古代乡村治理基本模式及历史变迁

古代乡村治理基本模式及历史变迁[申精

【摘要】中国古代曾经长期实行以乡里制度和保甲制度为代表的乡村治理制度。乡村治理制度经历了三个主要的变迁阶段，即乡官制时期、转折时期和职役制时期，体现出不同的治理模式。随着中国封建专制的强化，传统的乡村治理受到的干预和控制逐步增强，自治色彩逐步减弱，越来越不适应农村的社会现实，最终被清末地方自治所取代。

【关键词】乡村治理；乡里制度；保甲制；历史变迁

中国古代社会，历朝历代统治者对于治理乡村都十分重视。中华民族崇尚大一统，自古即有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的传统观念，中央集权的封建皇权专制体制在中国延续数千年，与之相适应的是以乡里制度和保甲制度等为主要类型的乡村治理制度。乡里制度萌生于传说中的黄帝时期，滥觞于井 田制[1]，至清末依然实行之。保甲制度自宋代王安石变法后断断续续实行，直至新中国成立前的国民党统治时期才结束。在数千年的历史中，乡村治理模式屡经变迁，经历了几个较为明显的历史阶段，表现出不同的制度规定和具体实践，乡村治理组织称谓多变、功能各异，其自治色彩也各有不同，体现出不同的特点。随着中国封建集权制度的强化，传统的乡村治理越来越多地受到国家政权的干预和控制，其自治色彩逐步减弱，越来越不适应农村的社会现实，最终在清朝末年为乡镇地方自治所取代。回顾和总结中国古代乡村治理模式的演进历史和特点，对于当前进一步推进我国乡村体制改革将不无裨益。

一、中国古代乡村治理的第一阶段：乡官制模式

中国古代乡村治理的典型形态是乡里制度，乡官制是乡里制度早期的具体形态与模式，这一时期自夏商周到春秋战国直至隋文帝开皇十五年（公元595年）。 夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。商周二代已出现“里正”、“族尹”等官名，《周礼》一书详尽记载了当时划分细密、职官赅备的乡里区划。这一时期的乡里制度，在区划上为“六乡六遂”[2]。乡设于“国”即西周国都地区，遂设于“野”即国都以外的地区。据《周礼》记载，国中“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相贝周；五州为乡，使之相宾”，野中“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。六乡分别设置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职，六遂则设有邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫等职。此外，西周还初步确立了什伍之法：“五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联。使之相保相受，刑罚庆赏相及相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”当时，乡、党、邻、里是四种最基本的组织形式，其中乡这一级也成了两千多年来经常沿用的行政区划形式。但是，与其说它们是一种基层组织形式，还不如说是一种和军事编制与户籍编制相交杂的居民管理形式。而且西周时期的乡的层级高于州县的行政建制，遂的层级亦高于州县，从治域范围和所处层级看，其时的遂更相当于

后世州县之下的乡。[3]

春秋时期，乡里制度继续保留下来，并且出现了新的聚落形式———邑，乡、党、邻、里也开始各有专名，如《论语》中的“互乡”、“达巷党”等。同时，随着社会的发展，国野之间的差别日益缩小，国野中所设乡里组织也渐趋一致。战国时期，随着各诸侯国国土面积的扩大，先后出现了县和郡。特别是后来以郡领县的“郡县制”在各国推行后，乡、里以上行政组织逐步初具雏形，乡里组织趋于简化，乡的层级则沉至县下，成为基层组织。这一时期还出现了“亭”这一级，有“亭父”一职。战国时期《齐语》载：“管子于是制国以为二十一乡：工商之乡六；士乡十五，公帅五乡焉，国子帅五乡焉，高子帅五乡焉。”“制鄙三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫。五属，故立五大夫，各使治一属焉；立五正，各使听一属焉。”可见，此时县下有乡、乡下有里已成定制，乡里成为基层行政组织，乡里制度已是范型初具。当然，这一时期的乡，既是地方行政组织，又是军队组织，二者互相结合。春秋战国时期，什伍组织也被广泛采用，各国统治者对乡村的控制渐趋严密。 秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止，其乡里制度则逐步成熟。秦统一六国后，将全国划分为36个郡，郡下设县，县下置乡、亭、里为基层政权组织，从而简化了先秦时期轨、伍、里、连、乡等多级治理结构。西汉在地方治理方面基本沿袭前制，但其乡里组织在结构与功能方面更趋细致，更趋严密完善。西汉在全国范围内建立了乡、亭、里三级组织，并以十里为一亭，十亭为一乡。有学者考察，“西汉平帝时全国有县道邑国1587，乡6620，平均每县四乡有余；东汉有县道邑国1180，永兴元年（153年）有乡3651，平均每县三乡有余。”[4]《汉书·百官公卿表上》说：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。”两汉在里以下又设什伍组织，使之与里一起成为最基层的组织。里有里魁，掌一百户，什和伍各设什长、伍长，并分别主十家、五家，各司其职。这种分工，与现行的村民自治组织内部分工有一定相似之处。[5]汉代乡治还有一个与前朝不同的特点，即乡官依其所执掌的乡里事务的不同性质分属于不同的行政系统，如有秩属郡，啬夫属县，游徼属都尉，乡有乡佐辅之，这是汉代乡村治理的创新之举。秦汉的这种基层组织，既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质，表明当时封建国家对基层社会的控制还相对较宽松。

魏晋和南朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制，而北朝则仿照《周礼》实行邻、闾、党三长制或者里、党两长制，组织形式上与秦汉没有太大差异，但乡的辖户则明显减少，其地位也有明显下降。魏晋南北朝时期还首次出现了“村”的名称，由于战乱频仍、社会动荡不安，不少百姓背井离乡，聚集开发新的地方，形成了有别于原来的“里”的村落。[6]村坞开始逐渐取代里伍，成为乡治的基本组织形式，它们不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的，其内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。[7]这一时期，乡村治理立法还出现了新特点，即员额编制立法的出现。各国不仅按照

户口多寡规定基层建制的规模，而且还依户口厘定乡官职数。如晋制规定千户以上置史、佐、正三人，千户以下置治书史一人。

总体上来看，这一时期的乡村治理制度，同一组织形式大小不一，并历代因循，随势而变，但大体上不离“官有秩，各有掌，重教化”的窠臼。在这一时期特别是后期的各种组织形式中，乡和里的作用凸现了出来，并成为了中国乡里制度的最为重要的两级，同时出现了村。其在官职的选任上也一直是道德型和知识性的，乡官主要由官派产生，辅以民间推选[8]，并享有俸禄品秩。这一时期，封建专制主义还没有达到高度集权的程度，乡村社会基本处于半自治状态。

二、中国古代乡村治理的第二阶段：由乡里制到保甲制、乡官制到职役制的模式转折

中国古代乡村治理的第二阶段是由乡里制向保甲制、乡官制到职役制的转折时期，大致为隋唐两宋时期，从隋文帝开皇十六年（公元596年）至宋神宗熙宁三年（公元1070年）。

隋朝建立伊始，其乡村治理制度是族、闾、保三级制。《隋书·食货志》载：“颁新令，制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉。”较之前朝旧制，保一级为新设的最基层的组织，取消了乡一级，并改坊为里。至公元589年即隋文帝开皇九年，隋文帝颁布诏令，“五百家为乡，正一人；百里为里，长一人”。这样，族、闾、保三级制又被改为乡、里两级制，乡制得以恢复，但是乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少，乡官权力也在逐步弱化，开皇十年因“乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”而废除乡正理词讼的职责即是其权力弱化的表现之一。

唐代实行的是乡、里、村三级制。以里正为主、村正为其辅贰是唐前期县以下乡村基层行政管理体制的主要特征[9]，乡的功能则进一步被弱化，甚至一度是有职而无官。如《通典·职官典》载，唐太宗“贞观九年每乡置长一人，佐二人，在十五年省”，至此乡制已经是名存实亡了，尤其是安史之乱之后乡制基本丧失其作用。而里和村的作用则凸现出来，成为乡里组织的重要层次，保和保长的设置及其职能亦得以明确保留。特别是村，在中国历史上正式作为一级基层管理组织而出现。唐代通过律和令、疏议等形式全面推行了村制和坊制。《旧唐书》和《资治通鉴》等文献的记载表明，唐代武德时期即已通过颁布正式律令的形式规定，“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”村的设置范围是“在田野者为村”，村为城市之外的聚落之处，无家户数的限制。据唐代法律，村正长员额的设置一般依村之大小有所变动，主要可分为三种情形：第一，“其村居如〔不〕满十家，隶入大村，不得别置村正”，即不满十家的小聚落虽然名为村，但不另设村正长，在村长官的设立上要归入其他村；第二，满十家而不满百家置村正一人；第三，“其村满百家增置一人”，即超过百户的村设置两名村正。唐代

里正职责较大，负责管理整个乡的事务，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，成为乡里组织的实际领导者，但在唐代中后期也发生了变化。 唐宣宗大中九年（公元855年），“诏以州县差役不均，自今每县据人贫富及役轻重作差科簿，送刺史检署讫，锁于令厅，第有役事，委令据簿轮差。”由此可见，里正这样的“显职”至此也已有了为人所役使的苗头了。唐代法律对村正的职责也有明确的规范，村正、坊正主要是“掌坊门管钥”和“督察奸非”，有权助捕、纠告、治盗、捕亡等，主要在于维持村内社会治安、进行基层管理。至于其人选，则由县司选取“勋官六品以下白丁清平强干者充”，“并免其课役”。唐朝村制度的实施富有创意，且卓见成效，从立国之初即开始推行。唐朝对城邑之外纷繁杂乱的各种聚落形态，进行全面规范和整顿，不仅从名称上统一为村，而且从法律上实施统一管理，职责完备。村制度的推行，是对郊野聚落自魏晋以来三百年间离乱局面的一次大整合，是国家力量向基层社会进一步渗透的有力举措。

五代十国的乡村治理制度主要是沿袭隋唐，少有更易。这一时期大多数时候实行乡、里、村制，少数时期实行乡、团、里制。村一级基本得以保存，并出现了新的乡里组织形式———团。《文献通考·职役一》载：“周显德五年，诏诸道州府，令团并乡村。大率以百户为一团，每团选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之，民田之有耗登者，三大户均之。”

北宋时，乡村治理制度的演变大体分为初期和中后期两个阶段，但期间变化颇为复杂。北宋初期县以下为乡，仍实行乡里制，“诸乡置里正，主赋役。州县郭内旧置坊正，主科税。”乡村置里，里下为户，“里正、户长掌课输，乡书手隶里正”。太祖开宝七年（公元974年），诏令“废乡，分为管，置户长主纳赋，耆长主盗贼词讼”。不过，此时的乡、里规模均与唐代大不相同。唐朝的乡为五百户，里为百户，而宋初的乡、里规模均大于此。北宋中后期特别是王安石变法实行保甲制度后，乡里制度发生了重大变化。

总体来说，这一阶段处于由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制的转折时期，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强，乡村权力越来越多地被上调到更便于中央直接控制的州县官吏的手中。

三、中国古代乡村治理的第三阶段：职役制模式

中国古代乡村治理的第三阶段是从王安石变法至清代，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士为纽带而建立起来的乡村自治政治。[10]

宋神宗熙宁年间，王安石厉行变法，实行保甲制度。规定，“十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大702011.3保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之，内家赀最厚、材勇过人者亦

充保丁”。在全国推行保甲法后，在保、大保、都保中分别设保长、大保长、都保长和副保正，凡差县差役，政府科敷，县官杂使，监司迎送，皆责办于都保之中。其具体做法是：一都之中选出材勇、物力最高的二人，分别担任都保正和副保正，负责“盗贼、烟火之事”。大保长一年一替，保正、小保长两年一替。每一大保夜间轮流派五人巡逻，遇有盗贼报大保长追捕，同保内发生盗窃等案，知情不报，连坐治罪。北宋通过明确的分管部门来推行保甲制度，并先后颁布了《畿县保甲条制》、《五路义勇保甲敕》、《开封府界保甲敕》等法令来规范和保障保甲制度的实施。此外，北宋还出现了两件与乡村治理有极大关系的事情：一是乡约的创建，北宋神宗熙宁九年（公元1076年）陕西蓝田吕氏兄弟创立了具有浓厚自治色彩的“吕氏乡约”；二是出现了较具规模的社仓，并以保甲法进行管理。 保甲制削弱了乡里社会的自治色彩，表明了专制国家对乡里社会基层渗透的增强。至此，乡里制度真正地转变为了职役制，中央集权政治体制得到进一步强化。乡和里的地位沦落不堪，尤其是乡一级，其作用几乎已经近于财政区划的性质，不再具有一级行政组织的职能了。乡里之长由领取薪俸的乡官转向具有强制性徭役的职役，沦为为人所役的差人，已不复当年有官秩、有地位的尊荣了，乡举里选的传统消亡，而由县令直接定夺。

南宋时期，保甲制度在调整中继续推行，乡村一般实行乡、都、保、甲制，保正副主管原来耆长的职责，大保长主管原来户长的职责。每一都保下设若干保，保以下设甲，每家为一甲，甲头常常用以催税。有些地区，诸如福建、四川等，则实行乡、里、耆、都制，设置保正长、耆长和壮丁。

元代的乡村治理制度基本上推行的是一种唐代的乡里制和金代社制的混合管理模式，并出现了都图制。据《萧山志》记载：元代“改乡为都，改里为图，自之始”。这种都图制并非元代首创，而是对宋代乡都保制的因袭。元代的乡里制度在组织方式上比较复杂，其官职的设立和废除交替不定，组织形式的名称纷繁复杂：有里，有村，有坊，有保，都根据本地的风俗习惯称呼。特别是为了发展农业生产、安定农村社会组织，元代还颁布了劝农立社法令，在农村成立了内容严密的村社组织，设置社长以劝导乡里，助成风俗。至元七年（公元1270年），统治者“颁农桑之制一十四条”，并规定：“县邑所属村庄，凡五十家立一社，择高年晓事者一人为之长。增至百家者，别设长一员。不及五十家者，与近村合为一社。地远人稀，不能相合，各自为社者听。其合为社者，仍择数村之中，立社长官司长以教督农民为事。”元代还设置村社之约，以处罚之法来进行管理，并办有社学，对乡村子弟进行教育，这些无疑都增加了汉以后基层社会日益减少的自治色彩。元代农村的这些“自治”因素，使得有论者提出，“比较完整意义上的中国村民自治的历史应始于元明时期”[11]。

明代的乡村治理制度从总体上来说，呈现出两种不同的特色，北方的乡村制度有着金元的乡里制和社制的色彩，而南方则深受宋代都保制的影响。正如白钢先生所言：“明代的乡村行政机构，据有关方志记载，多半是乡都图、乡都里三级，

也有的地方是乡保村里、乡保区图四级。”[12]因此，明代的乡里组织层级极为复杂，名称多样，计有乡、里、都、图、保、村、区、社、甲等。从时间层面上来说，明代乡村治理制度的发展大致经历了两个阶段，即初期的里甲制和中后期的保甲制。《明史·食货一》载：“洪武十四年诏天下编赋役黄册，以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。里编为册，册首总为一图。”里、甲组织设有里长、甲首，负责调查田粮丁数，编造赋役册籍，催办钱粮，并有“勾摄公事”之责。里、甲的职责明确而广泛，实际上起着基层政权的作用，里长、甲首则是国家最低级的半官职人员。但里长地位每况愈下，整天忙于各种差役难以脱身，以致后来无人愿意充任之。针对乡官充役而导致的世风日下的现状，洪武年间重倡老人制，在里中设立老人，选甲中年过五十者充任，负责教化乡民、解决乡里纠纷。洪武四年设粮长制，“推粮多者为之，岁收秋粮，自令出纳。”到了明代中后期，里甲制开始走向衰落，里长、粮长也名存实亡，取而代之的是保甲制。由于老人制的失败，在这一时期还出现了乡约与保甲相结合的情况，每约百家可选保正一人。明朝乡约制度进一步与保甲制度相结合，使得百姓受到更加严密的社会控制。保甲制取代乡里制，职役制取代乡官制，使得明代乡村治理结构的自治性质大为降低，其治理功能也被大为削弱。

清代的乡村治理制度基本因袭前朝。在入关之初的顺治元年，为了安定刚刚占领的直隶、山东、山西等地的社会秩序，继续实行前明的保甲、总甲制。但在四年之后，又变更为里甲制。其内容基本同于明初，仍然以一百十户为一里，推选丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。清中叶以后，随着土地兼并的强化，人口的大量流动，商品经济的发展，清朝政府开始改变赋税政策，改行“摊丁入亩”，里甲制赖以存在的基础被破坏。从雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代。雍正四年，清政府颁布上谕，就落实保甲制度作出较详细的规定，其突出特点是，规定了对保甲组织中保正、甲长、牌头的赏罚措施，对保甲编制给以灵活政策，规定“村庄虽小，即如数家亦可编为一甲”，“如村落畸零，户不及数者，即就其少数编之”。至于其人选，按照清政府的规定，乡、保一级的职役应为：“士民公举诚实识字及有身家者，报官点充”。雍正五年（公元1727年），清政府规定“其保正甲长，免其本身差徭”，“其保正甲长，绅袊免充”。清代保甲组织的功能得到进一步强化，除承担人口管理、互保连坐、治安报警之类任务外，还承担一切地方公务管理，成为发挥行政职能的地方基层行政组织。清代保甲组织主要职责有三项：一是征收赋役钱粮，承办差务，包括各项杂差杂役，如修筑河堤、拉运粮草等；二是协助办理地方司法事务，包括查造户口，参与民间词讼，整顿社会治安等；三是办理各种社会福利事务，如救灾贩济等。这样，保甲对乡里的控制更加严密，乡村自治的色彩越来越弱。

中国古代的乡村治理制度，在唐宋时期实现了由乡官制到职役制的转变之后，开始了由唐宋以前的乡官全面控制向元明清时期的民间自我谋求发展的蜕变，以期

达到与职役制相辅相成的效果。为了达到对土地和人口更有效更直接的控制，必须加强中央集权，而有效的途径就是：削弱基层的权力，将其收回到国家能直接干预的县、州、府级。这样，封建专制更加强化，地方乡里自治的色彩日趋淡化。

四、结论

总体而言，由于中国古代社会的特点，其乡村治理尽管含有一定的自治因素，但始终没有发展为真正的乡村地方自治。随着中国封建社会王权的扩张，乡村社会治理越来越深地受到国家政权的干预和控制，其自治性逐渐消退。鸦片战争以后，在接连不断的内乱外患的打击下，农村社会的权力组织趋向解体，进入20世纪之后，清王朝被迫于宣统五年实行新政，传统的乡里制度、保甲制度被乡镇地方自治所取代。其后国民党政权虽重拾保甲制，但旋即被新政权以摧枯拉朽之势废止。

在中国数千年的历史发展中，乡村治理经历了三个主要阶段的历史变迁，并以乡里制度和保甲制度为主线，结合历朝历代的具体实践形成了不同的治理模式与特点。中国古代乡村治理的变迁体现出乡村治理的内在规律，即国家政权对乡村社会治理的介入应当适度，乡村治理不应被过多限制，唯有增强其自治性，方能保持其活力。在当前推行社会主义新农村建设与农村社区建设的背景下，尤应注意国家与社会的适度分权，保障村民自治的自治性。[13]