产业集聚区发展模式及管理创新

产业集聚区发展模式及管理创新

袁兆亿

摘要：产业集聚区的发展有其自身特点及模式，不但表现为内容多样性和空间分布的特殊性，而且已成为促进地方经济发展的重要战略方式，由此受到各级政府的高度关注和积极扶持。但是目前产业集聚区的发展仍存在不少问题，必须采取积极对策加以破解，并重点从管理角度探索产业集聚区的体制机制创新。

产业集聚是产业演化过程的一种历史必然，产业集聚区作为产业生存和发展的有效组织形态，不但有利于实现生产要素和资源配臵在空间布局上的优化，而且可以通过园区制度创新营造良性的产业生态环境，从而促进产业健康发展。国内外实践表明，产业集聚区作为经济交汇点，是产业价值链中具备良好辐射、示范和带动作用的重要区域，也是促进地方经济发展的强有力推进器，对于增强区域经济实力，加快产业现代化具有重要促进作用。

1. 产业集聚区特点及模式

产业集聚区是指以产业为主体、空间相对连片、产业特色较明显、具有一定规模和发展潜力、与城市总体规划和土地利用规划做过衔接的，各级各类产业园区和功能区块的总称。一般而言，国际上产业园区的发展主要有五种模式，即自发集聚模式、产业园区开发模式、主体企业引导模式、产业地产商模式、综合运作模式。根据不同地区的产业特点和发展轨迹，产业集聚区的形成和发展往往表现为其中的一种或几种模式。

1.1 自发集聚模式

自发集聚模式一般是由于某些市场因素而导致产业自发集聚，并由此逐渐显示出产业集群的特有优势。这种模式往往出现于一个地区的经济发展早期，主要依托具有一定历史传统的产业或本地资源优势，借助某些刺激因素而使得产业自发集聚，并通过专业化分工与协作，逐渐演进成为具有一定优势的产业集群，在此过程中，市场机制发挥了非常重要的作用。从现实情况看，凡是市场信息、产品制造、产业服务、销售渠道等有利于产业集聚的因素和资源越发达的地区，产业自发集聚的可能性就越大，而且越有可能通过专业市场的带动发展而形成产业集群。当然，自发集聚模式如果经过政府的合理规划和引导，最终也会逐步转变

为规划性较强的产业园区模式。

1.2 产业园区开发模式

产业园区开发模式主要是以政府为主导推动的，由于这类开发模式并不是简单意义上的产业地产开发，而是根据城市规划发展需要，基于区域经济建设、社会发展、民生和就业等各种综合因素考虑而设臵的，主要通过土地出让、招商引资等方式，引入符合条件的产业发展项目，以地产为载体，产业项目为依托，实现城市功能建设和开发。由于产业园区开发模式是在政府规划下进行的，并配套较强的政策支持和税收优惠等，因此这类产业集聚区的权威性高、规划较好、集聚力强、形成周期短，容易营造园区特色，并形成产业优势。目前，我国各地政府推动建设的各种产业集聚区大多属于这种类型。

1.3 主体产业带动模式

主体产业带动模式往往是由强势的大企业或大机构带动及主导，依托其市场实力以领先技术和人才优势，一方面通过自身裂变或衍生扩张，另一方面通过吸引同类产业和配套产业进入，从而逐渐集聚发展成为产业集群。有些产业集聚区虽然起步阶段缺少实力雄厚的大企业主导和带动，但是在发展过程中，可能由于龙头企业的进入，而迅速带动产业集群的形成，进而达到整个产业链的完善与发展，从而转变为主体产业带动模式。当然，这类龙头企业的进入一般都是受到当地政府引导与支撑的，从而成为政府经济发展战略的配合者。

1.4 产业地产商模式

产业地产商模式主要是由房地产投资开发企业主导的，通过地产商获取产业土地项目，并进行园区的道路、绿化和基础设施建设等一级开发，以及进行厂房、仓库、研发等房产项目的二级项目开发，然后通过招商引资吸引企业入驻。虽然产业地产商模式在我国产业集聚区的发展中占比不高，但是有些与产业集聚区相关的地产建设，可以模糊地理解为外围的产业地产商模式。这类地产商在进行建设规划定位时，往往注意研究地产建设与产业集聚区之间的关系，力求加强产业区与地产建设之间的密切关系，政府也乐见其成并给予鼓励。这种由政府主导的产业集聚区，同时又给予产业地产商一定市场空间的模式，是现代产业集聚区建设过程中较常见的模式。

1.5 综合运作模式

综合运作模式是指上述几种模式的混合运用，由于产业集聚区建设往往涉及

较大规模、较广范围和较复杂的运作，不但需要有土地、税收等政策上的支持，而且需要在投资方面能够及时配套，并要求具备产业项目的经营运作能力为保证，因此单纯采用某种开发模式很难有效达到目的，而综合运作模式往往是能够达到最佳效果的积极选择。在这种模式下，政府提供土地和税收等优惠政策，并成立管委会负责行政管理事务，地产商投资开发建设并提供相应的园区服务，龙头企业入驻发挥产业号召力，由多方力量共同推进产业集聚区发展。实践证明，综合运作模式既能充分发挥政府引导作用，又能发挥市场的灵活性，并通过设定明确的责权利，吸引多元投资主体实施综合性的大规模开发。从现实情况看，我国许多产业集聚区的开发，最终往往演化为综合运作模式的范畴，体现了市场经济环境下“政府搭台、企业唱戏、社会参与”的产业集聚区发展特征。

图1、产业集聚区演进的可能路径

2. 产业集聚区发展短板与对策

产业集聚区的发展是一项复杂工程，涉及的因素多种多样，总体来看，以下问题是我国产业集聚区较为常见的共性难题，也是影响产业集聚区发展的主要矛盾，必须认真加以解决。

2.1 重建轻管问题

当前，不少产业集聚区发展过程中，存在重建设轻管理现象，入园企业落地后，相关配套服务跟不上，园区管理制度不完善，使得入驻企业遇到的困难得不到及时妥善解决，影响了企业的积极性，也影响了园区发展。出现这些情况，既有客观因素，也有主观原因。为此，一要提高园区自主权，加强园区自我协调和独立运营能力，使残缺的管理和服务功能得以完善；二要以基础设施建设为突破

口，加强开发区环境建设，优化企业发展环境；三要健全园区管理机构，提高管理人员素质；四要加强入园企业的后续服务，提高办事效率；五要坚持“诚信引资，服务稳资，扶持养资”的招商理念，推进管理制度和服务模式创新。

2.2 公共创新平台问题

根据竞争理论，产业集聚区的转型升级是必然趋势，迟早都要发生，因此对于人才技术的迫切需求不言而喻。但是有些产业集聚区依仗资源禀赋优势，产业转型升级缓慢，如果长期处于粗放式的低端运行状态，必将遭遇越来越大的发展困境，最终甚至无法生存。客观上，以中小企业为主的产业集聚区，由于人才技术能力有限，导致产业转型升级有心无力。为此，对于那些专业性较强的产业集聚区，应该率先建立行业性的公共创新平台。具体可以依托当地龙头企业，以其人才技术力量和研发平台为基础，通过政府购买或政策支持等形式，加快提高创新平台质量和水平，并为园区其它企业提供服务。

2.3 产业链条问题

产业聚集理论认为，产业集群对于拉长产业链条具有特殊意义，产业集聚区内具有共性和互补性而相互联系的企业越多，就越能形成强劲且具有持续竞争优势的经济群落。但是有些产业集聚区为了完成招商引资任务而“拉郎配”，表面上企业实现了空间上的凑合，但是企业间的关联度很低，这种形式大于内容的产业区，由于缺乏产业集聚基础，从而难以形成合理的产业链条，从而不利于产业集聚区的长远发展。为此，必须从专业化的角度，对于入园企业有所选择，集中力量发展相关度较高的产业，努力扩大专业化的上下游分工，尽量通过资源优化整合拉伸产业链条，将产业集聚区不断做大做强。

2.4 营商环境问题

良好的营商环境是支撑产业集聚区招商引资的重要基础，但是有些产业集聚区不重视“敬商、亲商、扶商、富商、安商”环境的营造，相关的产业扶持政策不完善或者落实不到位，从而为园区的招商引资带来较大困难。为此，要努力培育良好的园区营商环境，例如，给予入园企业享受“五通一平”，即：水、电、路、通讯、有线电视和土地平整等种种优惠条件。对外来投资人的户籍管理、子女入托入学、职称评聘等方面应享受当地居民同等待遇；又如，入园企业缴纳的政府各项行政事业性收费、政府性基金收费及其它配套收费，凡属地方管理权限的，征收后应用于补助企业的基础设施建设。对于国家和地方明确规定不能免除的收

费，应按最低标准执行；再如，对于从事农林牧副渔产品深加工的企业，投产后数年内应由地方财政按企业缴纳的增值税形成的地方财政留成部分的一定比例奖励给企业等等。

3. 关于深化产业集聚区管理创新的思考

经过长期的发展，我国产业集聚区在取得长足进步之后，许多园区正处于二次创业的转折期。从长远的发展趋势来看，随着产业逐步转型升级，产业集聚区必将从低端走向高端，面对产业集聚区创新发展的种种困境，破解难题的密码必须在管理创新中寻找。

3.1 以规划为龙头引领产业集聚区科学发展

规划是对产业集聚区发展的理性思考，也是产业集聚区连接现实与未来的桥梁，对于全面提升产业集聚区发展水平和实现科学定位具有重大影响。一个好的园区规划，不但体现了发展经济的远见和气魄，而且反映了产业的精神追求，同时也是解放思想和创新发展的决心所在，它能够激发企业和人才参与产业集聚区建设的积极性和主动性。因此，要坚持高起点地做好规划，发挥规划引导和统领产业集聚区发展的龙头作用，使产业集聚区真正成为推动地方经济跨越发展的重要平台和抓手。通过科学地制定规划，力求实现产业集聚区的形象定位、概念定位和功能定位更加清晰化，提高产业集聚区的识别度和影响力，从而在吸引人才和资本方面起到重要指南作用，努力催生筑巢引凤的新亮点。要通过规划改变产业集聚区功能分区不明确，布局结构松散等问题，突出园区聚产业，园区促就业，园区带城乡的发展思路，增强产业集聚区对周边的辐射和带动，为提升区域经济的整体利益和长远利益发挥积极作用。

3.2 提升产业集聚区的市场化运作水平

从我国产业集聚区的现实情况看，大多是以政府为主导推进的，不但能够获得一定的政策支持，而且各类与行政相关的事务处理也较为顺畅。但是政府主导模式也存在着缺乏灵活性、创造性和活力不足等问题。按照市场经济理论，产业集聚区的主体是企业，企业必须要有积极性和主动性，能够实现盈利，园区才能发展起来。由于政府与企业扮演的角色不同，其社会行为的出发点不同，所以政府与企业之间既有合作又有矛盾。政府追求公共利益最大化，企业追求利润最大化；政府作为管理者，企业作为被管理者，这些都决定了相互之间的差异和矛盾，但这种矛盾又不是完全对立和不可调和的，这就要求处理和协调好政企关系，两

者之间必须寻求利益共同点，求同存异，形成合力共生的工作体系，共同推动产业集聚区发展，实现政府和企业双赢。

另外，我国不少产业集聚区与行政区之间存在着职能划分的矛盾和冲突。例如，按照市场经济要求，产业集聚区应实行现代产业区管理体制，但是政府代表的是传统行政管理体制，两者在形成背景、管理理念、管理方法、管理效率等方面存在明显差异，两种体制交织在一起很难融合。按照党的十八届三中全会强调“市场在资源配臵中起决定性作用”的精神，必须加快理顺政府、园区、企业和市场间的关系，积极探索从政府办园区向市场办园区转变，在条件成熟的产业集聚区成立资产管理公司，并按混合所有制模式进行运营管理，使园区按市场经济规律运作。改变地方政府管行政，园区管委会管经济运作的双重管理现状，破解分割模式导致的双轨制困境，更好促进产业集聚区发展。

3.3 实现产业集聚区的充分授权和封闭运行

从推进园区深化改革和创新的角度出发，园区要超常发展，就需要超常授权，例如，国务院推进的上海自贸区改革创新就是典型例子。产业集聚区应作为相对独立的“行政+经济”区域，并获得充分授权，加强封闭运作，将产业集聚区由政府代管转变为自我管理，提高其自主权限，这也是符合政府“简政放权”的逻辑思路的。这样有利于改变产业集聚区由于事权不集中，管理难统一，尤其是跨行政区域而导致项目难以组织和协调所形成的效率低下难题。如果考虑到当前的中国国情和各地实际情况，在园区行政权还无法完全独立自主的情况下，可以暂时通过加强园区与地方政府部门的交叉兼职来缓解这一矛盾。在逐步理顺管理体制和运行机制的基础上，使产业集聚区逐渐由低层次向高层次发展，由松散的自发性生长朝规范的组织化方向发展。

3.4 增强产业集聚区的柔性专业化生产能力

当前，国际上以中小企业为主的产业集聚区，比较注重借助科学技术的力量来推动自身发展，越来越多地推行柔性专业化生产模式，通过灵活变化的多样性产品集合式生产，强化中小企业的特点和优势，这也是高技术条件下一种全新的专业化分工形式，明显区别于大批量、标准化的刚性专业化生产模式。我国的产业集聚区以中小企业居多，很难在刚性专业化生产方面与大企业竞争，因此坚持走柔性专业化生产道路是可行之策。这就要求中小企业必须积极提高企业技术装备，培养训练有素的员工队伍，努力创造自主品牌，实施更科学的管理体制机制，

努力走出自己的路子。

3.5 提高产业用地的集约水平和价值

产业集聚区发展不但涉及土地的长期经营，而且各类产业项目建设都要落实到土地上，因此土地利用的广度、深度和空间定位的合理程度是产业集聚区生产规模、水平和特点的集中反映。因此要设计合理的产业用地布局，防止粗放式开发和重复建设造成资源浪费，努力改变低效用地现象，尤其要解决利润率较低的制造业占用大量土地的现实困境。制造业处于整个生产价值链的最低端，严重影响了土地价值的提升，为此产业集聚区要在用地整治和“腾笼换鸟”的挖潜臵换上下工夫，不断加大高新技术产业占比，努力提升土地承载和单位产出率，想方设法增加土地效能。

3.6 加强产城融合互动发展

产业理论认为，以产业集聚区为核心发展起来的产业经济圈内，不仅会集聚生产需要的相关资源，而且会形成较为完备的生活资源和基础设施，从而在产业经济圈的辐射和影响下，会带动一种新的城市（经济）形态出现，这是产城融合发展的基本逻辑，而且已被国内外产业集聚区的实践证实。现代产业集聚区作为产业功能区，吸引和聚集了大量人才，从而带来了一系列与社会服务相关的需求。事实上，越是高端的人才越离不开城市生活所提供的信息沟通、交流学习、医疗保健等，而且现代服务业也只能根植于城市，因此产业集聚区越是走向高端化，越需要实现产城融合的无缝对接。从城市经济学的角度看，在分工上，产业集聚区是执行城市产业职能的重要空间形态，园区在改善区域投资环境、引进外资、促进产业结构调整和发展经济等方面发挥的辐射、示范和带动作用，成为城市经济腾飞的重要助推器。因此，我国产业集聚区发展过程中，要积极借鉴全球第四代产业园区建设理念，加快产业功能区向产城综合体方向发展，努力形成产业发展与城市发展相得益彰的产城一体化新格局。