关于加强和改进人大对政府监督若干问题的思考
关于加强和改进人大对政府监督若干问题的思考
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各级人大及其常委会对本级人民政府进行监督，是宪法赋予的重要
职权，体现了一切权力属于人民的宪法原则。人民代表大会制度建立
50年来，特别是上世纪80年代在县级以上人大设立常委会以来，地
方各级人大及其常委会在实践中探索，在探索中创新，监督工作有了
很大的改进和发展。但离宪法的规定和人民的要求还有相当大的差
距，普遍存在监督不力的问题。原因是多方面的，从深层次上说，主
要是因为体制不顺、职权不清、制度不健全、程序不完善以及人大自
身监督能力不强，法律的规定与现实之间存在着较大的反差。如何进
一步加强和改进人大对政府的监督，需要我们在实践中不断地探索、
思考和总结。这里结合我市人大工作的实际，谈谈我们对这些问题的
初浅认识，偏颇之处，请各位专家教正。
一、进一步厘清人大与政府的关系和职权界线
厘清人大及其常委会与人民政府的关系，必须正确认识权力的合法
来源问题。在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民。人民选
举人民代表组成人民代表大会，通过各级人民代表大会行使国家权
力，经过各级人民代表大会产生各级人民政府、人民法院、人民检察
院，分别行使行政权、审判权、检察权，使国家的权力统一于人民代
表大会之中，分司于人民代表大会之下。从这个意义上说，国家行政
机关以及其他国家机关的权力都来源于国家权力机关，从属于国家权
力。各级政府对产生它的人大负责，向人大及其常委会报告工作，接
受人大及其常委会的监督，是其权力合法性和正确性的前提与基础。
政府对人大负责，本质上是对人民负责，是政府作为人民的政府的法
定义务。基于对这个基本法理的深刻理解和透彻把握，我们认为，任
何一级政府和它的领导人员、组成人员，都不能仅仅只限于对党的组
织负责、对上级机关负责，而是首先必须对本级人大及其常委会负责。
我国宪法和地方组织法规定了人大及其常委会和人民政府的职权
范围，但这种划分比较原则，在实际操作执行过程中，还存在职权界
线不清，交叉重复的问题。比如在实际立法工作中，由于大多数法律、
法规，都是先由政府或政府相关部门起草草案，再提请人大或它的常
委会通过的，因而人大在实施执法监督时，遇到不同法律法规的规定
相互矛盾、打架的情况，就非常不好办。又如在民主决策中，由于宪
法和地方组织法对人大讨论决定重大事项的范围和政府行政决策的
范围的规定在许多方面是重合的，以至于在实际工作中，哪些事项该
由人大及其常委会决定，哪些事项政府可以直接决策，很难把握得那
么准，造成人大及其常委会对政府行政决策的监督常常无能为力，以
至在有的地方出现上几百万、几千万甚至过亿元的项目没有向人大报
告，有的地方发生重特大生产安全事故没有向人大报告，有的地方人
大常委会也往往采取你不报告我也得懒过问的态度，监督怎么可能有
力？再如在财政权的划分上，财政预算的编制人大能不能提前介入，
人大对预算的审查应该细化到什么层次，法律没有明确的规定，以至
于人大审查批准预算和对预算执行情况的监督往往只是一个形式。诸
如此类的问题，并不是依靠政府领导人的开明和具有良好的民主作风
所能够解决的，而是要靠法律制度来加以明确的界定。在国家监督法
没有出台之前，各省级人大及其常委会可以先行制定相关的法规。只
有从法律上对人大和政府的职权进行明确的划分和界定，人大与政府
之间监督与被监督的关系才好协调和处理。
二、进一步健全各项监督制度
人大监督是依法监督。依法就是要使各个方面的工作有法可以依
循，有制度加以规范。从目前的监督实践来看，以下几个方面的制度
亟待建立、健全和完善。
1、建立重大事项报告制度。政府重大事项向人大及其常委会报告，
是人大依法对政府进行监督的重要途径和手段。这些年来，各地人大
及其常委会在这方面作了一些尝试，积累了一定的经验，包括我省在
内的一些省级人大也通过制定讨论决定重大事项的规定和监督条例
对此初步作了规定。但总的说来，这些规定都比较原则，操作性不很
强，离全面系统地建立起重大事项报告制度还有较大距离，还须作进
一步的努力。一是要把人大批准政府重大决策纳入重大事项报告制度
的范围。政府关于本行政区域内经济和社会发展、改革开放和涉及人
民群众重大利益的决策，哪些应报人民代表大会批准，哪些应报人大
常委会批准，哪些可以由政府直接决策，都应该有一个明确的规定，
从而从法律制度上保证决策的民主性和科学性，减少和防止决策的失
误。当然，也不宜事无巨细都由人大或它的常委会批准，否则，人大
就有越权之嫌，弄得政府也不好行事。二是要明确报告的重点。政府
的工作牵扯面广，不可能每一项工作无一遗漏都向人大报告，这就必
须突出重点。从法律的规定和政府职能转变的要求来看，由政府出资
融资的重大工程建设项目特别是城建、环保、交通和其他公共设施建
设项目，安全生产重特大事故，重大自然灾害，行政区划和政府机构
的变更，突发事件特别是涉及社会稳定和群众切身利益的突发事件
等，应该是政府向人大及其常委会报告的重点。三是要强化责任追究
的制度规定。对于应该报告而不报告的，人大常委会可以启动批评、
质询直至撤职等刚性监督手段，追究负有责任的政府组成人员的责
任。
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2、细化预算监督制度。财政预算监督实质上是人大及其常委会从
财政资金方面制约和监督政府的活动，在人大监督中占有很重要的位
置。由于法律和制度的不完善，它也是目前人大监督中最弱的一个方
面。长期以来，政府提供给人代会的财政预草案比较粗，常常是“内
行说不清，外行看不懂”，预算的透明度不高，部门预算多数游离在
人大监督范围之外。对于预算执行过程的监督，也仅限于人大常委会
听取一次半年执行情况的报告，预算监督还仅仅只是一个程序、一种
形式。 要使人大预算监督硬起来，就必须推动人大预算监督由只是履
行法定的手续和程序向注重实质性监督转变。对预算形成过程的监
督，人大财经委应有权提前介入财政预算草案的编制，政府财政部门
提供给人代会的预算草案报告应尽可能详细和细化，对预算草案的审
查重点要放在部门预算上，并把部门预算全部纳入人大审查监督的范
围。对预算执行过程的监督，要把每半年听取一次政府预算执行情况
的报告与对预算执行情况的检查结合起来，严格控制不经过预算就开
支的行为，如果政府确需预算外开支必须向人大常委会报告，预算在
执行过程中如果需要调整必须经人大常委会批准。特别要加强对预算
外资金使用情况的监督，杜绝预算外资金“体外循环”。要把预算监督
与对审计工作的监督结合起来，充分发挥财政预算审计、预算外资金
审计、领导干部在职和离任的经济审计的作用。只要我们建立起这样
一个完备而严密的预算监督机制，就能使程序性监督实起来，真正有
力度有实效。
3、健全述职评议制度。对政府组成人员和法院、检察院领导人员
进行述职评议，这是地方各级人大常委会在监督实践中的一个创造，
是加强对国家机关工作人员的监督的一种有效的形式。我市人大常委
会从上世纪90年代初就启动了述职评议工作，经过10多年的实践，
这项制度正在走向成熟。同时，我们也感觉到，各地做法和程序并不
完全一致，大体上是处于一种“八仙过海、各显神通”的状态，需要通
过立法加以统一和规范。同时，如何把这一制度与党对干部的任用、
提拔和考核结合起来，也还只是在“报告中提一提、在口号中喊一喊”，
实际上并没有真正把评议结果作为地方党委任用、提拔和考核干部的
重要依据。我们建议地方党委在党的干部任用制度上以党内法规的形
式明确把它规定下来。
4、完善代表意见建议督办制度。督办落实代表意见建议是各级人
大常委会密切与代表的联系、拓展监督范围的重要手段，是各级人大
常委会加强对“一府两院”监督的一项重要工作。督办代表意见建议，
必须以问题的解决程度为标准，而不能以是否答复为依据；要特别防
止谁提建议谁办理问题的发生，以免措伤代表的积极性；要突出重点，
对重点建议重点督办；要采取多种形式，变文来文往的“坐堂门诊”为
深入实际的“巡回医疗”。
5、落实规范性文件备案审查制度。作为抽象行政行为的政府规范
性文件，比起具体的行政行为和执法行为来说，所涉及的范围和具有
的效力要大得多，适用的时效要长得多，如果发生失误其所带来的危
害也比具体行政行为更大。因此，做好人大规范性文件审查工作，对
于保证政府依法正确行使国家行政权是十分必要的。虽然一些地方人
大制定了这方面的制度，但目前工作还刚刚起步，政府报送备案的规
范性文件还不多，有的基本没有报送备案；对报送的规范性文件的审
查工作也还没有在地方各级人大普遍开展起来。最近，省政府已经出
台了规范性文件备案审查的地方行政规章，各市州政府也在制定相关
的制度，我们各级人大应该抓住时机把这项工作开展起来。
三、进一步完善监督工作程序
监督程序是各级人大及其常委会从事监督活动所必须遵循的法定
步骤和方法。监督程序的设计及其运作如果不符合监督的目的，再好
的监督制度也会变得软弱无力。因此，进一步完善监督程序，对于加
强人大监督工作具有重要意义。
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完善监督工作程序，必须改进会议议事制度。会议议决问题，是人大
及其常委会依法行使职权的基本形式，加强议事制度建设是有效开展
监督和讨论决定问题的基本保证。从地方各级人大常委会的实践来
看，会议议事制度不规范、程序不完善是一个普遍的问题，导致了会
议审议的成果法定效力不高和缺乏约束力。为解决这些问题，我们认
为应当建立科学、公开化的审议报告表决机制，改进表决的方式。表
决是会议形成意见的最后的决定性环节。由于有关法律法规对人大议
决问题和听取审议报告是否需要付诸表决规定不很明确，没有明示在
什么条件下可以表决报告，没有规定否决之后对报告如何处置。如果
只是简单地“照此办理”，往往会使会议审议的结果取决于主持人个人
的偏好，难以集中和体现人大代表、常委会组成人员的意志，容易导
致审议结果不了了之，使议决问题和审议报告议而不决，造成对报告
机关监督的虚化和弱化。谈到表决就不能不谈到表决方式，我们习惯
于沿用的传统的举手表决方式，难以真实地反映代表和委员的意愿，
需要进行改进。我市从2002年起实行审议报告表决制，市人民代表
大会会议和市人大常委会会议听取各项报告，一律以无计名方式付绪
表决，按获得法定多数的赞成票通过（人代会听取审议各项报告采取
无计名投票、常委会听取审议报告采取按表决器）。前年市人大常委
会听取审议市政府有关部门关于文化市场建设和网吧整治情况的报
告，委员们对网吧整治不力提出强烈批评，表决赞成票未过半数，报
告没有获得通过，引起市政府和有关部门的重视，有关部门在进行集
中整改后再次向常委会作了报告才获通过。今年5月，市公安局向市
人大常委会报告贯彻执行治安处罚条例工作情况时，仅以一票的微弱
多数通过，在市公安局引起了震动，市公安局负责人表示，这说明公
安的工作还存在不足，需要大力加强和改进。此后不久，市公安局在
全市公安系统开展了作风学习教育活动，针对委员和群众反映的问题
有针对性的着手进行整改。这两件事在全市反响较大，使各机关部门
到人大报告工作不敢懈怠。实践证明，审议各项报告实行表决制，有
利于提高人大的监督权威。
完善监督工作程序，必须改进执法检查和视察工作方式。开展执法
检查和视察，是人大常委会开展监督工作的重要形式。在具体实践中，
由于对这项工作认识程度、操作程序、方式方法不尽相同，致使检查
的效果、质量也不一样。存在的主要问题是，监督的主体不明确，基
层单位往往被当成监督检查的主要对象，而忽略了具体的执法部门；
形式过于单一，除利用听汇报、查看、座谈会等常用的形式外，其他
形式运用较少；执法检查和视察形成的意见建议，多是采取检查（视察）组现场交流的形式进行反馈，缺乏法定的效力，对发现的问题的督办解决效果不明显。针对以上问题，我们认为，改进执法检查和视察的工作程序必须从以下几个方面入手：一是确保工作前移。把检查视察前的调查作为必要的环节，在执法检查和视察前，要开展专题调查，把存在的问题摸准，由以确定检查、视察的重点；二是明确界定检查、视察的对象。检查和视察所要解决的是执法主体（行政主体）的问题，是推动执法主体（行政主体）纠正执法和行政过程中存在的问题、改进执法工作、行政工作，而不是针对执法或行政的相对人的不当行为；三是规范检查视察的形式，使之多样化。把听汇报、座谈、检查、查阅案卷、征求当事人意见、群众反映、问卷调查等多种形式结合起来，拓宽发现问题的渠道，使检查、视察能够把问题搞准搞透，提出的建议更具针对性；四是建立检查、视察建议的法定权威。执法检查和视察报告应提请人大常委会审议通过，特别重要和人民群众对存在问题反映特别强烈的执法检查和视察报告还应提请人代会审议通过，必要时可以作出决议或决定，以使所提出的意见建议取得法定的效力；五是完善检查、视察后的跟踪监督机制。检查、视察报告经人大常委会通过以后，有关人大专门委员会对整改落实情况应加强督促检查，有关机关、部门应将整改情况及时向人大常委会或主任会议报告。对整改不力的可以启动更有力的监督形式，直至追究有关机关、部门主要责任领导的责任。
完善监督工作程序，必须强化监督处置手段。监督不力的问题在很大程度上是由于监督处置手段不到位造成的。没有强有力的处置手段作保证，监督不可能有实际效果。大家都谈到目前各地人大对质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段用得不多的问题，从体制上找原因，我们觉得主要在于现行法律对在何种情况下可以运用这些刚性的监督手段的规定并不明确具体，具体运用时缺乏确定的可以量化的依据和标准。因此，有必要对相关的法律进行修改和补充，进一步明确规定地方人大开展质询、组织特定问题调查和审议撤职议案的程序。地方各级人大及其常委会也应进行积极地探索和实践，总结和积累这方面的经验。
完善监督工作程序，必须进一步提高人大和常委会会议的公开程度。在人大工作中推行公开制度，是保证人大监督能够充分体现和代表人民的意志、同时也把人大工作置于人民的监督之中的重要举措。公开是民主制度的重要特征之一。在人大工作中贯彻公开性的原则，有利于落实人民对人大职权行为的知情权，使人民对由他们产生的各级人大及其常委会进行充分有效地的监督。人大的工作，除非涉及国家秘
密，原则上是可以而且应该公开的。比如，人民代表大会会议和它的常委会会议，可以对社会公开，允许旁听，会议议题可以采取一定形式公开征集；人大组织的执法检查、视察、评议等重要活动，可以根据需要邀请有关群众参加。人大行使职权的全部活动程序都应该通过一定形式予以公开。对人大和常委会的新闻报道工作，是落实公开性原则的一个重要渠道，应该充分地利用好，要注意报道代表和常委会组成人员对政府工作提出的意见和建议，报道代表和常委会组成人员在审议议案中的不同意见。总之，只有在人大工作程序中认真落实公开性原则，才能使各级人大及其常委会代表人民更好地履行国家权力机关的职能，更有效地对政府和其他国家机关实施监督。