科学谋划 构建淮河流域水资源保护发展新蓝图

淮河水利委员会副主任 顾 洪

2017年5月，水利部以水资源〔2017〕191号文印发了《全国水资源保护规划（2016-2030）》，作为《全国水资源保护规划（2016-2030）》的重要组成部分的《淮河流域水资源保护规划》（以下简称《规划》）已由水利部淮河水利委员会（以下简称淮委）编制完成，并通过水利部审查。《规划》的实施对于深入落实最严格水资源管理制度，强化水功能区纳污限排管理，统筹实施水生态系统保护与修复，全面提升水资源保护监管能力，促进水资源可持续利用有着十分重要的意义。

一、规划编制的背景

淮河流域是我国人口密度最高的区域，人多水少、水资源时空分布不均、水土资源与生产力布局不匹配、水旱灾害频发是淮河流域的基本水情，决定了水资源保护工作的特殊重要性。自20世纪70年代末以来，随着我国改革开放不断深入，水资源保护工作逐渐受到重视。通过《水法》《水污染防治法》等法律法规确立了我国水资源管理的基本制度，初步建立了水功能区管理、入河排污口监管、突发性水污染事件应急管理等制度。逐步建立了水资源保护监测网络和省界水质监测监督管理机制。近年来陆续开展了一系列的水工程生态调度和水生态保护与修复试点工作，取得显著生态效益。然而，与经济社会快速发展对水资源保护的需求相比，水资源保护工作还明显滞后。

目前淮河流域经济社会发展与水资源保护的矛盾仍很突出，特别是水资源短缺、水环境污染、水生态损害等问题仍然严重。如何统筹规划，科学有效保护水资源，保障水资源的可持续利用，是淮河流域在全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化进程中面临的一个严峻挑战，也是新常态下生态文明建设迫切需要着力解决的一个重大课题。

党中央、国务院高度重视水资源保护和水生态文明建设，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出了“节约优先、保护优先、自然修复为主”的方针；习近平总书记多次就治水兴水发表重要论述，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针；在2011年中央一号文件和中央水利工作会议对全国水资源保护工作提出了明确的要求。国务院也相继出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于全面推行河长制的意见》等政策措施，为水资源保护工作提供了前所未有的机遇。

根据水利部统一部署，淮委于2012年5月启动了《规划》编制工作。经过广泛调研、深入论证和多层次讨论、修改与协调，历时五年编制形成流域水资源保护规划，成为今后一定时期内淮河流域水资源保护指导性文件，为开展淮河流域水资源保护和管理工作提供了重要的依据。

二、科学拟定水资源保护的目标

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，按照“节水优先、空间均衡、系统治理，两手发力”的新时期水利工作方针，以落实最严格水资源管理制度、强化水功能区纳污限排为抓手，全面保护水资源和水功能；牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，统筹实施水生态系统保护与修复；深化改革创新，全面提升水资源保护监管能力，为经济社会持续健康发展提供保障。

（二）基本原则

坚持人水和谐，保护优先。以让老百姓喝上干净水、放心水，提高广大人民群众的生活质量要求为宗旨，以水资源和水环境承载能力为约束，优先保障人民群众最关心的饮水安全问题、水生态环境改善问题。

坚持系统治理，统筹协调。按照水的资源属性，按流域统筹协调上下游、左右岸，兼顾地表地下、城市乡村，综合水量保障、水质保护和水生态安全，促进河湖健康。

坚持问题导向，突出重点。以水资源、水环境、水生态方面出现的突出问题为导向，将不达标水功能区、水生态脆弱和敏感地区作为强化治理和修复重点，实施综合防治。

坚持强化监控，严格管理。按照水资源管理“三条红线”管控要求，落实水功能区纳污限排意见，加强计量监控，严格控制入河湖排污总量，强化监管，逐步完善水资源保护和水污染防治协调机制。

（三）规划目标

近期目标：到2020年，淮河流域主要水功能区水质明显改善，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到80.1%；重要城市集中式饮用水水源地水质达标率达到95%以上；规模以上入河排污口得到有效监控；重点地区地下水水质明显改善，地下水超采区得到严格控制，严重超采区超采量得到有效退减；主要江河重点河段、河口水域、重要湖泊湿地的生态用水需求得到基本保障，水源涵养区、江河源头区等重要生态功能区域得到有效保护或修复，主要江河湖泊水生态系统得到基本保护；有条件的区域实现地下水采补平衡。

远期目标：到2030年，淮河流域水功能区基本实现达标，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到95%以上；重要城市集中式饮用水水源地水质基本达标；规模以上入河排污口布局合理，得到有效整治和监控；主要河流和重要湖泊湿地的水生态得到有效改善；实现地下水采补平衡，不再新增超采区，重点地区地下水水质显著改善。

（四）主要任务

《规划》紧紧围绕水功能区水质保护、城市集中式饮用水水源地保护、入河排污口布局与整治、地下水保护、河湖水系系统保护、水资源质量监测体系完善，提出今后一段时期主要任务：着力构建以淮河干流、南水北调东线等输水线为主的清水廊道，保障重要城镇供水水质；以淮北地区、山东半岛和沿海地区为重点，加强水质改善、地下水保护、水生态保护与修复、河口湿地保护等综合治理；以淮河上游山丘区、沂沭河上中游和淮南丘陵区为重点，加强上游水源涵养、重要饮用水水源地保护、生态用水保障；加强水资源管理及应急监控能力建设，完善淮河流域水环境监测中心及分中心实验室仪器设备，建设淮河流域上、中、下游及沂沭泗、山东半岛分中心与合肥实验室；开展重点流域（区域）水资源保护综合治理，对淮河干流和小清河实施水质、水量、水生态的综合治理试点，通过示范推进流域水资源保护工程建设。

三、统筹规划水资源保护的主要对策与措施

（一）水功能区水质保护

借“河长制”和“水十条”之东风，全面推进水功能区达标建设，对未达到控制目标的水功能区，按照“一区一策”原则，制定水功能区水质达标建设方案。通过截污控污、水生态修复、调水引流等措施，实现水功能区水质改善。到2020年，1020个水功能区主要污染物入河湖限制排污总量控制在化学需氧量（COD）37.1万t/a、氨氮3万t/a以下，其中394个重要江河湖泊水功能区限制排污总量控制在COD 20.4万t/a、氨氮为1.9万t/a以下；到2030年，1020个水功能区主要污染物入河湖限制排污总量控制在COD 26.6万t/a、氨氮1.9万t/a以下，其中394个重要江河湖泊水功能区限制排污总量COD 15.9万t/a、氨氮为1.2万t/a以下。

完善水功能区监督管理制度，落实目标考核，严格行政执法，加强监测与通报，确保水功能区水质达标率和限制纳污总量控制目标如期实现。实行水功能区分类管理，依法保障水体使用功能；严格水功能区管理监督，强化限制纳污总量控制；加强水功能区风险防控，防御突发性水污染事故；完善水功能区监测网络，全面提升流域监测能力；严格水功能区考核问责，加快实施达标建设方案。

（二）城市集中式饮用水水源地保护

统筹提出饮用水水源地保护措施及应急备用水源保护要求。以重要饮用水水源地为重点，从水源保护区隔离防护、污染综合整治、生态保护与修复等方面开展县级以上城镇安全达标建设，加快57个全国重要饮用水水源地安全达标建设巩固提升，提高饮用水水源地水质安全保障能力；2020年底前基本完成备用水源或应急水源建设，提升城市应对突发水污染事件及干旱的应急供水能力。

（三）入河排污口布局与整治

在核定地表水功能区纳污能力的基础上，确定主要污染物限制排污总量控制方案，全面落实污染物总量控制，完善入河排污量监测和通报制度；据江河湖泊水功能区划及其纳污限排要求，对入河排污口设置实施分类管理，将规划水功能区分为禁止设置、严格限制、一般限制3种类型，按照从严的原则，淮河流域1020个水功能区共划分禁止区254个、严格限制区482个和一般限制区284个；实施综合整治、跨区迁建、污染源控制三种类型排污口整治措施，通过关闭、合并与调整、改造与深度处理、规范化建设、净化生态工程、污水经处理后回用等具体措施整治淮河流域内入河排污口共1524个。

（四）地下水保护

重点加强淮河流域平原区地下水水质保护，通过持续削减影响地下水水质的城镇生活污染负荷、强化重点工业污染防治、分类控制农业面源污染等方式全面控制地下水污染源，积极开展地下水污染处置，严格控制海水入侵易发区地下水开采。

严格控制流域与区域地下水开采总量，全面治理地下水超采，大幅退减超采区地下水开采量，减少地下水开发利用程度较高和生态环境脆弱地区的地下水开采量，提高地下水涵养保护能力。具体通过节水、合理配置水资源，建设替代水源工程、地下水回灌工程，结合水价、计量、监测等手段，强化地下水开采的监管等措施压减地下水开采量，使地下水系统逐步通过自然修复，实现地下水水资源的良性循环和相关生态系统的修复。

（五）河湖水系系统保护

确定淮河干流、沙颍河、洪汝河等7条重要河流（14个断面），以及洪泽湖、南四湖、骆马湖3个湖泊的生态需水目标；通过节约用水和水资源合理配置，加强水资源统一调度，退减目前水资源开发利用过程中挤占的河道内生态环境用水，维护主要河湖基本生态用水需求；通过实施跨流域调水等水资源配置骨干工程，增加淮河流域的可调配水量，在保障经济社会用水的同时为生态补水创造条件；制定生态需水保障方案，保障河道生态基流、改善水环境；遇河湖流量（水位）低于最小生态流量（水位）时，实施应急生态调水。

对生态敏感区、河湖重要生境及敏感保护目标，由于水资源开发利用、涉水工程建设导致的水文情势变化、水环境恶化、湿地退化、重要水生生物生境萎缩等问题，实施包括水源涵养、河岸带及湖滨带生态保护与修复、湿地生态保护与修复、河湖水系连通、重要生境保护与修复、水生态综合治理等主要水生态保护与修复措施。

（六）完善水资源质量监测体系

合理规划监测站网布局，完善监测站网体系，建设人工与自动监测相结合的水资源质量监测体系。至2020年，实现水功能区全覆盖监测，淮河流域规划监测水功能区1020个，城市集中式饮用水水源地319个，规模以上入河排污口1530个，建成国家地下水监测工程地下水水质站718个，水生态监测站205个。至2030年，在2020年基础上规划新增监测的城市集中式饮用水水源地111个，水生态监测站27个。相关内容纳入国家水资源监控能力建设。

逐步开展流域、省、市各级监测机构的达标建设，合理规划新建实验室，完善各级监测机构仪器设备，建设流域中心、分中心及各省级中心实验室信息管理系统、水质分析评价系统等，在省界、城市集中式饮用水水源地建设水质自动监测站，提高水质监测预警能力、信息化和现代化水平，积极开展监测机构人才队伍建设，全面提升水资源质量监测能力。

四、突出重点，合理安排，充分保障规划的实施

《规划》项目的实施结合各河湖水系特点、区域经济社会发展水平、水资源和水生态环境需求等实际情况，根据轻重缓急，统筹安排项目建设。

优先安排与人民群众生活、生产密切相关的民生水利项目；加快实施以重点城市和重要城镇供水为主的地表水水源地和地下水水源地保护项目，保障重要区域供水安全。优先安排重要水功能区达标建设项目；大力推进重要水功能区入河排污口整治、重点河段水生态保护与修复等项目建设，尽快解决主要河流水质恶化问题。优先安排重要河湖湿地水生态保护与修复项目，积极改善涉及国家重要生态功能区、国家或省级名录的重要湿地、国家级水产种质资源保护区及敏感生境的水域、生态脆弱河流以及重要城市水域水生态环境。优先安排改善重点地区突出水生态问题的项目；加快实施重要河流上游水土流失治理、水源涵养以及南水北调工程通水后平原受水区、淮北平原地下水压采等项目，建立流域水生态保护立体格局。

五、结语

淮河是一条极其复杂难治的河流，淮河流域水资源保护是一项长期而艰巨的任务，此次《规划》为今后一个时期淮河流域水资源保护提供了重要的基本依据。《规划》贯彻了科学发展的指导思想，兼具指导性和约束性的规划特点，坚持山水林田湖系统治理，从淮河流域全局统筹谋划今后一段时间淮河流域的水资源保护的目标、任务和措施布局。淮委将深入贯彻落实党的十八大精神，与有关地区和部门一起认真分解落实规划提出的任务措施，突出重点，精心组织，促进淮河流域水资源的有效保护。

《规划》的实施，必将在一定程度上改善和解决本流域河流湖库水质污染严重、水生态恶化等问题，有效改善流域水环境整体质量，造就淮河流域“水清、鱼乐、岸绿、人欢”，保障流域内社会稳定、饮水安全、工农业生产安全，促进人与自然和谐共处，维系优良生态，保持流域水资源的可持续利用，为经济社会的可持续发展提供有力支撑，为生态文明建设和水安全保障提供助力，为国家重大发展战略布局保驾护航■