依法治国与立法改革--法制教育党课讲稿(46页)

依法治国与立法改革

（党课讲稿）

前 言

大家好，现在我来就依法治国与立法的改革来和大家做一个交流。

我们也知道立法是整个法治运行的第一个环节，立法可以说在很多程度上就是为整个的社会提供一个优质的法律产品。我们说立法的质量直接决定了我们后面的执法、司法和守法。在2000多年以前，亚里士多德曾经说过，说什么是法治呢？法治有两个条件，首先是要有良法，其次是对这个良法的普遍的遵从。这也就是说，在整个的法制运行的系统当中，立法是一个前提性的环节。如果没有良好的立法，也就没有良好的法律制度。对于整个法治的一种运行，也难有好的一种预期的效果。

在全面推进依法治国的这样一种背景之下，也是在我们完成了有法可依的阶段性的历史任务之后，在有中国特色的社会主义法律体系基本形成的这样一种历史条件之下，我们再去看当代中国立法，那么取得的成就、存在的问题，结合全面推进依法治国的这样一种总目标，建设社会主义法制体系的这样一种总目标来谈，我们立法如何才做得更好。

在谈到立法问题的时候，首先我们谈一下，到底这个立法和

人类社会有一个什么样的一个关联。一位著名的美国学者曾经说过，人类历史上有许多伟大的发明，这些伟大的发明是赋予人类战胜自然的力量，让人类能够征服自然。但是法律的发明更为伟大，因为他帮助人类征服自己，战胜自我。法律的这个产生和立法的过程密切的联系在一起，但是我们也应该看到，我们通过立法所产生的法律的产品不一定都是良法的，有良法，也有可能有邪恶的法律，有恶法。

良法和恶法在治理国家的过程当中，他产生的效果是截然不同的。我们来温习一下著名的京剧学家哈耶克，他对于立法的一个阐述。他曾经说过，立法也就是审慎的制定法，已经被恰如其份的描述成为人类历史上隐含着最深刻后果的发明之一。他的这个影响甚至比火的发现、与弹药的发明还要大。立法被人们操之在手中，成为一种威力巨大的工具。人们需要运用他来获得某种善，但是人们尚未学会驾驭他，使之避免产生巨大的恶。这也就是随着人类社会的一个发展，我们的社会管理、国家治理越来越期待良法。

一、民主立法与科学立法

在今天下午的报告的第一部分，我首先想谈一下现代立法的两大原则，民主立法和科学立法。这也是在十八届四中全会的公报当中再三强调的，推进科学立法和民主立法。怎么来理解民主立法和科学立法，在立法的实现当中又怎么来实现。

（一）民主立法

首先我们来看民主立法，实际上在雅典时代就已经开始了。我们说democracy ，就是这个民主字面含义，就是少数服从多数。立法的一个过程实际上就是整合一个社会成员的意志，表达他们利益的过程。在这个过程当中，实现一种民主的方式是极其必要的。在人类历史上实现民主立法有两种形式，首先一种就是直接的立法民主，直接立法民主顾名思义就是人民直接去立法，人民亲自去立法。这个在雅典时代，也就是表现为一个公民大会在立法。

但是我们也知道，这样的一种直接的立法民主形式到了当代以后，特别是像中国这样的超大型国家，在运作起来存在着相当多的难题。首先一个方面，就是这种全民直接立法在人口大国、地域大国，在操作上有一个规模难题。其次我们说人民自己去立法，也就是老百姓作为一个普通的民众他参与立法的过程，他有一个自身的局限性。也就是作为一个个体的政治单元，他的意见非常的分散，也不具备进行复杂的政治判断和立法运作所需要的技能和专业知识。

所以比较难形成准确的、理性的和有影响力的这样一个立法决策和立法意见，特别是随着现代社会的发展，那么我们在调整经济的运作进行国家治理的过程当中，专业知识越来越重要了。所以作为一般的民众代表，他很难有这方面的一种信息，也很难有这方面的一种思维的培训。这样就决定了普通民众参与立法的过程，是有相当的这样一个难度。

另外我们也说人民直接去立法，确实效率很低，你想这么多人都去参与一个立法的过程，都去表达意见，那么民主和效率之间本身他就有一个内在的矛盾，这样的风险也很大。所以难以满足社会对立法的这样一种需求。另外全民和立法，也容易造成社会的过度的政治化和内部矛盾的激化。这是出于以上的这样一些原因，我们说立法直接民主，也就是人民直接去立法，在雅典时代可以说是昙花一现。到了当代，只有在一些像瑞士这样的袖珍国家，才在某种程度上加以运用。

所以现代国家的立法一般是采取第二种形式，也就是立法的间接民主，这也是我们所谈到的一个代议制立法。代议制立法顾名思义，就是人民选举自己的代表代替自己去立法。那么这样的一种立法的民主形式，这种间接的民主可以不受国家的领土和人口条件的限制，像中国这样的超大型国家也能够实现。另外，立法的间接民主运行成本低，便于操作，也切实可行。而且可以克服普通民众在专业知识、政治判断、参政议政能力方面的不足。也减少外行立法，对于提高立法的科学性、效率性、稳定性，提高立法的速度和时效性，都是有帮助的。

而且我们看到了在各个国家立法的实现当中，一般都引入了像立法听证、辩论、司法审查、分权等等这样一些制度的设计，所以就大大的减少了我们说的这样一种人民直接立法的这样一个风险，使得整个立法的过程更加具有包容性，更加具有理性。这是我们谈到的一个立法民主的一个原则，在人类历史上有两种

实现的方式。我们说整个的一个传统意义上的立法和现代立法的一个区别，从本质上说就是一个立法主体的民主性的问题。

近现代的资产阶级革命史，实际上就是一部人类追求现代民主法治的历史。而现代民主在通常意义上，他就表现为一种立法的民主。通过这样的一种形式，实现国家的主权由人民来享有，由人民来行使。

我们也知道，在一个对立法民主的一个正当性的论述方面，像卢梭、孟德斯鸠、洛克这样的一些古典的一些自然法学家，都有很精彩的论述，就为什么必须要由人民去行使立法权呢？也就是说为什么立法只有代表了人民的意志，他才有正当性呢。这一点在我们的四中全会的公报当中有多次的表达。说法律一定要反映人民的意愿，代表人民的利益，得到人民的拥护。否则这个法律有可能就会异化为与人民利益相对立的这样一种邪恶的事物。

对此卢梭就曾经说过了，他说立法是什么呢？他说立法实际上就是对人民意志的记录，是人民自己为自己来制定的法律。所以他就谈到了，立法的民主性是立法正当性的一个基础，否则法律就会成为一个特权者所拥有的一种工具，而不是反映民众的利益。这和我们现代民主政治也是相违背的。可以说现代民主政治的一个核心要求，就是要求立法的一种民主性，要民众去参与立法。

我们也看到了，像洛克在《政府论》当中也谈到了，他说立法权只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权。

孟德斯鸠在《论法的精神》当中有这样的一句话：民主政治有这样的一条规律，就是只有人民可以制定法律，立法权应该由人民来享有。康德在《法的形而上学原理》当中谈到，立法权从理性原则来看，只能属于人民的联合意志。这也是我们经常所谈到，马克思所说的人民的声音是最高的法律。

这里我们谈到的都是民主立法是立法正当性的一个基础，像类似的一些表述。就像我们比较耳熟能详的，像列宁曾经说过的，他说什么是宪法呢？宪法就是一张写满人民权利的纸。因此在这个意义上，我们在追求我们的立法的一个质量，提升我们的立法质量，改进我们的法律产品的质量时候，必须要把民主立法放在一个至关重要的位臵上。我们的各项立法体制改革，我们的各项立法工作，也都要服务于这样的一种宗旨。

（二）科学立法

当然，在强调现代立法的民主原则的同时，我们还要强调一个科学原则。这也就是我们所谈到的民主所代表的是多数人的意见，少数服从多数。但是我们也经常说，真理往往掌握在少数人的手里，多数人的意见并不一定代表着正确的意见。所以在追求民主立法的同时，我们还要讲究科学立法。在立法的实践当中，要实现民主立法与科学立法的一个辩证的统一。

什么叫做科学立法？科学立法在某种意义上，就是说我们要把立法看作是一个科学的过程，立法本身就是一门学问。立法要符合一个社会发展的一个自然规律，法律不能违背现实。所以在

某种意义上，我们也看到了科学立法是作为弥补民主立法的缺陷而提出来的一个现代立法的基本原则。

我们经常的来提到这样一个说法，说民主最大的缺陷是什么？民主最主要的缺陷用戴维〃沃克的话来说，就是极大多数公民没有办法、没有能力去理解包含在现代管理当中的经济和社会政策的许多十分困难和复杂的问题。这一般的老百姓理解不了。

所以，在民主立法和科学立法之间他经常会有一种巨大的张力，但是就二者的关系来说，我们实际上看到了科学，也就是指立法要拥有一种理性的内涵。对于这一点，许多的思想家都有很精彩的论述。就像马克思曾经就说过了，说立法者他要把自己当做是一个自然科学家，他不是在创造法律，而仅仅的是在描述法律。这个话，也就是要求我们立法的过程，不是说你的立法工作者，你坐在屋子里凭空去臆造、凭空去猜想、凭空去捏造一些现实的法律关系，而是应该使自己的认识符合客观实际。法律的这样一种规定契合社会的需要。

对于这一点，密尔在《代议制政府》当中就谈到了，几乎没有任何的脑力工作像立法工作那样，需要不仅有经验、受过训练，而且要有长期辛勤的研究，训练有素的人才能做的好。这句话反应的就是我们说的立法民主要求人民参与立法，但是立法的科学性要求一些训练有素的，长期对某个问题有辛勤研究的人才能够做的好。麦迪逊也曾经说过，他说一个人除了正直的意图和正确的判断之外，如果对他要为之立法的这个事项不具有某种程度上

的知识，那也不可能成为一个合格的立法者。

这样一来我们就看到了，民主立法和科学立法之间经常会有一种张力，如何做到二者的一个辩证统一？这也是对各国的一个立法体制和立法实践的一个现实的要求，我们说民主立法要通过科学的制度设计才能加以保证。民主立法与科学立法之间，要通过一系列的立法制度的设计达到某种平衡，使得立法的过程具有民主性，又能够达致他的一个科学性。

这是我们所谈到的一个现代立法的两大原则，民主立法和科学立法。这也是在我们的十八届三中全会，还有四中全会的公报当中都有所体现。像我们三中全会所确定的当代中国法治的新十六字方针当中就提到了，前面四个字就是科学立法。在四中全会的公报当中我们又强调了，要推进民主立法、科学立法，民主立法和科学立法二者不可有偏废，这是我们谈到的第一个问题。所以我们也知道，民主立法和科学立法是我们改革的一个目标，也是指导我们立法实践的这样的一种价值的准则，这是我们讲的第一个部分。

二、我国立法的历史发展

第二个部分，我们联系当代中国立法的一个发展来谈一谈我们所取得的成就，这样一个历史发展过程的特殊性，以及存在的一些问题。

（一）中国古代立法

我们实际上谈到了在当代的中国，我们的立法实际上也是对

中国古代立法传统的一个延续。中国是一个古老的成文法的国家，从战国的法金开始，我们历代统治者都注重于立法的形式来奠定整个国家治理的一个基本的秩序。所以，中国有一句话古话就说，故自昔国家为治者，必立一代之法，立法者必制一定之律。所以在每个朝代一开始的时候都要编撰大规模的法典，从而奠定整个的这样王朝的一个统治的基础。

我们知道在秦朝有秦律，汉朝有九章律。延续下来，唐朝有唐律疏议，宋朝有宋刑统，大元通制、大明律和大清律等等，这也是中国古代立法的一个特色。我们采取的是一个礼法合一、诸法合体的这样一种立法的体例。尽管我们中国古代立法的基本的原则和内容到当代已经落实了，不能够在契合当前我们的社会发展的需要。但是我们传统的一个成文法的传统，也就是我们的立法的这样一种注重立法，在国家治理和社会管理当中作用的这样一种传统，一直延续下来。

我们知道在传统的一个封建时代，我们的立法和现代立法有着一种本质上的区别，这种本质的区别就是刚才我们所谈到的一个立法的民主性的问题。我们说在中国古代，我们的立法采取的一种方式是什么呢？他是把人民大众，把他放在立法权行使的过程之外。所以立法者很大程度上是以皇帝为代表的国家的统治者，我们说皇帝口含天宪、言出法随，所以主要的立法者是皇帝，施法者君也，守法者臣也，法于法者，民也。也就是人民他就是个守法的对象，他不能够染指立法权。

所以我们说中国传统意义上的立法跟现代立法的这种民主性的要求是格格不入的。而且在某种意义上，我们的民众又表现出来了对立法权、对国家公权力的一种冷漠。就像有一句古话所谈到的，我们中国传统时代的老百姓的生活是一个什么样的状态呢？是日出而作、日落而息、凿井而饮，耕田而食，帝力于我何有哉。

（二）中国现代立法

这也就是我们现代立法的这样的一个过程，实际上是在近代之后，也就是把人民的概念，把人民来立法的这样一种价值准则，引入到我国的立法过程当中，是近代以来的事情。也是在中国近代遭遇到了3000年未有之强敌，3000年未有之变局的一个历史背景下，我们痛定思痛，意识到不变法就坐以待毙。

怎么来变法呢？首先就是仿照西方的立法来开启中国现代立法的这样一个进程。从1902年到1910年，沈家本先生主持了清末的修律，这也是在中国历史上打破了传统的一个立法的体例，引进了西方的刑法、民法、诉讼法、商法这样的一些部门法，我们才有了现代意义上的立法。我们也知道了，在辛亥革命之后，在临时约法当中也是在这样的一个有着2000多年封建专治、人治文化传统的国家，第一次规定中华民国由中华人民组织之。中华民国的主权属于国民的全体，这样我们才引入了一个现代民主的概念。这是我们所谈到的一个当代现代立法在中国的一个开启。

（三）中国当代的立法

我们也知道在建国之后，也是在1953年我们举行了中国的历史上第一次全民的选举。我们1954年有了第一部宪法，这一部宪法有1.5亿人参加讨论，也就是说当时有四分之一的中国人参与了这一项史无前例的民主立法的实践，这个也标志着新中国民主立法的开端。在改革开放之后，我们知道整个的当代中国法治的发展的一个重要的特点，就是立法先行。在文革之后我们提出来社会主义法治的我16字方针，也就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所以面临当时的这个无法可依的历史背景，加强立法是当务之急，也就是首先要解决个有法可依的问题，如果你连法都没有的话，你怎么来实现有法必依、执法必严和违法必究。

因此我们看到在文革之后，从1978年开始，从十一届三中全会开始，立法了成为了全国人大及其常委会的重要的工作，被提上了一个重要的议程。1979年的全国人大五届二次会议标志着新时期立法工作的开端。我们说这一次会议一共通过了7部法律，像我们的刑法、刑诉法、地方组织法、选举法等等就是在这次会议上被制定出来。这也就是我们说的在文革之后，人民饱受无法无天的这样一个痛苦，所以非常的重视立法工作，从这个时期开始立法就驶入了一个快车道，以突飞猛进的速度来迅速的改变我们中国无法可依的局面。从这之后，立法工作也就逐步形成了一个总体设计、分布实施的一个格局。

1982年我们制定了现行宪法，立法工作在探索当中获得进一步的调整和发展。1987年我们制定了民法通则，1989年我们颁布了中国历史上第一部民告官的法律，就是行政诉讼法。在1992年我们的立法获得了一个更全面的发展，中国立法的主要成就表现在我们的经济立法上，因为1992年我们确定了建设社会主义市场经济的这样一个目标，所以怎么来建设社会主义市场经济，立法先行。在这个时期，我们也看到了我们的像公司法、企业法、破产法、票据法、预算法等等，在非常短的时期迅速的制定出来，为我们实现从计划经济向市场经济的转型，奠定了一个法律的基础，所以这个经济立法成为我们整个立法发展的一个中心。

1993年我们的宪法修正案，把计划经济修改为市场经济。在1997年党的十五大上，我们确立了依法治国的基本方略，而且就立法工作提出来，要到2010年左右要形成有中国特色的社会主义法律体系。这是我们所看到的，我们改革开放以来立法的这样一个快速的发展。在进入新世纪之后，立法在新的历史起点上更加全面、深入的在推进。因为我们知道在进入新世纪之后，我们入世了，加入世贸组织就涉及到我们的国内法律环境跟国际法律环境的一个接轨，所以就面临把国内的相关法律进行修改的一个历史任务。在这个意义上很多人说，我们从一个创制新法，进入到一个修改现有法律的时代，进入到一个修法时代。

在2004年我们修宪，修改宪法，这个被称为是中国25年以

来的经济改革的一个里程碑。实际上我们看到，我们立法的发展跟整个中国经济社会的发展是同步的。立法把我们改革开放的成果以一种权威的、确定的、统一的形式确定下来，巩固下来，固定下来。另一方面我们也知道立法为我们的改革开放、为我们的经济体制改革提供了强有力的保障，一种制度的保障，使得我们的改革在一个有预期的一种轨道上往前推进。

在2007年十七大上，我们继续重申加快建设社会主义法治国家，要完善社会主义法治体系。在2008年《中国的法治建设》白皮书上，把我们法治建设的成就的一个很重要的方面，把他归结为，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。我们知道改革开放以来，我们法治建设的一个显著的成就，是由我们的立法来实现的，立法作为一个代表。我们的立法工作的一个最显著的成就，就是在2011年我们向世界宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我们30多年改革开放以来立法工作的最巨大的成就，也是我们整个的中国法治建设的一个重要的这样一种指标，一个里程碑的一个意义。

所以我们再来看，我们现在拥有的法律的数量是相当可观的，我们整个的立法规模也是极其宏大的。在中国特色社会主义法律体系，这样的一个大的框架之内，我们有宪法、有国家法律、有行政法规、有部门规章，我们还有地方性的立法，有地方性法规。地方性法规的内涵就极其丰富，有一般地方性法规，有民族自治地方的法规，有经济特区法规。还有地方性的规章。这样一

来我们就形成了一个门类齐全的、有层次、有级别之分的，包括中央立法和地方立法在内的，统一于宪法的这样一个法律体系。这个就为我们整个的法制进程奠定了一个基础。

在这个意义上，我们已经完成了一个有法可依的历史任务，也就是说在立法这个环节我们告别了一个无法可依的这样一个时代，已经有了一个比较完备的中国特色的社会主义法律体系。这就为我们全面推进依法治国，奠定了一个实实在在的一个基础。所以接下来就是我们怎么样从追求立法的数量，向追求立法的质量来转变。也就是现在我们可以以一种比较从容的心态，在现有的基础之上来提升我们法律的质量，使得我们的立法更好的来契合我们整个的中国经济和中国社会发展的这样一个需求。

这是谈到的当代中国立法的一个发展，我们对他做一个简单的回顾。这也就是说我们取得的一个辉煌的一个成就，但是问题就在于中国特色社会主义法律体系已经形成，这意味着什么，社会各界如何来看待。这是意味着我们的依法治国的这个伟大的工程已经竣工了吗？还是说我们只是万里长城走到第一步。对于这个问题的一个回答，实际上也就是涉及到对我们整个的依法治国进程的一种评价和判断。

三、影响当前立法质量的深层次因素

所以接下来我就想来谈一谈，当前有哪些因素影响了我们的立法的质量，也就是说有哪一些体制性的原因，哪一些体制之外的原因，使得我们的立法在有些方面不尽如意。只有对影响当前

立法质量的一些深层次的因素，有一个明确的把握，我们才能够理性的去评价我们当前的立法工作，才能为我们未来立法的一个发展的趋向，提供一个比较明确的指引。到底是哪一些因素影响了当前的立法的质量，我们说主要可以从一个立法体制这个角度来思考，假如说立法是生产法律产品的这样一个过程的话，一个工作的车间的话，我们说立法体制实际上就是生产法律产品这个机器的一个发动机，如果这个发动机运作良好，那么通过这样的一个机器生产出来的法律产品，他的质量是有保证的。但是假如说这个发动机动力不足，或者这个发动机本身有障碍，这必然就会影响整个的立法过程，也会影响立法所产生的这样一个法律产品的质量，这是我们从一个体制上去分析当前影响立法质量的一个深层次的因素。

所以接下来我们再来看，到底是哪些因素影响了当前的立法，为什么我们对于许多的法律评价并不太高，甚至在法治实践当中，很多人评价一部法律甚至用邪恶的法来加以形容。也就是说，法律并没有想当然的就给我们带来了一种善治，他有可能由于立法不当，由于立法的民主性和科学性的缺失，反而会给我们的社会的发展带来一些负面的影响。

（一）当代中国立法的现实背景

在讲这个问题之前，首先我觉得咱们要客观、理性的去理解，当代中国立法的现实背景。我们说任何一个法律他运行的环境不一样，他所处的社会背景不同，肯定会对这个法律的质量，会对

这个法律的运行的效果产生直接而深刻的影响。这也就是我们所说的，同样一部法律，他有可能在美国运作的良好，但是他到中国也许就会水土不服。这就是我们的古人经常提到的南橘北枳的故事，如何来理解当代中国立法发展的现实背景呢？也就是为什么我们现在的立法工作，一部法律的出台是那么的困难。我们如何去理解一部法律出台之后，社会各界褒贬不一。我想首先一个方面，我们要充分的认识到，作为中国这样一个超大型国家法律治理的一个困难。

1. 中国这个超大型国家法律治理的困难。

我们也知道中国是世界上人口最多的国家。对于这么多的人口，以统一的立法、国家立法的形式来加以调整他们的行为，去调整错综复杂的社会关系是极其困难的。另外，在中国这样一个幅员辽阔的地域大国，我们的地区的差别性、差异性、地方特色是非常显著的。这样也为我们以国家法律统一来加以归臵提出了挑战，这样都使得我们制定一部法律要管这么多的人、管这么多的事情，他不可能面面俱到，也不可能说是完美的，就任何一部法律都不可能是完美的。

对此，亚里士多德曾经有这样的一句话，可以帮助我们来理解在一个像中国这样的超大型国家，立法的一个困难。他说，事物如果为数过多，就难以制定秩序。对无限多的事物建立秩序，只有神才可能。我们知道法律实际上就是规矩，国家法律就是一个国家的规矩。一个国家如果没有规矩的话，就会陷入混乱，就

会见到一个社会失序的状态，人民无所适从。所以立法的过程就是一个立规矩的过程，就是建立某种秩序的过程。

用亚里士多德的观点来说，对无限多的人、无限多的事物建立秩序，他觉得只有神才可能。所以这句话有助于帮助我们去理解在中国这样的一个超大型国家，治理的困难、立法的困难。所以任何一部法律出来，大家都是褒贬不一。对同样一个事物的这种规制，各个地方的反应也是不一样的。这是我们需要客观理性的去理解当代中国立法的现实背景的第一个方面。就是我们现在要立法，越来越困难，出台一部法律之前大家都寄予厚望，认为这个治国之道何难之有，立法而已。就出了这个问题了怎么办，赶紧制定一个法律把这个事情纳入到法治调整的这个轨道上。但是我们说立法没有那么容易，这个法律制定出来了是不是就能够解决问题，是不是就能够立竿见影，对一个事物建立秩序。这个实际上是一个难题，这是我们谈到的一个超大型国家治理的一个困难。

2. 改革开放、社会转型也对我们的立法提出来了挑战 另外，实际上我们还要认识到，当前的改革开放、社会转型也对我们的立法提出来了挑战。我们说改革是什么，改革实际上就是要突破现有的制度的藩篱，改革就是要打破规矩，要创新、要超越、要跨越常规。而立法是什么呢？立法是对一项事物设定秩序，把一个事物给稳定下来，把他固化下来。用亚里士多德的话来说，法律是个凝固的智慧。所以在改革和立法之间永远会有

一个矛盾，在实践当中我们知道了改革的难题很多就是我们立法的难题，如果改革不到位的话，立法工作也难以施展他的手脚。所以改革的任务常常就是立法的任务，改革的难点通常也是立法的难点。在实践当中，我们的改革与立法难以同步，我们看到习近平总书记在多个场合强调改革要于法有据，也就是要实现立法与改革决策的这样一种衔接，努力的实现立法与改革同步的进行。

但是我们知道在立法实践当中，立法和改革很难实现一个同步的发展。为什么这样说呢？假如说在立法实践当中我们先改革了，摸索出一套有益的经验了，把这套经验和智慧固化下来，以法律的形式加以颁布。在某种意义上，也就是我们说先改革再立法，这样就容易导致立法的滞后。但是另外一方面，如果我们先立法了再去改革，很多的这个评论就会认为我们的立法太超前了，超出了中国社会这样的一种可以承受的能力，超出了人们可以接受的一种程度。人们又会认为这是立法在超前。所以，在我们这样的一个改革的时代，立法与改革经常是要不超前了，要不就是滞后了，很难做到同步。

但是我们的十八届四中全会，为立法工作提出来这样一个新要求，就是改革要于法有据，改变我们过去与政策来引领改革的这样一种惯常的模式，而实现一个立法的引领。这也就是我们在公报当中所看到的，继续实现立法先行，充分的发挥立法的引领和推动作用。这是我们所谈到的一个立法的一个困难，毕竟我们

是一个改革的时代，改革给我们的一种常规的法律的治理注入了活力，也带来了挑战。

在实现改革与立法同步发展的过程当中，我们还要兼顾一个法律的稳定性和法律的及时立改费之间的关系。这也就是我们所看到的，在当代中国立法的实践当中，法律的稳定性与法律的及时立改费之间有一个矛盾。我们知道法律要有权威，法律就必须稳定，如果朝令夕改，那么法律会没有权威，老百姓会不尊重他，将他视如儿戏。但是如果一个法律长期处于稳定的状态，他又可能与社会脱节，也就是说他成了一个博物馆当中的法了，一个像文物一样的法。对现实世界发挥不了一个引领的作用，所以法律又必须及时的来加以修改、废臵、解释。

稳定性与及时立改费之间的关系，也需要我们在立法实践当中以一种高超的政治智慧、法律指挥来加以把握。这是我们理解当代中国立法的第二个现实背景，就是我们是在一个改革开放的年代，我们实际上真正的、努力的、认真的来推动我们的立法工作，也只有30多年的时间。所以我们这30多年的时间，制定了这么多的法律，走了西方国家300多年的法治发展的道路。在这样一种突飞猛进的立法发展的过程当中，我们立法的质量肯定在很大的程度上，会有让人不满意的地方。

第三个现实背景，实际上就是我们刚才所提到的一个，中国当代立法发展的一种时空的压缩。也就是我们用30年的时间制定了这么多的一大批的法律法规规章等等，我们在这个过程当中

强调的是数量、速度，在某种意义上这是一种粗放型的一种发展模式，速度第一，数量第一。这样也就决定了我们的立法的质量难以保证，所以这实际上我们的这样一种历史给我们的立法发展所留下来的这种空间和时间，都是极其有限的。在中国特色社会主义法律体系已经形成的一个历史背景之下，我们实际上可以从容多了，我们跟改革开放之初相比，现在已经从容多了，我们有了一个基本的框架，有了一个法律体系的这样一种完善的良好的基础。

（二）当代中国立法体制存在的问题

接下来在对我们的一个当代立法的一个现实背景有了一个客观描述之后，我们来看一下我们实际上的立法实践当中，我们还有一些体制性的因素影响了我们的立法，影响了我们的民主立法和科学立法的实现。这里面也就是我们谈到了，一个改革开放的一个年代，实际上也是一个社会矛盾多元，各种纠纷频发的一个年代。用彭真委员长的话来说，他说立法是什么呢？立法就是要在矛盾的焦点上画杠杠，法律就是要定分指针，立法就像是一把刀一样，砍下去了，权力义务必须明明白白、清清楚楚。只有这样的这种法律才是真正管用的法律，就是他得画一个杠杠。假如说我们现在许多的法律出台之后，他要不出不来，他出来之后对很多社会问题回避。或者是隔靴搔痒。在这个意义上，社会各界对法律的信心、对于立法的评价都会打折扣。

接下来我们来看一下，从我们的一个立法体制的角度来看，

我们当前的立法体制有哪些问题，需要我们来加以改进。当代中国立法体制，是统一而分层次的这样的一个立法体制。也就是说统一于宪法，在整个的这样一个立法体全的内部，我们又是分层次的。我们有中央立法权、有地方立法权，在中央立法主体当中我们有最高权力机关的国家立法权，还有最高国家行政机关的中央政府立法权。所以我们的立法主体是非常多元的，有全国人大、全国人大常委会、国务院、国务院职能部门，这四个主体构成的中央立法权。

（三）中央立法权在运作过程中存在的问题

接下来我们来看一下，我们的中央立法权在运作的过程当中，我们现在存在了哪些问题，需要通过我们的立法改革来加以化解，从而保证我们的这样一个立法机器当中的这个发动机，处于一个优良的运作状态。

1. 中央立法主体权限不清晰

首先，我们遇到的第一个问题，就是在中央立法权的内部，我们说我们的中央立法主体的权限不清晰，也就是说在中央立法主体的内部，他的这样一个立法权的划分并不清晰。

表现出来第一个方面就是，我们的国家立法权有弱化的倾向，实际上也就是我们的最高权力机关、最高立法机关，就是由人民的代表所组成的代议机关，他在立法权的行使方面有弱化的一个迹象，就是他的这个民主立法权没有到位。这也是我们谈到的我们当前的立法实践当中的一个突出的问题，就是人大立法权

没有得到一个充分的行使，这就直接决定了我们的民主立法这一块做得不到位。

在刚刚结束的全国人民代表大会成立60周年的大会上，习近平总书记做了一个非常精彩的一个发言。也就是回顾从1954年到2014年，这60多年我们的人民代表大会制度的实践。他提出来，人民代表大会制度是支撑中国的国家治理体系和治理能力的根本政治制度，当前和今后要着重的抓好五项重要工作，其中第一项就是要加强和改进人大的立法工作。而且习近平总书记强调，防止出现人民形式上有权，实际上无权。这也就是提出来怎么把这个人大制度充分的运作起来，使得我们的人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度，发挥他应用的这样一种优越性，这是为我们提出来的一个历史性的课题。特别是在立法的过程当中，如何防止出现人民形式上有权，实际上无权。特别是在立法的过程当中，我们都谈到人民来立法，但是实际上人民难以去立法，人民难以参与到立法的过程当中去，民主立法在很大程度上流于形式。

我们知道从历届全国人民代表大会代表的构成来看，我们的全国人民代表他的人数规模可以说在世界上是最大的。也就是作为我们的最高立法机关的构成规模上，我们的全国人民代表大会是规模最大的。像我们现在的全国人大代表的人数，一般来说都在2985名左右。这意味着我们实际上拥有了世界上最大的最高的立法机关，所以在形式上我们的人大代表的民主性、人民性得