治安案件委托管辖初探

2007年第3期 铁道警官高等专科学校学报 2007No.3第17卷总第71期JournalofRailwayPoliceCollegeVo.l17Serial71

治安案件委托管辖初探

赵建设,崔向前

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(铁道警官高等专科学校治安系,河南郑州450053)

摘 要:治安案件的管辖应该包括受案阶段的管辖、调查阶段的管辖与处理决定阶段的管辖。质量与效率应是设定治安案件管辖制度的核心价值准则,而且行政管辖制度与司法管辖制度相比有其自身特性,根据行政契约原理,行政机关之间可以通过合同方式进行自由公务的行政协作,把委托方法引入治安案件管辖制度体系的设计之中。用委托管辖的方式来解决办案实践中所存在的问题,可以提高办案效率、保证办案质量、弥补现行制度之不足。

关键词:治安案件管辖;制度设计;委托管辖

中图分类号: D631 文献标识码: A 文章编号: 1009-3192(2007)03-0044-04

次分工理论,有一定的道理。但从行政管理上讲首次分工不能仅仅理解成先后顺序,还应该包含职能分工(宏观)与职权分工(微观)因素。另外,行政管辖有管理统辖之意,行政活动的过程性决定了管辖应该包含从收集信息到决策及执行的全过程。因此,其管辖仅指调查阶段的管辖是不尽完善的。

第二种观点认为治安案件的管辖是公安机关实施治安管理处罚的权限和分工。该观点虽然考虑到了同类行政机关内部的权限分工问题,但它仅仅把管辖的范围界定为实施治安处罚也是不完善的。这种观点其实把治安案件等同于治安处罚案件,从治安案件构成来看也是不科学的,因为并非所有的治安案件都需要治安处罚。

第三种观点认为治安案件的管辖是公安机关在

受理、调查阶段的分工。与第一种观点相比,其进步之处在于它把治安案件的管辖细化成了两个先后不同的阶段,明确了治安案件的受案管辖阶段,即有关国家机关在治安案件上的职能管辖问题。但它仍然没有涵盖处理决策阶段的管辖问题。

与上述观点相伴的是在治安案件管辖制度设计上的分歧,这些分歧必然影响治安案件管辖制度的创设,使目前治案案件的管辖制度在一定程度上束

一、治安案件管辖概念的界说

厘清治安案件管辖的概念是设计管辖制度的逻辑前提,目前学术界在治安案件管辖概念上的纷争,

一定程度上影响到对治安案件管辖制度的创设,导致目前的管辖制度在一定程度上束缚了一线执法活动,无法有效满足当今公安执法的需要。所以科学界定治安案件管辖的概念是当前理论研究和实践工作的迫切需要。

目前,在治安案件管辖概念上具有代表性的观点主要有三种。第一种观点认为/治安案件的管辖,是指治安案件的调查管辖0。第二种观点认为/治安案件的管辖,是指公安机关和法律、法规授权的组织实施治安管理处罚的权限和分工0

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三种观点认为/治安案件的管辖是指公安机关在受理、调查治安案件时的分工0。这三种观点所揭示的治安案件管辖的内涵是不一样的,所界定的治安案件的管辖范围(阶段)也不一致。

第一种观点认为治安案件的管辖和公安机关的处罚决定权限的划分是两个性质完全不同的概念,治安案件的管辖是治安案件的调查管辖。笔者认为,从行政程序上看,该观点符合一般管辖制度的首

收稿日期:2007-07-06

作者简介:1.赵建设,男,河南郑州人,铁道警官高等专科学校治安系副教授;2.崔向前,男,河南确山人,铁道警官高等专科学校治安系助教。

缚了一线执法活动。因此,科学界定治安案件管辖的概念对于治安案件管辖制度的确立及设计是十分必要。

笔者认为,首先应该明确的是这里的治安案件是指发生、发现、调查、处理阶段的治安案件,而不是诉讼阶段的治安案件,二者的管辖无论从性质上还是主体上都有很大区别。从管辖主体上看,诉讼阶段的治安案件管辖主体是法院,诉讼阶段之前的治安案件管辖主体是公安机关或法律法规授权的组织;从性质上看,诉讼阶段的管辖是司法管辖制度,涉及法律绝对保留问题,诉讼阶段之前的管辖属于行政管辖制度的范畴,在我国大陆还不属于法律绝对保留事项,行政主体在行政程序上可以有较大的创新空间。因此,我们不能全照司法制度中的诉讼管辖种类来归纳行政管辖制度。另外,行政管辖在解决首次分工问题上不仅要注意职能种属性与职权层次性,还要考虑行政活动过程的阶段性,因为一个完整的行政活动可以细化成不同的阶段,在不同的阶段同一案件有不同级别的行政主体管辖以及在相同的阶段不同的案件有不同级别的行政主体管辖的情况都应该考虑进去;诉讼活动虽然也有阶段性,但与办理行政案件的活动相比,从受案、法庭调查到判决都是由同一主体主持完成,而行政案件从受案、调查到决定不是由同一主体统一完成的事实法定的存在。

因此,治安案件的管辖应该包括受案阶段的管辖、调查阶段的管辖与处理决定阶段的管辖,是指有关国家机关在受案上以及公安机关在治安案件调查与处理决定权限范围上的划分。其内容主要包括受案管辖(有关机关横向职能)、地域(公安机关横向同级别)管辖、级别(纵向层级)管辖等。

二、现行治安案件管辖制度及其不足

管辖问题属于程序问题,由于我国大陆目前没有颁布行政程序法,现行的有关公安机关办理治安案件的程序主要集中在5中华人民共和国行政处罚法6(以下简称5行政处罚法6)、5中华人民共和国治安管理处罚法6(以下简称5治安管理处罚法6)及5公安机关办理行政案件程序规定6当中。

5治安管理处罚法6只是对管辖问题作了两项原则性规定。一是第7条第2款规定:/治安案件的管辖由国务院公安部门规定。0二是第3条规定:/治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用5行政处罚法6的有关规定。0根据5公安机关办理行政案件程序规定6及5行政处罚法6分

析,目前的管辖制度主要包括:受案管辖、地域管辖、级别管辖、专属管辖、指定管辖、移送管辖、转移管辖。

受案管辖。它属于不同国家机关横向的职能分工,5治安管理处罚法6第7条第1款规定,国务院公安部门负责全国的治安管理工作,县级以上各级人民政府公安部门负责本行政区内的治安管理工

作。这说明,只有公安机关拥有治安案件的受案管辖权。

地域管辖。它是指根据行政机关的管理区域确定其管辖的范围,是横向划分同级公安行政执法主体执法权限的规则,其最大的特点是属地管理。例如5公安机关办理行政案件程序规定6第9条就明确规定,行政案件原则上由行为发生地公安机关管辖,由违法行为人居住地管辖更为适宜的可以由居住地公安机关管辖。

专属管辖。它是指按照对案件性质所涉及的专门业务特性而进行的权限划分,主要是为了保证办案质量。包括两个方面:一是专门行业公安机关的专门管辖,例如5公安机关办理行政案件程序规定6第12条规定的铁路、港航、民航、森林公安机关各自的管辖权以及公安部2006年12号通知中的海关、新疆生产建设兵团的管辖权;二是公安机关内部具有独立执法主体资格的专门管辖,主要有公安边防、出入境管理、交通管理等部门的专门管辖。

指定管辖。它是指上级公安机关以决定的方式指定下级公安机关对某一案件行使管辖权的制度,它可以解决管辖权的积极冲突和消极冲突问题,提高治安案件的办案效率,同时对重大、复杂案件实行指定异地的公安机关管辖也可以解决办案质量问题。主要体现在5公安机关办理行政案件程序规定6的第11条中。

移送管辖。一般是指行政机关受理案件后,发现不属于自己管辖而依法将其移送给有管辖权的机关或其他部门的制度。例如5行政处罚法6第22条/违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关0之规定。但是现行5公安机关办理行政案件程序规定6把移送作为受案的一个环节,例如该5规定6第38条、第39条之规定。

转移管辖。它是指根据上级行政机关的决定原来有管辖权的公安机关(转出机关)将案件移交给上级机关或特定机关的制度。它是对级别管辖和地域管辖制度的适当调整。例如5公安机关办理行政案件程序规定6第11条第2款/对于重大、复杂的案件上级公安机关可以直接办理或者指定管辖0之

规定。

级别管辖。它是指职能相同但资格不同的行政主体在职权层次上的分工,主要是依据行政执法权限进行的纵向分工。因此,针对治安案件来讲,不同层次的执法主体在案件的受案、调查及处理决定阶段的执法权限是不尽相同的,要区别对待。5行政处罚法6第20条规定:/行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。0结合5治安管理处罚法6第91条/治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、500元以下的罚款可以由派出所决定0之规定,可以发现,对治安处罚案件的决定县公安局和派出所是具有不同执法资格的行政主体,职权是有一定层次区别的。对于受案阶段,按照目前的法律、法规以及规章的规定,并没有明确由哪一级公安机关行使受案管辖权,也没有必要规定由哪一级公安机关管辖,因为我们目前的公安行政政策是/有警必接0;对于调查阶段,从相关法律、法规及5公安机关办理行政案件程序规定6、5关于处理涉外案件若干问题的规定6等规章的内容上看,也没有级别管辖的明确规定。因此在治安案件的受案、调查阶段目前是没有级别管辖的。

通过以上分析可以看出,目前的几种管辖制度相互结合,很大程度上可以解决公安机关对于一般治安案件的办案需要。但是,随着时代的变迁,治安案件办理中的新情况新问题给治安管理工作的一线执法带来了新的挑战,新型案件特别是突发案件的大量增加,使目前治安案件管辖制度的不足之处也凸显出来,主要集中在地域管辖、级别管辖与专属管辖的固有缺陷上。

在地域管辖方面,由于地域管辖取决于行政区划,而我国的行政区划涉及的因素又比较多,例如地理、历史、人文都是我国行政区划中行政边界的决定因素,这就给地域管辖埋下了先天隐患,因为与美国的网格状边界相比我们的行政边界是不规则的,不利于实行网格化管理。因为,我国大多村落或城镇的自然形成与地理、人文、历史有关,这些自然形成的村落或城镇大多并不是行政区域的地理位置中心,但行政中心肯定是在村落或城镇,即行政中心与地理位置中心在许多情况下并非一致,而我们警力的布置中心往往又集中在行政中心,这就导致出现警力交叉重叠或警力上的边际盲区,如果在特定地点发生突发事件,我们根本无法及时有效到达。在我国中西部地区由于地形(山川、河流、沟壑的阻挡)原因这种情况尤为突出,即使是普通的治安案件也无暇顾及。近年来随着社会矛盾的积累,突发性群体事件的发生数量不断上升,如何使有限的警

力满足上述地区治安需要是我们应当考虑的问题。

在专属管辖和级别管辖方面,实践中也遇到一些问题。毋庸置疑,我国的一些专门公安机关为保障公共安全做出了重要贡献,特别是铁路公安机关承担了大量的治安防范工作。对于铁路公安机关的专属管辖来讲,由于其路线长警点少、非警务活动过多,警力不足非常严重,铁路派出所大多与上级公安机关地理位置相距甚远。在这种困境下,如果需要对违法行为人做出500元以上的罚款或拘留就相当困难,因为这种情况下铁路派出所不具有行政主体资格,即在级别管辖上不具备处罚决定权而需要报批,而报批由于路途遥远需要人力、物力与时间。这种级别管辖和专属管辖双重限制的弊端的凸现,对于及时、有效的纠正违法及有效处置案件非常不利。目前铁路治安管理中就普遍存在这种现象。如何对目前的专属管辖及级别管辖制度进行调整和完善也是我们应当考虑的问题。

三、委托管辖的产生及其意义

现行治安案件管辖制度的不足以及目前公安机关办理行政案件对质量与效率的基本价值需求是委托管辖产生的内在动力。

行政管理活动的生命在于效率,这也是其区别于其他国家机关活动的最核心的特征。追求效率不仅要求公安机关内挖潜力、合理安排警力,还必然要求公安机关注重办案质量,因为提高办案质量可以减少行政相对人不必要的复议与诉讼,最终提高行政效率。所以,质量与效率是我们确立行政管辖的核心原则。基于此可以在横向与纵向层面上设立一些具体的管辖制度来满足行政执法实践的需要。地域管辖、级别管辖和专属管辖正是基于质量与效率而设计的,但是从前文所分析来看,这些管辖制度的弊端所导致的无法保障办案效率、保证办案质量的现象并非个案,目前的治安案件管辖制度无法有效满足公安行政执法实践的需要已经是客观事实。因此,我们应当针对目前治安案件管辖制度的不足之处进行调整与完善。通过前文分析,本来为追求效率而设定的地域管辖的不足之处恰恰就出在效率问题上,而专属管辖与级别管辖对于一些具体案件来讲也无法保证质量与效率。如何创设新的方法来弥补现有治安案件管辖制度上的不足,保障公安行政执法的效率与质量也就成了目前迫切的需

要。基于这种需要的应然性与迫切性,实务界提出了一些问题,专门公安机关也进行了大胆的创新。例如,铁道部公安局于2006年1月24日下发了5关于印发铁路公安机关贯彻执行3中华人民共和国治安管理处罚法4有关问题指导意见的通知6(公法12006215号),该通知第8条规定:/铁路公安派出所与其隶属的铁路公安机关不在同一市、县的,对违反治安管理行为处500元以上罚款或者拘留处罚的,经上一级铁路公安机关同意,可以送请所在市、县(区)公安局(分局)审批。上一级铁路公安机关同意应留有书面记载。0可以看出,这样一方面可以避免由于路途遥远造成的时间与精力的浪费问题,不仅节约了行政成本而且保证了办案效率;另一方面又遵守了级别管辖的规定,保证了办案质量。这是专门公安机关在专门管辖与级别管辖上的一种自我调整,从理论上分析是可行的。但是,实践中这一制度需要上一级铁路公安机关与同级地方公安机关存在行政委托协议为前提,否则一是于法无据,二是被送请的地方公安机关也不会积极接受,因为接受本不属于自己管辖的案件意味着承担责任。根据行政契约原理,行政机关之间可以通过合同方式进行行政协作,笔者认为可以把委托方法引入治安案件管辖制度的体系设计之中,专门公安机关可以与地方公安机关签订委托合同的方式委托地方公安机关代为审批。这样可以很好地解决专门公安机关在治安案件处罚决定阶段的级别管辖问题。

同理,在地域管辖上针对其不足,在治安案件的调查阶段也可以以委托的方法解决效率低下问题。假如,在A公安机关的辖区内的某一地点发生了突发性群体事件,由于前文所分析的边界区划或地理原因造成A公安机关警力中心又不能及时有效到达,这样势必会给突发性群体事件的处置带来不利后果,而相邻的B公安机关警力中心却与其相距较近,能够有效及时到达发案地点,由于不能异地执法欲办无据,如果两地公安机关在诸如此类的案件上事先有委托管辖协议,B公安机关就可以及时出警处置案件,控制事态。这样一方面弥补了目前我们以行政区划配置警力的不足之处,另一方面又是对地域管辖在一些案件上的适当调整,缩短了处警时间,保障了办案效率,一定程度上可以满足当前公安行政执法的实际需要。

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综上所述,笔者认为,在管辖制度的具体设计上可以把委托方法引入调查阶段和处理决定阶段。第一,同级公安机关之间可以在调查阶段特别是一些紧急警务的处置上委托调查及前期处置,这种委托就具体事项的范围可以涉及公安机关在治安案件调查阶段的全部职务活动;第二,专门公安机关可以在案件处理决定阶段委托地方公安机关审批,这种委托事项的范围是专门公安机关的派出机构无权处理决定的事项;第三,公安机关可以委托普通行政机关及其工作部门(具有行政主体资格的)进行治安案件的调查而且享有除公安机关专属以外的行政强制权,这种行政证据在行政机关各部门间的共享和协作是节省行政成本提高效率的基本要求,又符合行政证据原理,应该是有效的。而且,这三种委托都无需修改现行的行政复议与行政诉讼制度。因为,前两种委托是公安机关内部的委托,后一种委托是公安机关与其他行政机关之间的委托,但三种委托皆是行政机关内部的委托关系,而且受托者具有行政主体资格,具有一定的职责与权限,这样的内部委托关系属于自由公务协作关系,无论受托行政主体是否以自己名义作出行为都不影响行政相对人实体权利的获得,只不过委托双方之间应协商解决责任承担问题。

所以,我们在治安案件管辖制度上设计委托管辖的方式来弥补目前管辖制度在一些案件与事项警力处置上的不足问题,必然能够有效地提高治安案件的办案效率和保证保证办案质量,满足当前治安管理工作的实际需要,更好地为公安行政执法实践服务。参考文献:

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责任编辑:袁广林