新中国宪法的产生与发展过程

郭沫若曾以“凤凰涅槃”来形容中华民族的复兴。诚如诗人所料，中国人民经过百年血雨腥风的斗争，取得了人民革命的胜利。我们对“解放”二字十分熟悉了，但对民主、自由、法治、人权以至宪法这些词汇却变得陌生起来，远离了世界文明发展的主流。改革开放，大家都知道其经济意义，实际上其政治和法律意义更大，因为它使我们成了真正意义上的政治上的人。

一、《中国人民政治协商会议共同纲领》

政权是宪法的基础，宪法是政权的保障。中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党的领导下，取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的胜利。革命胜利后要建立一个什么样的国家，如何把革命胜利成果用法律形式固定下来，并且规定建国后的大政方针，作为全国各族人民共同遵循的准则，这就迫切需要制定一部具有根本法性质的文件。在革命形势还不允许立即召开由普选产生的全国人民代表大会并且制定一部完善的正式宪法的情况下，中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表635人，组成中国人民政治协商会议（新政协），在普选的全国人民代表大会召开以前代行全国人民代表大会的职权。1949年9月29日，中国民人政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国中央人民政府的成立，并且通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

《共同纲领》除序言外，分为总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策共7章60条。它的基本内容主要有：首先在序言中肯定人民革命的胜利成果，宣告封建主义和官僚资本主义在中国统治的结束和人民民主共和国的建立。其次，确认新中国的国体是人民民主专政，是“中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。第三，规定新中国的政权组织形式为人民代表大会制，并建立了整个国家机关体系。第四，宣布取消外国列强在华的一切特权，没收官僚资本，进行土地改革，并且规定了其他各项基本社会政策。第五，规定保护除封建经济和官僚资本以外的其他各种经济形式。第六，规定了公民的基本权利和义务。

由于《共同纲领》规定的是国家制度和社会制度的基本原则及各项基本政策，并且由于它是由代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议制定的，因此，尽管它还不是一部正式的宪法，但不管从内容上还是从法律效力上看，都具有国家宪法的特征，起着临时宪法的作用。它是建国初期团结全国人民共同前进的政治基础和纲领，对于巩固人民政权，加强革命法制，维护人民民主权利，以及恢复和发展国民经济方面起着指导作用。它的许多基本原则在制定1954年宪法时都得到了确认和进一步发展，因而在我国宪政史上有着重要的历史意义。

二、1954年宪法

在《共同纲领》实施后的几年里，人民政权得到了巩固。1953年到1954年8月，在全国范围内开展了普选工作，除个别地区外，全国各省、自治区、直辖市普遍召开了普选的地方各级人民代表大会，初步开始了地方基层政权民主化的进程。在国民经济恢复的基础上，从1953年开始，我国进入了有计划的经济建设时期。还在1953年12月，中共中央就提出了党在过渡时期的总路线，提出了“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”，反映了当时全国人民要求建设社会主义的强烈意愿。在这种新的历史条件下，《共同纲领》已经远远不能适应客观形势的需要。

1953年1月，中央人民政府委员会第二十二次会议决定成立以毛泽东为首的宪法起草委员会。3月，毛泽东向宪法起草委员会提交了中共中央拟定的宪法草案初稿，并被接受作为起草宪法的基础。北京和全国各大城市组织了各民主党派、人民团体和各方面代表人物共8000多人，用了两个多月是时间对宪法草案初稿进行了认真的讨论，共提出了近6000条修改意见。宪草经宪法起草委员会进一步修改后，1954年6月由中央人民政府委员会第三十次会议通过公布，全国有1.5亿多人经过两个多月的讨论，宪法起草委员会根据提出的意见再次进行了修改，并于1954年9月由中央人民政府委员会第三十四次会议通过，决定提交全国人民代表大会进行审议。第一届全国人民代表大会第一次会议经过认真讨论后，于9月20日一致通过。这是我国历史上第一部社会主义类型的宪法。

1954年宪法除序言外，分总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，以及国旗、国徽、首都共4章106条。其主要内容是：

（1）规定了新中国的国家制度。它确认中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家；规定我国的政权组织形式是实行民主集中制的人民代表大会制度；还确认了单一制的国家结构，确认在统一的多民族国家内部实行民族区域自治的基本制度。

（2）确认了生产资料的全民所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制；规定了国营经济在国民经济中的领导地位，国家保证优先发展国营经济。

（3）规定了过渡到社会主义的方法、步骤。确认要“依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”。

（4）确认“公民在法律上一律平等”，规定了公民广泛的权利和自由。

宪法所确认的基本原则主要是人民民主原则和社会主义原则。人民民主原则说的是一种不同于西方的新型民主，即广大人民的民主。宪法所确认的人民民主是一种极为广泛的民主，民主的主体不仅包括了工农劳动人民，还包括了可以合作的非劳动人民，主要是民族资产阶级。宪法所确认的社会主义原则主要体现在宪法对待民族资本主义的保护和改造的方针上；对农业的社会主义改造也是这样，在依法保护农民、手工业者和其他非农业个体劳动者的土地所有权和其他生产资料所有权的同时，鼓励他们“根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”。

由于种种原因，从五十年代末期起，这部宪法就没有得到正确有效的实施并遭到了破坏，人民民主与社会主义法制受到了践踏，宪法被置之高阁，如同一张废纸。不久，国家陷入了“文化大革命”的沉重灾难之中。

三、1975年宪法

1956年，宪法规定的对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，以及消灭剥削阶级的任务已基本完成，人民民主专政空前巩固。国家的主要任务应该是进一步发展生产力，以满足人民不断增长着的物质生活和文化生活的需要，国家的工作重点应转移到社会主义现代化建设上来，通过不断完善和发展社会主义的经济和政治制度、扩大社会主义民主、健全社会主义法制，以促进国家的全面进步。因此，1954年宪法的确有修改的必要。但是，另一方面，从1966年开始的“文化大革命”这时已经进入第十个年头，这时的政治并不重视宪法和法制的作用，但有些人却迫切要求把“文革”的所谓成果固定下来。因此，1975年1月17日第四届全国人大第一次会议通过了我国的第二部宪法，即1975年宪法。

1975年宪法除序言外，有总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，以及国旗、国徽、首都共4章30条。它的结构过于简单，不可能概括国家生活各方面的内容，从而也必然影响到它的完备性。这部宪法的指导思想是在“以阶级斗争为纲”理论基础上贯彻所谓的“党的基本路线”，强调“无产阶级专政条件下的继续革命”、“全面专政”等极左的东西。指导思想上的错误必然导致宪法在内容上的严重缺陷。这主要是：

1. 把无产阶级专政的科学理论改为“全面专政”，并把这一专政绝对化。1975年宪法在总纲中规定“无产阶级必须在上层建筑其中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政”。究其实质，就是否定社会主义民主。与之相联系，宪法把“大鸣、大放、大字报、大辩论”的所谓“四大民主”看作是“社会主义革命的新形式”，并认为运用这种形式会巩固无产阶级专政，但实际上它破坏了我国国家机关活动的基本原则──民主集中制原则，践踏了社会主义民主和法制。

2. 确认了“文革”中国家机构的混乱状态。1975年宪法取消了国家主席的建制，属于国家主席的职权改由全国人大常委会、中共中央主席、中共中央委员会共同行使，影响了国家的正常活动。同时，地方各级革命委员会既是地方各级人大的“常设机关”，“又是地方各级人民政府”，违反了国家机关合理分工的要求。司法机关的地位下降，最高人民法院院长改由全国人大常委会任命，地方各级人民法院院长改由本级革命委员会任命，许多公平的审判制度和原则也都被取消。宪法并且规定“检察机关职权由各级公安机关行使”，而公安机关既可以对法院的审判活动进行监督，又可以自行决定逮捕、起诉，并且自己“监督”自己，从而消灭了公、检、法三机关应有的制约关系。

3. 规定了一些左的城乡经济政策。1975年宪法只确认社会主义的全民所有制和劳动群众集体所有制。虽然允许的不剥削他人的个体劳动，但“要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路”，因而宪法实际上否认个体经济的存在。宪法还确认“不劳动者不得食”的原则，将1954年宪法中国家对公民的合法收入的保护改为“国家保护公民的劳动收入”，甚至取消了对公民私有财产继承权的保护。

4. 减少了公民的权利和自由。1975年宪法取消了1954年宪法“公民在法律上一律平等”的原则；公民的权利和自由的范围比过去狭小。1975年宪法在权利和义务的编排上先列义务，后列权利，强调公民履行义务是首要的，而享受权利却是次要的。

总之，1975年宪法是我国特定历史条件下的产物。它反映了“文革”中左的路线的严重干扰。它把“文革”中的许多错误理论和做法加以法律化、制度化，使之成为国家生活的最高准则。1975年宪法不仅条文过少，内容简单，而且规范疏漏，文字上也有许多不确切、不协调之处，是一部很不完善而且有着严重缺点和错误的宪法。然而，它保留了1954年宪法的基本原则，如坚持生产资料的社会主义公有制，坚持无产阶级专政等，因而从形式上看仍不失为一部社会主义宪法。它在历史上只存在了三年多，没有起到多少作用，既无法实施，也没有实施。

四、1978年宪法

1976年10月粉碎了“四人帮”。1977年8月中国共产党召开了第十一次全国代表大会，宣布“文化大革命”结束，要求动员一切积极因素，团结一切可以团结的力量，为在本世纪内把我国建设成为社会主义强国而奋斗。1978年3月5日，第五届全国人大第一次会议通过了1978年宪法。

1978年宪法除序言外，分总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，以及国旗、国徽、首都共4章60条。它继承了1954年宪法的一些基本原则，增加了“全国人民在新的历史时期建设农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”的总任务；去掉了1975年宪法关于“全面专政”的规定，强调了发扬社会主义民主，保障人民参加民主管理；恢复了检察机关的设置，增添了1954年宪法中规定的关于国家机关的某些职权，以及公民的一些权利和自由；强调了发展科学文化事业等。因此，它在一定程度上纠正了1975年宪法中反映左的指导思想的条文，比1975年宪法前进了一步。但是，由于当时历史条件的限制，又是在粉碎“四人帮”后不到一年半的时间里颁布的，国家刚刚从十年动乱中复苏，宪法没有能够完全摆脱左的指导思想的束缚，仍然存在着许多问题，在其通过并公布实施后不久就不得不两次进行局部修改，以适应现实生活的需要。1979年7月第五届全国人大第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，决定在县级及县级以上地方各级人大设立常委会，改地方各级革命委员会为地方各级人民政府，将县的人大代表改由选民直接选举产生，上下级人民检察院由监督关系改为领导关系。1980年9月，第五届全国人大第三次会议又通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，取消了条文中关于公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定，以利于维护安定团结的政治局面，保障社会主义现代化建设顺利进行。

尽管作出了若干修正，但“两个凡是”的标准仍禁锢着人们的思想，在许多关键问题上1978年宪法仍是1975年宪法的延续，如关于全国人民在新时期的总任务的提法上仍然要坚持“无产阶级专政下继续革命”的观点，即仍然要“以阶级斗争为纲”，并且充分肯定了而不是否定了“文化大革命”。可以说，1978年宪法在总体上远不能适应新时期国家和人民的需要。

五、1982年宪法

（一）修宪的背景

1978年12月，中国共产党第十一届三中全会召开。全会果断地决定停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出了从1979年起把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并且提出了要进一步扩大人民民主、加强社会主义法制的要求。1981年6月召开了中国共产党第十一届六中全会，全面总结了建国32年来社会主义革命和社会主义建设的经验教训，特别是“文化大革命”的经验教训，并充分肯定了“十一届三中全会”以来逐步确立的适合于中国国情的建设社会主义现代化强国的正确道路，把逐步建设高度民主的社会主义政治制度看作是社会主义革命的根本任务之一，从而完成了指导思想上的拨乱反正。经济上国家实行了“改革、开放、搞活”的方针，改变单一的经济结构，实现以国营经济为主导、公有制为基础的、开放的、充满活力的多元经济结构。1978年宪法没有也不可能反映现实生活中的这些变化，没有反映社会进一步发展所提出的要求。因此，对它的修改势在必行。

（二）修改过程

1980年9月，全国人大第五届第三次会议接受中共中央的建议，决定修改宪法，并成立了宪法修改委员会。宪法修改委员会在广泛征求并认真研究各方面意见的基础上，于1982年2月提出《中华人民共和国宪法修改草案》讨论稿，经再一次征求意见并进行修改后于1982年4月提交全国人大常委会第二十三次会议通过，并决定将其公布，交付全国各族人民讨论。在历时4个月的全民讨论中，广大群众表现了高度的政治热情和积极性，提出了大量的意见。经宪法修改委员会对该草案再次修改后，决定提请第五届全国人大第五次会议审议。开会期间，全体代表进行了热烈的讨论并又作了多处修改之后，于12月4日正式通过并公布实施。

（三）现行宪法的理论基础及其在宪法中的主要体现

现行宪法除序言外，共分总纲、公民的基本权利和义务、国家机构，以及国旗国徽、首都4章138条。这部宪法反映了新时期主要由中国共产党提出的有关社会主义社会的一系列理论。

1. 充分尊重和保护公民权利和自由是国家的基础。现行宪法在结构上与前三部宪法不同的是，它将《公民的基本权利和义务》一章放在了《总纲》之后、《国家机构》之前。这是对“文革”中因践踏人权而对国家和人民造成的灾难进行反思的结果，说明新时期宪法的基础是人民的主权权利，国家权力来自于人民的授予。

2. 坚持建设有中国特色的社会主义政治制度。“十一届三中全会”以来，在总结历史经验的基础上，逐步形成和发展了建设有中国特色社会主义的理论即邓小平理论。这一理论在社会主义发展的道路上，强调走自己的路，既不把书本当教条，又不照搬外国模式。它彻底否定了社会主义社会中阶级斗争是社会发展动力的观点，提出了社会主义的本质是解放和发展生产力，强调指出经济、政治体制的改革和社会主义精神文明建设是社会主义社会发展的动力；指出对外开放对于改革和建设的重要性。

3. 集中力量进行社会主义现代化建设。邓小平理论比较系统而全面地回答了在我国这样一个经济文化落后的国家中建设、发展和巩固社会主义的基本问题。社会主义初级阶段的基本路线也是在这一理论的指导下形成的，并成为确定国家根本任务的理论依据。宪法序言明确规定：“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设”，“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”（序言第7段）。

4. 发展社会主义民主，建设社会主义法治国家。现行宪法把建设民主的社会主义国家确定为实现国家的根本任务所要达到的最终目标之一。宪法确认国家的“一切权力属于人民”（第2条第1款），人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。宪法还确认“多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”（序言第10段），通过民主监督、参政议政的规范化、制度化，使高层决策更加民主。为保障国家的宪政民主进程，宪法规定了自身的最高法律地位和最高法律效力，并且在其他条文中规定了宪法实施保障制度。宪法明确规定把建设社会主义法治国家视为治理国家的基本方略。

5. 维护国家的统一和民族团结。这是中国各族人民的利益所在，也是实现社会主义现代化的重要保证。宪法根据“一国两制”的原则，规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”（第31条）。现行宪法进一步确认并健全了民族区域自治制度。

6. 指导和促进政治体制改革。1978年后，国家逐步确立了在坚持社会主义根本制度的前提下进行政治体制改革的方向。现行宪法取消了1975年宪法和1978年宪法中关于党政不分的一些规定，强调了政党必须遵守宪法和法律，以宪法为根本的活动准则，而不得有超越宪法和法律的特权。宪法规定了国家领导职务的任期制，恢复设立国家主席等措施。宪法以完善人民代表大会制度、依法治国、共产党领导的多党合作和政治协商制度作为主要内容，发展社会主义民主政治。

（四）对现行宪法的修改

自1988年发以来，全国人民代表大会曾先后三次以宪法修正案的方式对宪法的序言和部分条文进行了局部的修改和补充。1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议通过了两条修正案。第一条修正案对宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”，从立法上明确了已经出现并在蓬勃发展的私营经济的法律地位和国家对私营经济的政策。第二条修正案将宪法第十条第四款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1993年3月29日，全国人大第八届第一次会议又通过了九条宪法修正案，其主要内容是：第三条修正案对宪法序言第七自然段进行了修改，确认“我国正处于社会主义初级阶段”，国家的根本任务增加了“坚持改革开放”的内容，并实事求是地把过去“高度民主、高度文明”的用语修改为“富强、民主、文明”；第四条修正案在宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”；第六条修正案将宪法第八条第一款的“人民公社、农业生产合作社”删除，修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制……”，用法律形式确认了自1978年以来的农村改革的成果；第七条修正案将宪法第十五条规定的“计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”；第十一条修正案将宪法第九十八条修改为：“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”。

1999年1月，中共中央根据1997年11月中共“十五大”政治报告的精神，向全国人大常委会提出了修宪建议，并公布让人民群众参加讨论。1999年3月15日，第九届全国人大第二次会议通过了第12至第17条宪法修正案，被称之为“三确立的宪法修正案”：第十二条修正案再次修改了宪法序言第七段，确立了邓小平理论的指导思想地位，并相应地把“我国正处于社会主义初级阶段”修改为“将长期处于……”；第十三条修正案确定了我国“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略；第十四条修正案确认了我国“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”及“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。此外，还对宪法第八条、第十一条和第二十八条进行了修改，确立了农村集体经济实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经济体制”，对个体经济和私营经济进行了合并规定，并把“反革命”罪改为“危害国家安全的犯罪”。

（六）现行宪法的意义

现行宪法是一部比较完善并且具有中国特色的社会主义宪法。它从中国的国情出发，把马克思列宁主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，继承并发展了1954年宪法的基本原则，具有重要的历史意义。具体表现为：第一，正确地总结了中国人民革命斗争的经验和社会主义革命和建设的经验，并且注意吸收了国际上的有益经验。它肯定了我国新民主主义革命和社会主义革命和建设的伟大成就，确认了中共十一届三中全会以来一系列变革和政治、经济、文化等各方面的光辉成就。

第二，明确规定了今后国家的根本任务。既立足于我国社会主义初级阶段的现实，又考虑到今后的发展前景，为我国人民指明了奋斗的目标，是全国人民建设社会主义现代化强国的纲领。

第三，它把中共建设有中国特色社会主义的理论和在社会主义初级阶段的基本路线通过立法程序完整地上升为宪法规范，确立了国家的基本经济制度。

第四，它是国家统一、民族团结的保证。

第五，它是人民权利的保障书。

第六，它为全面改革、法治建设和政治民主化提供了正确的方向和基本原则，是加强社会主义精神文明建设、清除封建主义遗毒和各种腐朽思想的有力武器。

通过对宪法进行局部的修改和补充，及时地把在经济建设和改革开放中所取得的成果固定下来，有利于保障经济建设和改革开放的顺利进行，有利于建立并完善社会主义市场经济体制，并为各项经济立法提供了宪法依据。