均衡发展的基础性工作。办学条件标准是中央或地方政府部门对学校的各项基本办学条件所作的规定，是就全国或地方在一段时间内办学条件所提出的最低要求。为了促进K-2一体化教育城乡均衡发展，防止人为拉大差距，保障义务教育底线公平，国家有关部门应该制定相关法律法规，制定统一的K-2办学条件标准，推进K-2办学条件的标准化建设，实现规范化办学。将学前一年教育纳入义务教育，必须确保维持日常运行的教育经费足额到位，根据生均质量成本，制定K-2义务教育财政投入生均经费标准，确保维持日常运行的教育经费足额到位。

　　（五）加强办学机构与管理部门的沟通合作与协调整合

　　我国学前一年教育办学机构在城乡有较大的差异。在城市，学前一年教育属于幼儿园的组成部分，大部分儿童在幼儿园接受学前一年教育；在农村，公办幼儿园数量较少，大部分适龄儿童在小学附设幼儿园或学前班就读。根据教育部2010年统计数据，在学前班就读的5岁以上农村儿童占5岁以上在园幼儿的一半左右（49.92%）；在教育部门办园中，在学前班就读的5岁以上儿童占到5岁以上在园儿童的71.12%，表明学前班是农村学前一年教育重要途径，农村教办园或小学附设学前班是学前一年教育的主要机构。把学前一年教育纳入义务教育，构建K-2一体化教育，从办学机构来说，可以采取公办幼儿园和小学附设学前班并存的方法，一方面，可以利用城市公办幼儿园原有的优质资源；另一方面，可以利用公立学校资源来构建K-2一体化教育。这对于农村普遍提升学前一年教育质量，解决城市流动学前儿童接受高质量的学前一年教育来说，具有重要的现实意义。

　　加强教育管理部门之间的协调整合是构建K-2一体化教育的条件保障之一。我国很多地方已经把学前教育归口在基础教育部门管理，在管理机构和人员设置方面为构建K-2一体化教育提供了必要的组织基础。因此，可以在现有机构设置基础上，进一步建立和完善统筹协调的制度与机制。

　　五、学前一年教育纳入义务教育的经费保障机制

　　经费保障问题是把学前一年教育纳入义务教育、构建K-2一体化教育的重点与关键。构建K-2一体化教育，要求改造小学教室、较小的班级规模、高素质且数量足的师资队伍等，这些都会带来办学成本的上升。经费是各国在实施K-2一体化教育过程中的普遍问题。

　　把学前一年教育纳入义务教育，构建一体化K-2教育，须参照义务教育的财政投入体制，解决学前一年教育的投入主体、投入数额、经费分配及经费管理等问题，实现学前一年教育财政投入的充足、公平和有效。

　　（一）建立学前一年教育的生均专项经费预算、拨款和使用制度

　　通过立法明确规定将学前一年教育经费纳入义务教育财政预算，是保障学前一年教育纳入义务教育经费来源的前提。为确保有质量地普及学前一年教育，许多国家和地区都以法律和政策的形式明确以政府财政投入为主实施免费的学前一年教育。我国5～6岁的学前一年教育被包含在幼儿园中，从国家财政投入来看，没有专门针对学前一年教育的专项经费。在美国的K-12教育经费预算中，不仅联邦、州、学区三级政府的投入比例非常明确，而且不同年级教育在预算中所占比例也非常清晰，既保证了教育经费预算的透明度，也便于对经费预算及其使用的审核和监督，保证教育经费落实到位。[9]可以借鉴美国经验，建立学前一年教育的生均专项经费预算、拨款和使用制度，确保学前一年教育经费足额到位，专款专用，避免幼儿园把各年龄班经费“一锅烩”混合使用，从而影响学前一年教育的质量。

　　（二）形成以中央和省级政府为主的投入体制

　　2001年，国务院印发《关于基础教育改革与发展的决定》，提出基础教育要“以县为主”。国内研究表明，全国县级政府财政投入还没有完全到位，县级教育财政充足度的地区间差异较大，[10]省内各县之间差异的影响远大于省际差异，[11]而且由于县级财政的统筹层次低、局限性大，对教育差异的调节范围小，依然不能从根本上解决问题。[12]县级财政对义务教育阶段的经费尚难以满足，如果学前一年教育再纳入“以县为主”的财政投入体制中，必定使县级财政捉襟见肘，难以保障学前一年教育的经费投入。

　　我国现行的以分税制为基础的政府收入分配制度，已经将主要收入分配给中央和省级政府。应加大中央和省级政府对义务教育的投入责任，使政府投入主体中心上移，构建以“中央为主”或以“省级为主”的义务教育投入体制，以提升经费投入重心，故应构建“以中央和省级为主”的学前一年教育投入体制。

　　（三）中央财政设立中西部农村、贫困地区和少数民族地区学前一年教育专项经费，优先在中西部和贫困地区农村实施免费的学前一年教育

　　义务教育具有强制性、普及性、免费性三种基本性质，在三个层面上实行义务教育需要雄厚的财力、人力、物力的支持，经济社会发展水平达到一定程度才能全面实现。从国内外普及学前一年教育的实践来看，很多国家和地区采取先普及再免费或强制、先处境不利的特殊群体再推广扩大到全部幼儿的顺序，逐步提高公共财政投入力度，扩大受益对象范围，循序渐进地发展学前一年教育。可见，优先关注弱势群体是普遍的政策选择。

　　我国中西部农村和贫困地区学前一年教育普及率低、质量差，是需要重点投入和发展的区域。免费的学前一年教育应从点到面，从贫困地区、贫困人群开始逐步实施。中央财政应设立中西部农村、贫困地区和少数民族地区普及免费学前一年教育专项经费，优先在中西部农村和贫困地区普及免费的学前一年教育，逐步缩小学前一年教育发展的地区差距。

　　（四）建立学前一年教育学籍制度和发放“学前一年教育券”，确保流动儿童在公立学校或幼儿园接受有质量的学前一年教育

　　保障流动儿童接受有质量的学前一年教育是学前一年教育纳入义务教育需要破解的难题之一。研究表明，相对“打工子弟学校”的“隔离型就学途径”，与本地儿童一起学习的“融合型就学途径”更利于流动学前一年儿童的学习、发展及社区融入。[13]因此，应通过建立学前一年教育学籍制度和发放“学前一年教育券”，确保学前一年流动儿童在公立学校或幼儿园接受有质量的学前一年教育。

　　六、重塑社会文化，促进社会参与

　　教育作为一种有目的的社会实践活动，是一种价值追求活动。任何一种模式的教育都是在传递或创造一种价值观念。任何一种模式的教育的成功实施都既需要一定的价值观念作为支撑，也需要一定的文化土壤的滋养。K-2一体化教育的根本目的是尊重儿童身心发展的自然规律，还幸福童年给儿童，让儿童能够快乐学习、健康成长。而这一目的与我国传统的儿童观和教育观存在一定的价值冲突。要顺利实施K-2一体化教育，需要通过多种途径和方法对家长和社会进行宣传和教育，帮助家长了解K-2儿童发展的规律与教育特点，尊重儿童快乐生活和健康成长的权利，共同参与K-2一体化教育的构建，形成尊重和珍惜童年、尊重和爱护儿童的社会文化氛围，为K-2一体化教育的构建创造适宜的社会文化土壤。

作者介绍：刘焱，北京师范大学教育学部教授、博士（北京 100875）；康建琴，太原师范学院学前教育系副教授（山西 晋中 030619）；涂玥，北京师范大学教育学部博士生（北京 100875）。