推进城乡一体化不能忽视城市内部的二元结构

推进城乡一体化不能忽视城市内部的二元结构

来源：《农民日报》2011年05月03日

施维 张英洪

主持人：本报记者施维

嘉宾：北京农村经济研究中心研究员张英洪

张英洪,北京农村经济研究中心研究员，法学博士，主要研究领域：农村和农民问题。

长期以来，城乡二元结构成为制约我国经济社会发展的重要障碍。近年来，加快推进城乡一体化、破除城乡二元结构，已成为主流政策选择，各地在推进城乡一体化中出台了不少新措施，取得了许多新进展。但是综合来看，当前一些地方正在推进的城乡一体化，还主要侧重于破除传统的城市与农村、市民与农民间的二元结构，而较为忽视破除城市内部外来人口与本市人口之间的身份、权利不平等。对此，有学者称之为双重的城乡二元结构。本期对话，我们请来了对这一问题非常关注的北京农村经济研究中心研究员张英洪与大家一起讨论。

主持人：我们知道，城乡二元结构是我国在社会结构上实行城市、乡村二元分割的主要形式，主要强调的是城市与农村、市民与农民间的两套不同的社会管理、福利制度，随着我

国城乡一体化发展的不断推进，这些问题在很多地方已经有了较好的解决；近年来，随着大量农民涌入城市谋生发展，城市内部的“二元结构”问题开始凸现，对这一问题您怎么看？

张英洪：我认为，现在我国事实上存在双重“二元结构”，我们称之为静态与动态两种形态。静态的二元结构就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治”，使农民处于“二等公民”的不平等地位。

动态的二元结构是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。静态二元结构与动态二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市，双重二元结构交织在一起，共同构成了我国城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。

主持人：这两种二元结构有着怎样的区别和联系？

张英洪：我国静态二元社会结构形成于20世纪50年代，它是计划经济体制的产物，是政府主导的制度安排的结果；动态二元社会结构形成于20世纪80年代，它是市场化改革的产物，是市场力量和政府行为双重作用的结果。但这种动态二元结构却是在传统静态城乡二元结构的基础上形成的，换言之，城市中的动态二元结构是对静态城乡二元结构的复制与异地再生。

改革开放以来，随着工业化、城市化的发展，人口不断向城市集中，全国各类城市的外来人口不断增长，一些城市的外来人口大大超过了本地人口。在传统的城乡二元社会结构的基础上，市场化改革的力量又在城市催生了新的动态二元结构。全国各类城市特别是大中城市和经济发达地区的城镇，同时形成了传统的静态城乡二元结构与改革以来出现的动态二元结构叠加在一起的双重二元结构。凡是有外来人口的城市和城镇都存在着双重二元结构，在外来人口大量集聚的大中城市，双重二元结构表现得尤为突出。

主持人：实际上，现在我们讨论比较多的农民工问题、“蚁族”问题、流动人口问题等城市外来人口问题，都属于动态二元结构范畴内的。但是，我们现在讲破除城乡二元结构、推进城乡一体化建设，更多的是将注意力投放在静态二元结构上，而相对忽视动态的二元结构。

张英洪：对于外来人口，各地虽然出台了改善农民工等外来人口待遇的政策，但许多城市政府在对待外来人口上的传统思维和政策仍然存在。由此造成的一种新现象是，在城乡一体化进程中，传统静态的城乡二元结构正在破除，而动态二元结构在某些地区却在强化。尤其是在发达地区各大中城市中，这里的外来人口数量已经大大超过了本地户籍的农业人口，从某种意义上说，这些地区动态二元结构的消极影响甚至超过静态二元结构。

随着城市化的快速推进，外来人口不断增多，全国各大城市中的动态二元结构所引发的经济社会问题明显加剧。例如在城乡结合部改造安置中呈现出城乡结合部改造截然不同的安置失衡现象。一方面，当地居民得到了安置房，获得了拆迁补偿款；另一方面，外来户则基本没有得到安置，更谈不上拆迁补偿。

在城市的动态二元结构中，外来人口面临的主要问题是户籍身份、子女上学、就医、房屋居住、社会保障、公共参与等公民身份问题和基本公共服务问题。长期的不平等境遇，使城市外来人口的不公正感不断积累。近些年来城市社会中日益凸显的农民工问题、“蚁族”问题、“蜗居”等城市社会问题，正是动态二元结构所积累的深层次矛盾的典型反应。不破除动态二元结构，就不可能解决上述社会问题。

主持人：也就是我们在推进城乡一体化发展中，必须树立全面的而不是片面的城乡一体化思维，必须从破除动态二元结构这个根本上去认识和解决外来人口问题，破除双重二元结构。

张英洪：所谓全面的城乡一体化思维，就是要树立既统筹兼顾当地城乡居民权益，又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等。既要使本市户籍农民共享城市发展成果，也要使外来人口共享城市发展的成果。忽视外来人口基本权益，只是片面的城乡一体化，实质上并没有完全跳出城乡二元结构的传统思维。

要按据党的十七届三中全会精神，坚持统筹城乡发展，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，推进城乡基本公共服务均等化，消除对农民的制度性歧视，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。静态的城乡二元结构有比较明显的城乡和户籍界限，这是当前破除城乡二元结构的工作重点和落脚点。动态的二元结构存在于城市之中，它没有明显的地理界限，但却有显著的身份界限。

要重新认识城市的外来人口，着力破除动态二元结构。要通过体制机制创新，重点实现和保障外来人口平等的就业权、受教育权、健康权、居住权和社会保障权，实现和保障外来人口对城市公共事务的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。切实破除城市中的动态二元结构，应当成为各类城市加快城市化和城乡一体化的重中之重。