地方立法中需要明确的几个问题
作者：汪统
中国人大 2000年03期
1.国务院部委制定的规范性文件经国务院批准后，其法律效力如何，是属于行政法规还是属于部委规章？
地方在制定地方性法规的时候，要遵循“不抵触”原则，即不与法律、行政法规相抵触。但实践中经常遇到这样情况，国务院部委制定的规范性文件经国务院批准后以部委自己的名义公布实施，此时，其法律地位如何，是行政法规还是部委规章，是需要明确的问题。如果属于行政法规，那么是制定地方性法规的依据；如果属于部委规章，就不是依据，可以仅作为立法的参考。如经国务院批准由国家保密局发布的《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》等。这类规范性文件通常收在行政法规汇编里，从这个角度说属于行政法规；但又是以部委的名义发布，不符合行政法规的形式要件。这个问题需要国家统一考虑。
2.行政法规与法律不一致，地方在制定地方性法规时应如何处理？
地方性法规要遵循“不抵触”原则，既不得与法律相抵触，也不得与行政法规相抵触。但有时行政法规的规定与法律规定不一致，此时，地方立法如何贯彻“不抵触”原则？如《中华人民共和国邮政法》第九条规定“任何单位或者个人不得伪造或者冒用邮政专用标志、邮政标志服和邮政专用品”，但没有规定法律责任。而国务院制定的“实施细则”则在第五十六条规定了“1500元以下罚款，并没收有关物品”的行政处罚。根据《行政处罚法》第十一条第二款的规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。地方在对邮政管理作具体规定时，依据法律则不应规定法律责任，而依据行政法规则可以规定行政处罚的法律责任。
3.法律制定较早，不适应形势发展的需要，地方在制定法规时如何贯彻“不抵触”原则？
有的法律制定较早，一直没有修改，已不适应形势发展需要，此时，地方要制定法规，怎么办？如1954年全国人大常委会制定的《城市街道办事处组织条例》已大大不适应新的情况，任务变了，机构权限应当相应变。北京市为加强政权建设，实现“两级政府、三级管理”的体制，调整和增加了街道办事处的职责任务，此时，立法应确认街道办事处新增的一些职能，如社区服务、城市管理等等。但《街道办事处组织条例》第四条只规定街道办事处的任务是“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居委会的工作和反映居民的意见和要求”。法律的滞后，严重制约了地方立法作用的发挥。如果反映现实需要，则势必要突破法律规定；如果不与法律规定相抵触，则不能适应实际需要。
4.针对北京实际需要，国家可否给予适当授权？
北京作为首都，中央对北京环境提出很高的要求。如在水污染防治方面，北京为落实中央要求，迫切需要制定对造成污染的行为给予严厉制裁。但由于国家水污染防治法未作修改，北京立法不能突破。根据这一情况，可否考虑给予北京适当授权。
作者介绍：汪统 北京市人大常委会副主任