关于推进城乡规划管理体制改革的思考

规划管理

P l a n n i n g A d m i n i s t r a t i o n

关于推进城乡规划管理体制改革的思考

姚昭晖　　顾　　浩　　吴文勇

【摘要】城乡规划是政府的一项重要公共政策。当前城乡规划工作矛盾多、压力大，面临着前所未有的危机。如何深化城乡规划管理体制和机制改革，突破发展瓶颈，进一步提升城乡规划工作的行政统筹和技术统筹能力，实现城乡规划工作的新跨越，是迫切需要研究的重大问题。

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２００８年　第３２卷　第７期VOL.32 NO.7 JUL.2008

实，往往是项目布局到哪里，规划编到哪里，从而形成了一种以开发为导向的规划思路。这种规划思路与以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应的。近年来，出现了规划滞后于建设、规划指导不了建设甚至阻碍了建设的问题，原因就在于此。如何加快规划思路和规划体制改革，实现由项目导向型规划到资源管治型规划的转变，真正使城乡规划成为一项重要的公共政策，还任重道远。

【关键词】城乡规划；危机；改革

REFORM OF URBAN AND RURAL PLANNINGADMINISTRATION SYSTEM YAO Zhaohui; GU Hao; WU Wenyong

ＡＢＳＴＲＡＣＴ： The urban and rural planning is an im-portant public policy. Nowadays, it is faced withconflicts, pressures and crisis which have never beenmet before. This paper focuses on how to deepen thereform of planning administration system and opera-tional mechanism, break the bottle-neck of develop-ment and advance the executive and technological abil-ity of administrators.

ＫＥＹＷＯＲＤＳ： urban and rural planning; crisis; reform

改革开放之初，中国的城市规划因其自身对

【文章编号】１００２－１３２９（２００８）０７－００７０－０３【中图分类号】ＴＵ９８４．１１＋５【文献标识码】Ａ【作者简介】

姚昭晖（１９６８－），男，大学，中共景宁畲族自治县委常委、副县长，注册城市规划师。

顾浩（１９６４－），男，大学，浙江省城乡规划设计研究院院长，教授级高级城市规划师。

吴文勇（１９７１－），男，大学，浙江省推进城市化工作协调指导小组办公室高级城市规划师。

【修改日期】２００８－０６－０２

城市规划　CITY PLANNING REVIEW

１．２　　城乡规划工作面临的矛盾越来越多

一是城乡规划工作的战略性与政府任期政绩的短期性之间的矛盾。规划考虑的是地方发展的长远利益，规划研究的期限往往要跨越三至四届政府任期，而一届政府任期只有５年，政府领导往往只对３—５年能办成的事感兴趣。二是目前经济发展对资源要素需求的爆发性与资源环境承载力的稀缺性之间的矛盾。据有关资料，２００７年１—５月，全国工业增加值增长１８．１％，为近几年同期最高，其中高耗能、高污染行业的增长更快，受此影响全国用电量增长１５．８％，而上半年全国ＧＤＰ增长仅为１０．９％。三是城乡规划工作的综合性与城乡建设部门的专业性之间的矛盾。城乡规划部门一直属于建设系统，社会上一般都认为规划建设部门是专业部门，而城乡规划工作具有很强的综合性，职能与角色的错位，严重限制了规划综合协调作用的发挥。

市场的先天适应性而迅速壮大起来。但是，随着政府机构改革的不断深入，部门之间的职能竞争日趋激烈，规划工作遭受着传统优势部门和新兴优势部门的双重挤压，规划职能肢解和综合调控功能弱化的趋势日益明显。如何推进城乡规划管理体制和机制改革，提升城乡规划的综合调控功能，不断适应社会主义市场经济的发展要求，已成为当前城乡规划工作迫切需要解决的重大课题。

１．３　　　城乡规划工作职能遭受肢解的压力

越来越大

近年来，各有关部门都在不断强化各自的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望本部门在空间布局方面有更大的发言权。同时，规划部门在经济改革中业已形成的综合技术优势，在各部门技术和制度强化中逐渐丧失，工作的技术基础支持乏力。面对当前这种部门间竞争

１　　当前城乡规划工作的危机

１．１　　贯彻落实科学发展观、构建社会主义

和谐社会对城乡规划工作的要求越来越高

计划经济时代，规划是计划的延续和空间落

有余、合作不足的状况，规划部门面临着加快规发挥城乡规划在城乡建设中的战略导向、统筹划体制与机制改革，进一步强化城乡规划工作在协调和空间资源配置作用。力争通过若干年的政府层面的行政统筹能力；加强规划的技术支撑努力，基本形成城乡全覆盖的城乡规划编制体能力建设，进一步强化技术层面的技术统筹能力系，基本形成层级明确、管治有效的城乡规划决的客观要求。如果我们与时俱进地提升统筹能策、实施和监管体系，基本形成比较完备的城乡力，就可以借用各方面的力量，不断地强化城乡规划法规与标准规范体系，初步构建与贯彻落规划的权威性和规划实施的严肃性。

实科学发展观要求相适应的城乡一体的空间规划管治制度框架。

１．４　　城乡规划工作现行体制和机制暴露出的问题越来越明显

２．２　　　城乡规划改革的基本思路

这些问题集中表现在“四多四少”：一是上级２．２．１　　城乡一体，要素统筹

政府规划审批多，实施监管少，造成规划调整随就是规划的范围要从城市延伸到农村，统筹意，刚性不足。二是规划管理工作禁止性规定多，安排城市和村镇建设，统筹安排人民生活、产业因势利导少，再加上规划人员力量不足，违法建发展和资源环境保护，统筹安排城乡基础设施和设屡禁不止，在一些突发事件面前，规划部门已公共设施建设布局，努力实现城乡规划的全覆经成为责任追究的重点。三是地方规划部门法定盖、各类要素的全统筹、各类规划在空间上的全职责多，实际权力少，形成了进退失据、压力很协调。以浙江省为例，浙江省开展县市域总体规大的局面。按现行管理体制，规划局长几乎什么划编制就是要实现这三个“全”。县市域总体规划事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，编制完成后，原则上一般乡镇不再编制城镇总体但责任都是规划局长的。四是规划研究多，项目规划。

研究少，建设项目规划管理中的技术支持乏力。２．２．２　　上下协同，分级负责

只重视规划研究，不重视项目研究，没有建立建就是要按照“一级政府、一级事权，一级规设项目的规划评估制度，以致在项目管理时简单划、一级职权”的原则，建立层级有序的规划管地用图纸去对项目，致使规划编制越做越细。规理体系，特别要加强上级政府对下级政府规划实划编制抓不住规划的本质，从而导致规划适应不施的事前监督。当前的突破点是三个方面，一要了城市的发展变化，到头来，规划的原则往往难严格执行《城乡规划法》有关规定，进一步强化以坚持。

总体规划的修改管理，凡涉及强制性内容修改俗话说，人无远虑必有近忧。当前城乡规划的，必须经过原批准机关同意；二要严格实施城工作已经到了重要关口，如果我们还沉醉于地方乡规划备案制度。在浙江就是要实施好《浙江省规划局在政府部门中的一点有限的地位和在开发城乡规划备案审查办法》，特别要通过控制性详商面前的一点有限的权力，而不从整个规划工作细规划的备案，建立建设用地边界管理制度，控体系来看待当前规划工作面临的矛盾和存在的突制性详细规划的编制不得突破总体规划确定的建出问题，进一步增强危机意识，我们就无法凝聚设用地边界；三要根据国家和省有关规定，严格共识，形成规划战线每位同志主动参与、规划部执行建设项目选址分级规划管理制度。门上下联动深化城乡规划体制改革的良好氛围，２．２．３　　研管联动，夯实基础

规划部门就可能坐以待毙，逐渐失去现有的一点目前城乡规划编制与城乡规划管理脱节的问优势，直至变成“发证员”、“画图匠”的角色。

题十分严重，以致规划的编制难以适应规划管理工作的需要，很多规划是屡编屡调，极不严肃。举２　　城乡规划体制改革的目标和思路例来说，如果不建立相应的建设项目选址分级规划管理制度，国家和省级城乡规划部门就很难介２．１　　城乡规划体制改革的目标

入重大项目管理，编制区域性规划就可能成为城乡规划体制改革必须坚持以科学发展观“自娱自乐”，难以得到有效实施。为统领，按照走资源节约、环境友好、经济高效、２．２．４　　阳光透明，强化监督

社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡就是要进一步深化“阳光规划”的各项制度，互促共进的新型城市化道路的要求，完善城乡不断提高规划工作全过程的透明度，方便广大群规划编制体系，提高城乡规划编制水平，健全城众监督，这也是体现规划工作的公平公正、维护乡规划决策机制，强化城乡规划实施监管，加快群众合法权益的需要，也是维护规划权威性和严建立健全城乡一体的空间规划管治制度，充分

肃性的必然要求。

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２．２．５　　部门协作，合力推进

城乡规划工作是综合性工作，涉及到方方面面，离不开有关部门的支持和帮助。其实规划工作并不是一种权力，而是一种综合服务，规划部门必须进一步增强服务意识，积极主动地为有关部门服务、与有关部门沟通，争取他们的支持。只有各部门凝成共识，形成合力，才能进一步发挥城乡规划的资源配置和宏观调控功能。

３．３　　着力推进规划技术标准化

目前规划工作定性的成份多，定量的成份少，管理工作自由度比较大，规划管理缺少底线，这在一定程度上影响了规划的权威性和实施的严肃性。今后要加强规划技术标准制订，使城市建设发展的规律和专家们的经验转化成国家和地方标准规范，使规划技术进一步定量化，不断提高规划工作的科学性和公信力。

３　　城乡规划体制和机制改革的重点

要改变当前城乡规划工作的不利局面，如果仍然靠零敲碎打、就事论事肯定不行，单纯地以问题导向来解决问题，显然也已行不通，必须从整体上对城乡规划工作进行战略性谋划，从而确立新认识，制定新目标，寻求新突破，才能进一步加快城乡规划管理体制和机制改革步伐。

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３．４　　着力推进规划决策的社会化

规划工作是一项社会性很强的工作，在西方国家，规划编制是一个地方立法过程，是地方民主政治生活中的一项重要内容。近年来，我国一些地方通过推行“阳光规划”初步实现了规划工作的公开化，下一步要进一步完善民意表达机制，增加规划委员会中的社会代表比例，使规划决策更好地体现民意、集中民智，不断提高规划决策的社会化程度。

３．１　　着力推进规划空间一体化

规划编制和规划实施管理都要按照城乡统筹的要求进行。一方面，要大力推进县（市）域全覆盖的总体规划的编制工作，实现城乡规划全覆盖，并加快形成县（市）域总体规划—县（市）域分区规划—详细规划三阶段空间规划编制架构。另一方面，要打破现行城乡分割的规划管理体制，积极推广一些地区在所辖行政区域内分片设立村镇规划管理所的成功经验，加快形成城乡一体的规划管理体系。

３．５　　着力推进规划职权的层级化

目前的城乡规划工作面临着规划职能的宏观性与规划体制的地方性之间的矛盾，以致规划的宏观调控作用难以发挥，许多好的规划思想在地方很难实现。因此，如何按照一级政府一级事权的要求，理清各级政府及其规划部门的职权，形成层级梯度有序的规划管理工作架构，是当前迫切需要研究的重大问题。

城市规划　CITY PLANNING REVIEW

３．６　　着力推进规划信息的集成化

３．２　　着力推进规划研究制度化

目前规划工作的技术研究工作还很薄弱，特别是对建设项目规划管理工作中的技术评估工作，还远远不如有关部门。其实，部门之间的职能竞争实质上是技术领域之争。一项没有自己专有技术领域的职能，是维持不住一支稳定的技术队伍的，因而职能本身也是不稳定的。同时，随着宏观调控力度的加大，建设项目的数量将逐步减少，规划管理工作也有一个由粗放式管理向精细化管理转变的要求。如何通过进一步发挥地方规划院这支队伍的作用，来提高规划管理工作的科学性，也是迫切需要研究的重大问题。要加快建立健全包括建设项目选址评估、交通影响评估、建设项目日照分析评估、建设项目景观影响评估等在内的建设项目规划批前技术评估工作。同时，规划编制工作要从目前单纯的技术导向转向政策导向，从单纯注重技术理性转向更加注重规划实施的有效性。要注重从政策视角研究规划技术，使规划成果成为可以实施的政府政策工具。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

１　仇保兴．中国城镇化——机遇与挑战［Ｍ］．中国建

筑工业出版社，２００４．

２　姚昭晖．关于强化城市规划分级管理机制的思

考［Ｊ］．规划师，２００５，（６）：１２．

３　姚昭晖．从目前的问题到规划管理体制改革［Ｊ］．

城市规划，２００４，（７）：３４．

４　浙江省人民政府．关于进一步加强城乡规划的

意见（政发〔２００６〕４０号）［Ｚ］．２００６．

在信息社会，一个部门的信息综合集成能力，也是部门职能作用强弱的重要标志。一个部门掌握信息越多，信息集成能力越强，部门的工作就越主动。因此要充分利用规划职能和测绘职能的互动机制，加快形成综合性的动态信息库。浙江省已提出实行城乡规划成果汇交制度，加快建立全省城乡规划信息库，积极创造条件面向社会实现信息共享，下一步要大力推进这项工作。