_一行三会_监管协调机制的有效性问题_于永宁

“一行三会”监管协调机制的有效性问题于永宁

，“一行三会”摘要：目前监管协调机制面临的问题，表现在不能实现对风险的监管全覆盖、协调机制法律效力低信息互通机制没有建立等方面。究其根源，在于国家所有权导致的监管权能不平等和监管目标失衡，以及国下、

家行政级别导致的监管独立性缺失和监管执行力下降。我们可以通过明确监管协调机制的监管目标和确定人民银行在监管协调机制中的领导者地位来提高金融监管效率。

关键词：一行三会；监管协调机制；金融监管

中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会，是我国法律规定的金融市场监督管理者，根据法律授权行使各自监督管理职能，并已初步建立起它们之间的金融监管协调机制。但是，在对金融市场的监管协调方面，它们之间还存在着很多问题，从而影响了监管

“一行三会”监管协调机制有效性问题进行分析研究。的有效性。本文试对上述

“一、一行三会”监管体制功能的法律定位

1．中国人民银行：宏观系统性风险监管者与银行监管者。根据《中华人民共和国中国人民银行法》的规定，中国人民银行是我国的中央银行，在国务院领导下制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护

①金融稳定的政府机构。历史上，中国人民银行曾经是整个金融体系的唯一监管者。自证监会、保监会、银监会成立之后，中国人民银行原有监管职能在很大程度上已经被取代，但是其对金融机构仍具有一定的实质监管职责。第一，央行依职权对金融机构流动性和资本充足性的监测，因而央行对于整个金融体系中的风险状况有第一手的数据，可以宏观把握金融系统性风险。第二，央行作为金融机构的最后贷款人，对问题金融机构经营状况、适用援助资金的使用情况等进行监管。第三，央行在监管手段上比行政机关更市场化，适应降低监管成本的要求。对于违反现时金融政策或者从事较高风险的金融机构，央行可以通过市场

②手段而不是行政命令的方式进行限制。

2．银监会：银行监管者和主要金融资产监管者。2003年《中华人民共和国银行业监督管理法》正式颁布，银行业监督管理委员会成为中国银行业的专门监管部门，取代了以前中国人民银行的银行监管职责。收稿日期：20120224

“民生视野下适当生活水准权的法律保障”（项目编号11CFX031）、“山东省省级创业投资引基金项目：国家社科基金项目山东省软科学项目

（项目编号2011RKGA5009）、“山东省区域性多层次资本市场的建设与法导基金的规范运作与监督管理”山东省博士后创新项目

（项目编号201103057）、“金融监管法律体系的改革与重塑”（项目编号2010GN023）的阶段律环境研究”山东大学自主创新基金

性研究成果。

作者简介：于永宁，山东大学应用经济学博士后流动站研究人员，山东大学法学院讲师，法学博士（济南250100）。①《中华人民共和国人民银行法》第2条。

②例如，在2010年年初，针对部分银行放贷迅猛的势头，央行采取类似惩罚性质的对某些银行实行差额存款准备金率，限制其可使用资金规模，减少其收益，便是一种有效的市场化监管手段。

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“一行三会”监管协调机制的有效性问题

根据法律的规定，银监会不仅是银行的监管者，而且是某些非银行金融机构的监管者。前者包括如商业银

政策性银行、城市信用社或农村信用社等银行，以及其他从事吸收公众存款的金融机构；后一类包括金行、

信托投资公司、财务公司、金融租赁公司，以及银监会批准设立的其他金融机构。在监管融资产管理公司、

①的目标上，银监会对金融机构的市场行为和金融机构审慎经营两方面同时进行监管。

3．保监会：保险机构与保险业务监管者。保险业监督管理委员会于1998年成立，接手原中国人民银行

《中华人民共和国保险法》的规定，保监会与银监会一样，同时承担保险公司的市的保险业监管职能。根据

②与银行机构类似，保险机构也面临着系统性风险，只是场行为监管和保险公司审慎监管两种监管职责。

与银行系统性风险的类型存在差异，如巨灾风险、社会风险和政治经济风险等等。保监会通过编制和更新“寿险业经验生命表”、监管保险基金投资风险、争取对保险业发展有利的税收政策等手段，来监督和管理

③保险机构的系统性风险。

4．证监会：资本市场监管者。《中华人民共和国证券法》是规制和监管资本市场的主要法律，中国证监

《证券法》授权的范围，证监会监管的对象包括股票、企业债券、国债、会是三会当中成立最早的一个。按照

证券投资基金、证券衍生品种如期货合约、期权和认股权证衍生金融产品，以及证券公司、证券投资基金管

④理公司的审慎监管。

“二、一行三会”监管协调机制存在的问题

1．无法实现对金融风险的监管全覆盖。自2003年银监会成立以来，我国金融市场正式形成了“一行

“分业经营、三会”式的监管格局。银监会、证监会、保监会在分业监管”原则指导下，在各自行业内行使统

⑤一行三会的监管格局，促进其协调发展。有分一的监管权；而中国人民银行则对金融市场实施宏观调控，

工，但缺少联系。随着金融混业程度的加深和金融集团的出现，传统的分业监管缺少行业之间的信息沟通机制，这给被监管者提供了规避监管法律的机会，也给市场投资者和债权人带来了难以量化的风险。

⑥因现行金融监管格局的主体虽然是一行三会，但事实上在我国金融市场上存在着不止四家监管者。

，“一行三会”四家监管机构的监管范围，是否足以覆盖整个金融市场存在疑问。长期以来行政监管者在此

会计、财政之间厘清关系。一家大型国有金融集团可能面临七八个机构的行政权责划分上并没有就金融、

“设租、每个监管者都存在寻租”的理由。这一方面造成监管成本高企，另一方面，当监管失败时给了监管，

监管者们互相推卸责任的借口。

2．协调机制未能起到协调与互通作用。2003年6月，银监会会同证监会、保监会等工作人员组成专门

《中国银行业监督管理委员会、工作小组，研究并起草了中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员

，意在通过加强三家金融监管机构的信息沟通与政策协调，明确主会在金融监管方面分工合作的备忘录》

监管负责人，提高监管效率。2003年9月18日，在由银监会、证监会、保监会三位主席共同参加的第一次

《备忘录》。此次会议的中心议题是明确对金融控股公司实行主监管制监管联席会议上，讨论通过了前述

度，即判断某金融控股公司应由哪个监管机构主要负责监管的标准，是依据该公司主要业务属于哪个行

业务的监管，仍按照业务性质实施分业监管。尽管这次联席会议对于金业；对金融控股公司内相关机构、

融监管机构协调机制有极大促进作用，但是中国人民银行并没有参加此次会议。应当肯定的是，一行三会

21条。第18、①《中华人民共和国银行业监督管理法》

第134140条。②《中华人民共和国保险法》

，2009年，王国军、徐高林等：《后金融危机时代保险业的风险防范与战略选择》北京：法律出版社，第288页。

130条；《中华人民共和国证券投资基金法》第2、第14条。④《中华人民共和国证券法》

第31条。⑤《中华人民共和国中国人民银行法》③

⑥例如，在财政部的职能中，其有权制定国家金融战略规划和决策，财政税收政策监督、会计准则规定，国债的发行；国家发展和改革

委员会有权批准企业债的发行、参与财政金融政策的制定，创投基金的备案；国家审计署负责审计中国人民银行的财务收支，以及对中央国有企业和金融机构、国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位的企业和金融机构的资产、负债和损益审计。这些都涉及到对金融业的监管，而监管行政权却分属于多个行政机关。

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的联席会议制度是中国金融监管机构互通合作的有益尝试。虽然我国金融监管机构众多，但不可否认的是一行三会仍是最核心的监管机构，可是仅靠它们一两次的联席会议就期望形成新的金融监管框架是不太可能的。这是因为：首先，联席会议形式松散缺乏法律约束力。前述监管联席会议达成《备忘录》后，三会在2004年3月18日召开了第二次监管联席会议，此后就再没有举行联席会议。而第一次联席会议上就有关金融控股公司监管公示也仅是会议纪要的形式，没有拿出具体的行政规章或规范性文件一类的最终结果。其次，即便中国人民银行加入联席会议并作为金融监管领域的牵头监管者，其监管执行力也有待考

《中国人民银行法》察。根据的规定，中国人民银行只有在执行货币政策和维护金融稳定的过程中发现问

①《题金融机构时，才对银监会有监督建议权。中国人民银行法》也没有授权其对金融监管进行总体协调的

②2003年银监会在承继中国人民银行的银行监管职能工作，而是授权国务院建立金融监督管理协调机制。

之后，中国人民银行退出联席会议，金融监管领域的直接监管者就是三会。这种情况，一直延续到2008年

“三定方案”中国人民银行的出台，中国人民银行重回监管协调协商机制，并被赋予“牵头监管者”的角色

③但不容小觑的是，时，才发生变化。中国人民银行与银监会、证监会、保监会在行政级别上同属于国务院

正部级机构，四者之间地位相当。所以，相同的行政级别缺乏适当的斡旋，难以保证有更好的执行力，这或许也是联席会议没能坚持下来的原因之一。再次，信息互通机制难以建立。在现有行政体制下，缺乏对监管者的激励措施，金融监管部门之间没有就信息互通达成分工协作共识，各部门信息收集的标准又不统一，这就造成某一监管部门搜集的信息对于其他部门没有价值的局面。所以，信息互通机制目前还很难在操作层面实施，导致一行三会的协调机制难以发挥现实作用。

三、制约“一行三会”监管协调机制效率的根源

“一行三会”笔者认为，制约监管协调机制效率的根源，主要来自两个方面：

一方面，国家所有权导致的监管权能不平等和监管目标失衡。我国金融体系所有权结构不平衡和市

导致了金融监管权能失衡，这影响了市场资源配置中的整体效率。体现在监场参与主体之间地位不平等，

管所关注目标上，是监管机构更看重金融机构的资产安全，而不是普通投资者的资产安全。原因如下：首先，我国的金融市场绝大部分资产是银行资产，金融风险也聚集于此。这种现象，源自于我国长期以来在法律层面禁止民间金融，只允许商业银行或经批准的金融机构从事吸储业务，从传统文化的角度看，也源

④所以在我国，自民众对于个人财富的积累更偏向于存款而不是消费、投资。银行资产占到了整个金融类

资产的七成以上，而在发达国家这一数字可能不到四分之一。在这种金融资产比例严重不均衡的情况下，一个企业如果需要融资，首要选择是从银行贷款，而不是在证券市场发行公司股票或者是债券。当大量企业向银行借贷时，主要金融风险也聚集在银行业内。其次，银行资产又绝大部分掌握在四大国有银行手中，因而使得国家所有权之手深深介入到金融市场当中。垄断性国有资本对整个金融市场的控制，势必给

⑤最后，国有资本占据金融资产领导地位，这决定了金融监管体制中的银行监管市场竞争带来严重阻碍。

者较其他监管者权力更大，其在监管改革中起到的作用、决定某种利益取舍的话语权也比其他监管者更多。因此在金融监管体制中，代表着不同实质性监管功能的监管者之间也存在权力的不平等，这就会深刻影响金融监管政策的制定和实施。在实践中的直接表现，就是监管层会偏向保护国有金融机构的资产安全，而不是市场稳定或者普通投资者的权益。

另一方面，国家行政级别导致的监管独立性缺失和监管执行力下降。如前所述，现有银行体系中大部分资产属于国家所有，四大银行的大股东也是国家，事实上，四大银行的行长和高级管理人员都是由国务

第33条。①《中华人民共和国中国人民银行法》

第9条。②《中华人民共和国中国人民银行法》

③

④

⑤《中国人民银行主要职责机构设置和人员编制的规定》，2008］83号。国务院关于国办发［，（第42辑），2009年，周小川：《危机后全球经济的调整和政策应对》见吴敬琏：《比较》北京：中信出版社，第2页。虽然进入新世纪以来，我国股份制商业银行的规模逐渐扩大，市场份额逐步提高，但是主要银行资产仍然是四大国有银行控制的。56

“一行三会”监管协调机制的有效性问题

①这些国有银行的从业人员，院任命的。既是金融行业从业者，也是拥有行政级别的政府工作人员。或许

今天他们还在国有银行中从事银行经营业务，到了明天却因为一纸调令而成为国务院某部门或者是银监会的一名官员。今天银监会的执法人员还在对某一国有金融机构的违法行为进行查处，明天该金融机构的领导却成为了该银监会工作人员的上级。这种角色转换是否极富有戏剧性？但现实中这种监管者和被监管者的关系随时可能发生变化事情的确常有，甚至有些司空见惯了。

尽管商业银行公司治理改革正在探索当中，但是即便国有商业银行完全改变为股份制金融控股公司，其最终的大股东仍然是国家。在这个半行政半商事的体制中，银行从业者与银行监管者的身份有可能是平起平坐，甚至出现被监管者的行政级别高过监管者的情形。那么怀疑银行监管者的监管能力和执行力

类似情况也出现在证券行业和保险行业当中，或许情形没有银行业那么明显，就变得有根据了。同样的，

也主要是前述中国金融资产的大部分在银行业的缘故。上述这些缺乏制度约束的现象，降低了金融机构的违法风险，影响了金融监管的专业性和权威性，导致金融监管的执行力下降。

四、提高“一行三会”监管有效性的措施

“一行三会”笔者认为，提高监管的有效性，需要做好如下两个方面的工作：

一方面，要明确金融监管协调机制的监管目标，保持协调机制的独立性。我国在金融监管目标上大致

其中包括着眼于金融机构个体的微观审有两个相互独立的监管目标：一个是针对金融机构进行审慎监管，

慎监管，以及着眼于整个金融体系的宏观审慎监管；另一个是针对金融市场存在的不公平竞争、欺诈行为，保护投资者和金融消费者权益的市场行为监管。

这里所说的审慎监管中的金融机构，包括商业银行、非银行存储机构、保险公司，以及任何涉及到使用金融杠杆工具的金融机构，如证券公司、投资基金、对冲基金等等。次贷危机让我们看到，除了传统商业银

越来越多的金融机构通过发行债券等方式，从事“借短投长”的长期投资性经营，形成行的负债经营之外，

“影子银行”，“影子银行”了与商业银行平行的体制。而与一般商业银行严格遵守资本充足率不同的是不

受银行监管者审慎性监管，敢于在投资和交易中从事高杠杆率的冒险经营活动，其涉及的资金规模远远超

“影子银行”过商业银行的经营规模。因此，将一类的审慎性监管纳入银行监管体系，接受审慎性调查和监

②对于保险公司一类的监管，管，其效果会好于没有监管以及不匹配的监管。由于其经营方式、面临的主要

风险和历史原因，目前在多数国家仍然采用单独机构监管模式，即保险监管者既监管保险公司的审慎性，

③本文认为，又监管保险业务。随着保险产品涉足存储和投资等业务领域，这一机构在经营方式上与其他

金融机构的共性逐渐显现出来。因此，按照审慎监管的目标，保险公司在资本运作上完全可以接受银行类审慎监管的要求，而按照市场行为监管的目标，保险公司在具体业务上也可以接受市场监管者的要求。而

④且现实中，部分国家确实是将银行和保险公司安排在同一个监管当局的管辖之下。

“三会”“两会”因此，在未来的金融监管机构改革上，笔者建议实现变的突破。即银监会、证监会、保监

会将各自管辖下的金融机构审慎监管的职能交给一个监管者负责，而这个机构和目前银监会的主要机构组成相适合；同时，各自将对金融市场中的金融产品、违法行为、消费者保护等市场监管职能交给另一个监管者负责，而这个机构和目前证监会的主要机构组成相适合。这样的制度安排既能够实现精简机构的目的，更能明确监管的目标和权力的主体，从而提升监管效率。

①

②

③

④《企业国有资产法》在金融国有资产领域，还没有像一类的划分国家与国有企业之间所有权关系的法律。尽管四大国有银行已经全部改制上市，但是其上市公司治理结构并没有完全建立起来，国有银行的主要负责人仍然由国务院任免。例如美国等一些国家在金融危机之前，对于影子银行的监管都是由SEC 一类的证券监管者负责，但是证券监管者与银行监管者相比，在审慎监管方面缺乏必要的人才和监管手段。Eddy Wymeersch．The Structure of Financial Supervision in Europe about Single ，Twin Peaks and Multiple Financial Supervisors．20091019A-vailable at http ：//ssrn．com /abstract=946695．统一监管既包含全行业统一，也包含部分行业统一。实施银行与保险统一监管的有澳大利亚、比利时、加拿大等国家。详细内容参

》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期。见于永宁：《金融监管模式的博弈与选择

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在明确监管目标之后，需要通过相关金融法律的修改以确保“一行三会”协调机制的独立性。法律应“一行三会”授权协调机制依法所作出的具体行政行为、制定的行政规章具有直接的法律效力，能够约束各个金融监管者、金融机构和金融市场参与者；其行使权力不受任何国家机关、组织或个人的影响，从而破除国家所有权在金融政策制定、金融监管权力实施等方面的障碍，以监管目标为核心独立行使监管职权。“一行三会”协调机制可以沿用联席会议的形式，但是在会议的召开、人员的组成、决议的形成方面，应由法律直接规定和固定下来，从而提高联席会议的行政级别和决议的执行力。

另一方面，要确立中国人民银行在协调机制中的领导者地位。按照现有的组织体制，参与协调机制的主体应当是所有具有金融监管职能的行政机关，即除了“一行三会”之外，还包括财政部、国家发展和改革委员会等多个行政机关。而在如此多的监管部门参与监管协调机制的背景下，保证监管的有效性必须通过改进激励和约束机制，使得各部门之间在有关法律或政策的指导下，积极开展议事协调工作来实现。由于法律没能明确创设这样一个统筹各方监管机构的监管主体，甚至也没有提供推定出这样一个总体监管

①者的余地，所以难以形成真正有效的监管协调。

解决的路径是各监管机构之间在监管协调机制建立后，先以正式协议的方式约定在联合审批情况下，各部门作出行政决定的最长时限，以及超过时限的认定规则；试行一段时间后，再通过法律或行政法规来直接规定监管机构联合审批的最长时限和超过时限的认定规则。例如，通过修订《中华人民共和国人民银

“一行三会”行法》的方式，明确作为监管体系的核心，中国人民银行经法律授权作为整个协调机制的领导

者、主要监管信息的发布者和监管交流的推动者。而其他专业机构监管部门在中国人民银行的统筹协调下，通过签订部门之间合作协议，加强监管合作与沟通，共同应对金融市场不断深化所带来的金融集团和金融业务等方面的监管问题；待协调机制运作成熟后，建议立法部门就相关法定事项的审批权限、审批时

做出专门立法规定，各监管部门依法执行。间等内容，

On the Effectiveness of the Coordination Mechanisms

of Financial Supervision in China

YU Yong-ning

（Law school ，Shandong University ，Jinan 250100，P．R．China ）

Abstract ：The People ’s Bank of China （PBC ），China Banking Regulatory Commission （CBRC ），China Securi-ties Regulatory Commission （CSRC ）and China Insurance Regulatory Commission （CIRC ）are the financial mar-ket supervisors in China ，authorized by law to exercise their respective regulatory and management functions and to establish the coordination mechanisms of financial supervision．There are some issues with the current coordina-tion mechanisms ，including the failure to achieve full coverage of risk regulation ，low legal effectiveness of the co-ordination mechanisms and the absence of the information sharing mechanism．The root causes for these issues in-clude unequal regulatory functions and the imbalance in target supervision associated with state ownership ，the lack of regulatory independence and poor enforcement due to the government administrative strata．This article ar-gues that regulatory effectiveness could be improved by clearly defining the regulatory objectives and establishing the leading role of PBC in the coordination mechanisms．

Key words ：“one central bank and three financial supervisory commissions ”；coordination mechanisms of finan-cial supervision ；financial regulation

［责任编辑：李春明］

①——金融混业经营监管模式的选择》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。廖凡：《竞争、冲突与协调—

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