浅论地方政府机构改革的困境分析

浅论地方政府机构改革的困境分析

论文摘要 为适应社会主义市场经济的发展和建设服务型政府的需要，我国地方政府为完善政府职能、明晰各部门权责、精简机构提升政府行政效率分别进行了数次机构改革，取得了一定成效。但从数次改革中也能看出，在地方政府机构改革中仍然存在着一些“顽疾”。本文通过对这些症结的分析，来了解制约地方政府机构改革推进的原因。

论文关键词 地方政府 机构改革 困境

改革开发30多年来，我国进行了七轮政府机构改革，分别是1982年撤并机构、裁减冗员，1988年政企分开，1993年建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制，1998年消除政企不分的组织基础，1993年转变政府职能、推进国有企业改革与重组，2008年探索实行大部门体制，2013年转变政府职能和理顺职责关系，稳步推进大部门体制改革。然而七次漫长而艰难的改革没有从根本上解决政府治理面临的困境，地方政府机构改革仍然任重道远。

一、地方政府职能界定

所谓政府职能，就是指国家行政机关在管理国家公共事务、行使行政权力过程中所承担的职责和功能。地方政府的职能界定从以下两个角度：

（一）从中央政府和地方政府的权责划分角度

中央政府和地方政府的职能划分是关系到地方政府在宏观政策的指导下，进行地方自身职能定位和机构设置是否合理的一个重要因素。在政府职能的定位上，中央和地方政府显然是各有侧重的。中央应强调宏观调控，对国家的大政方针进行高瞻远瞩，对社会和经济作出长远规划，对法律法规制定明确标准。而地方政府的职能，则应是在对国家宏观政策的执行下，全面了解本地区经济、民生等细节，从而实现在公共服务和社会管理上的高效。

但是在我国，在各级政府，在划分事权的时候不是根据职能来划分，而是“统一领导、分级管理”思想的指导下共同参与社会事务的管理。各级地方政府的职能几乎是中央政府的翻版，除去外交、国防等中央专属权限，每一级地方政府都是一个“小中央”，都要管理所有的事情，其职能涉及生活的各个方面，如经济、科技、文化、卫生、交通等。因此，很多时候政府机构上下对口是造成地方政府机构和官员规模不断增加的一个原因。

（二）从地方政府层级结构划分角度

我国目前的地方政府体制层级结构的组合方式基本有三大类：

1. 两级制。仅限于直辖市中的城区，市辖区基层地方政府，市辖区所建设的街道办事处为派出机关。由此，在直辖市的城区，地方政府层级组合为：直辖市—区。

2. 三级制。直辖市—县（郊区）—乡（镇）；省（自治区）—地级市—市辖区；省（自治区）—县（自治县、县级市）—乡（民族乡、镇）。

3. 四级制。目前中国的地方政府层级大部分为四级制。具体是：省（自治区）

—地级市—县（自治县、县级市）—乡（民族乡、镇）；省（自治区）—自治州—县（自治县、县级市）—乡（民族乡、镇）。

这样的复杂的层级机构导致了行政效率的偏低，也使得分权化发展过程中权利分化难以按规范运作。如，由于层级多，真正规范的分税制体制一直不能真正建立起来。层级结构的复杂还引发了垂直管理权限如何划分的问题。上下级政府之间存在着利益的博弈。

二、地方政府机构改革困境

在进行了七次地方政府机构改革之后，我国的地方政府机构设置目前仍然存在着一些问题，这些问题导致了地方政府在对中央政策的执行上，在与其他层级的地方政府职能的分配上，在本地政府内部机构职能的划分上，都无法达到改革的预期目的。政府实行大部制改革后人员的分流、机构职能分配不清、互相扯皮的现象仍谈存在。

（一）机构重叠、职能交叉、行政效率低下

地方政府仿照中央进行的机构设置，使其失去了地方特色，增加了很多不必要的冗余机构。且地方政府在行政过程中往往由于工作内容的复杂，需要设立很多临时机构。机构的增加也导致了人员的增多，人员的增加自然会导致沟通渠道的复杂和信息的阻塞。致使行政效率低下，成本增加。

而就最近的地方政府机构进行了大部门体制改革之后的结果来看，虽然是以精简机构为目的，强化地方的自主性和特色性，但机构重叠的现象仍然存在。而产生这种现象一个很重要的原因在于，中国纵向政府间关系的“职责同构”问题。由于在不同层级的政府间产生的职能和机构的过于雷同，导致地方政府在机构改革中，按照自己的思路和特色进行往往会受到中央的阻力。

（二）法制化不强，缺乏监管意识

由于法制的不健全，导致地方政府在机构设置和机构改革的过程中往往存在着一些随意性。机构设置弹性大，且机构改革成果难以巩固。在职能界定上，领导的个人偏好，甚至会影响到部门的权重和利益。如何在政府机构设置中合理平衡决策权、执行权和监督权，实现三者相互制约是完善法制化和加强监管意识的核心目标。

（三）精简机构后的人员分流问题

由于地方政府机构冗杂所进行的大部制改革的确达到了精简机构的效果。但由此而产生的“被精简”的人员分流问题，则是在机构改革之后，政府仍需面对的问题。

（四）膨胀—精简—再膨胀

地方政府的机构改革之所以屡次进行，且似乎一直笼罩在“精简——膨胀——再精简——在膨胀”这样一个阴影中，很重要的原因是由于部门间利益协调困难这一原因。基于经济人的理论，在以部门为单位的竞争中，部门成为了相对独立的经济利益主体。部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益。另外，机构改革的目标也应该从单纯的数量减少中跳出来，重新站在合理分配权责，提高行政效率上来。

三、地方政府机构改革中的制约因素

造成地方政府机构改革困难重重且问题不断的原因，从宏观角度来说可以分为以下几点：

（一）现行体制未能给地方政府机构的机构改革提供有效支持

在地方政府机构改革的过程中，体制问题的关键在于制度的缺失。对于一个行之有效的机构改革，没有良好、持久、稳定的制度做后盾，是无法持续有效进行的，而其成果也可想而知，也因此造成了精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。

制度的缺失主要体现在三个方面：一是地方政府双重角色的扮演导致改革执行无法被贯彻。二是制度上并未对相关的权利和职能进行明晰。三是行政过程中从决策到执行未能在制度上实现有力监控。

在地方政府机构改革所带来的权力规范、政企分开、精简机构等一系列问题，涉及地方政府相关人员和部门的切身利益，而其又作为改革的推动者面临“双重角色”的两难时，制度的监督就显得尤为重要。但就目前法制建设有待完善，法律意识有待加强的中国政府来说，这将是制约地方政府机构改革的一大难题。

（二）政府、社会、市场三者未能形成高效运转的完善机制

地方政府机构改革的最终目的是为实现全责的明晰和制度的完善，为建设精简的服务型政府提供一套行之有效的操作系统。因此，若将地方政府机构改革放到社会的大环境中，它就不单单是政府一个人的事儿，自然也会涉及到市场和社会的问题。

1. 政府与市场

目前政府在处理与市场关系时，往往存在越位、缺位、错位的现象。在地方政府机构改革的过程中，解决政企分开问题是协调与市场关系的关键。然而，面对激烈的地方竞争，政府为保护本地企业，对其进行政策上的支持，甚至设立专门的机构加强对本地方企业在市场上的管理。这些都严重阻碍了市场合理竞争的良性发展。也导致了机构设置的不合理，容易导致腐败。地方政府机构改革要想实现建设服务型政府的目的，就必须将重心放在其核心职能，即社会保障、公共服务职能上，在其经济职能上则应当努力实现宏观调控和市场机制的有机结合。

2. 政府与社会

在行政公务与事业公务、政府事务与社会事务之间分工不明、界限不清所引起的行政公务事业化也是社会和政府在机构设置和职能分配上不清晰的一个表现。主要存在以下几种状况：一是一些本来应由社会组织从事的失误却由政府包揽了，这就是经常说的政府越位。政府管的太多，加上效率低下，是导致政府在其改观的公共服务方面支出不足的原因。二是政府管得太多，行政需要的人财务与财政预算安排、人员编制之间存在冲突，政府部门通过设立起直属事业单位，把部分行政职能和行政公务委托给后者，并允许后者通过服务收费筹集部分办公、人员经费。几乎所有较高规格的行政机关（区县局以上），都在机关内附有事业单位。许多政府管制性事务，为了名义上压缩行政机构和公务员规模，硬性列入事业性事务。着其实是治标不治本的行为。地方政府的行政机构也并未因此而得到有效缩减。

因此，地方各级政府应加大力度引导社会公民的自治力量的发展，尤其是社会自治组织的发展，既可以减少政府的管理职能，又可以起到便利新兴利益集团参与政治的作用。

（三）地方政府官员理念、部门利益理念难以适应建设服务型政府需要 由于长期处于封建社会，且实行计划经济时间较长，造成了用“人治”代替“法治”的“官本位”思想严重。上至官员下到民众，都未曾对自身的定位有全面而清醒的认识。长期的“统治”和“被统治”观念很难因为短时间对所谓“以人为本”、“建设服务型政府”等口号所扭转。

另外，由于我国实行改革开放以后，市场经济的飞速发展，对人们的思想观念也产生了一定的冲击。传统的“性善论”、“修身齐家治国平天下”的观念，被“经济人理论”所取代。作为“有限理性”的官员和部门，当地方政府机构改革触及其自身利益的时候，往往就容易利用职权之便对改革的方案和内容进行扭曲，导致其无法顺利进行，也达不到预期效果。

四、结语

通过对地方政府机构改革历程的回顾，我们看到了在这一过程中反复出现的一些问题，并探讨了这些问题的深层次原由。这也必定会帮助我们在今后的地方政府机构改革道路上，对症下药，从而最终实现服务型政府的构建。