农村土地承包经营纠纷仲裁的特殊性

　　摘 要 近年来，随着城镇化、城乡一体化的进展，土地承包经营纠纷日益增多且呈现出主体多元化、矛盾复杂化等特点。原有的纠纷解决机制已不能公正、及时有效的解决纠纷，保障当事人合法权益.2009年6月颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为及时化解农村土地纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据，创设了针对该类纠纷的仲裁制度。特殊的国情和特殊的土地制度决定了农村土地承包经营纠纷仲裁的特殊性，本文从调整对象、仲裁机制以及仲裁规则等角度对其特殊性予以论述。

　　关键词 土地承包 纠纷解决 仲裁 特殊性

　　作者简介：李建省，西南政法大学法律硕士学院，研究方向：诉讼法，民商法。

　　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-211-02

　　土地是最基本的生产资料，是广大农村居民赖以生存的重要保障。土地问题，一直是我国解决三农问题之重点，近年来，随着城镇化、城乡一体化的进展以及我国一系列惠农政策的实施，使得土地的利用形式多元化、土地需求扩大化并且土地价值也随之大幅提高。在利益的刺激下，矛盾和冲突日益增长，大量的土地承包经营纠纷随之而来。例如，仅2008年一年，基层农村土地管理部门受理的土地承包经营纠纷就多达15万件。为了及时并有效解决土地承包经营纠纷、化解农村社会矛盾、稳定农村土地承包关系、保护农民利益以及维护农村和谐稳定，我国制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（一下简称《调解仲裁法》），通过该法，创制了符合我国土地所有制以及基本国情的土地承包经营纠纷仲裁制度。相较于一般的民商事仲裁，其具有以下特殊性：

　　一、调整对象的特殊性

　　农村土地承包经营纠纷仲裁，是以农村土地承包纠纷为调整对象仲裁，从这一角度讲，与劳动仲裁相类似，是针对特定纠纷类别的专门化仲裁。农村土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议，这里的土地既包括耕地、林地、草地，也包括“四荒地”以及其他依法用于农村生产的土地。随着农村改革，与其是城镇一体化以及新农村的推进及发展，土地承包经营纠纷呈现出案件数量增长趋势扩大化、纠纷主体多元化、案件情形复杂化以及案件规模群体化等特点，《调解仲裁法》第2条对纠纷种类做了相应规定豍。

　　二、仲裁机制的特殊性

　　（一）仲裁机构设置及费用承担的特殊性

　　一般民商事仲裁完全实行民间仲裁，仲裁委员会虽然在相关人民政府的组织下由关部门和商会统一组建，但仲裁委员会完全独立于行政机关。然而，区别于此，土地经营纠纷仲裁则带有一定的行政性。根据《调解仲裁法》第12条规定，农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。该法第52条规定，农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。有学者担心这种依附性可能会影响到农地纠纷仲裁的独立性、公正性或权威性。诚然，这种担心尤其合理性，但是应当看到，由于我国土地纠纷仲裁制度设立之前，上访以及行政调解作为解决纠纷的权威方式在处理该类纠纷中发挥着重要作用，以行政主导或者是行政干预的形式解决该类纠纷已经为人们所接受并且信赖，而仲裁制度作为该领域的新生事物，创设与这样的社会背景下，得到行政支持，对于发挥其作用具有重要意义。

　　（二）仲裁委员会组成的特殊性

　　依据《仲裁法》规定，仲裁委员会成员应当由具有特定年限法律事务工作经验的人员或者相当法律学术经验的人员担任。有别于此，作为专门仲裁机构的土地承包经营纠纷仲裁则有不同的规定，《调解仲裁法》规定，其成员不仅需要具有相关法律知识及经验的法律专业人士，同时需要政府及有关部门代表、人民团体代表、农村集体经济组织代表以及农民代表组成，一般有7到13人。该规定是由土地承包经营纠纷的主体多元化、利益复杂化、案件群体化等特性所决定的。

　　三、仲裁规则的特殊性

　　（一）启动仲裁的条件

　　在一般民商事仲裁中，当事人达成有效的仲裁协议，且该协议所指向的仲裁机构确定唯一，其中任何一方可向指定的仲裁机构申请启动仲裁程序，从而主张权利，维护自身的合法权益。在劳动仲裁中，依据《劳动仲裁法》第5条可知，我国在劳动争议领域实行仲裁前置。不同于上述两种模式，我国《调解仲裁法》规定，对于土地承包经营纠纷，采取的是无需仲裁协议的当事人意思自治模式，即当事人可以选择适用调解、和解、仲裁及诉讼中的任何一种模式。由于该法对于仲裁管辖规定了属地管辖原则，即由争议土地所在地仲裁机构管辖，即仲裁机构法定，当事人无需也无权协议约定。当然如果当事人事先确定了仲裁协议且该协议有效，则适用有效仲裁排斥诉讼的规则，只能依据仲裁协议选择仲裁。

　　（二）作出仲裁的依据

　　《调解仲裁法》第44条规定：“仲裁庭应当根据认定的事实和法律以及国家政策作出裁决并制作裁决书。”可知，在土地承包经营纠纷仲裁中，出规定了法律和事实外，还将国家政策作为做出裁决的依据。笔者认为，国家政策具有一定的时效性及概括性，以其作为裁决依据，其将赋予仲裁员过大的自由裁量权，正如孟德斯鸠所言：“一切又权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”豎不利于保护农民的合法权益。

　　（三）仲裁与调解的关系

　　劳动仲裁和民商事仲裁中，法律赋予了当时人选择是否调解的权利。例如，《劳动仲裁法》第10条，就作出了当事人可以选择调解的规定。豏而针对土地承包经营纠纷，则规定了仲裁庭应当进行调解。仲裁过程中的调解是我国仲裁法中的一项特有作法，对于解决纠纷，防止当事人矛盾激化，提高纠纷解决效率，节省社会资源有重要作用。该法，将调解规定为仲裁庭的一项基本义务，其目的一方面是为了高效、辩解、彻底化解有关纠纷，另一方面则是考虑到农村这一“熟人”社会中，裁决前的调解可以引导双方友好协商、互谅互让，在解决纠纷的同时恢复和改善双方关系，维护农村和谐稳定。豐 　　（四）仲裁审理的方式

　　仲裁审理如何进行对于保证公正、及时解决纠纷，维护当事人合法权益有重要意义。传统民商事仲裁中，一般有开庭审理和不开庭审理两种方式，以开庭审理为原则，不开庭审理为例外。对于农村土地承包经营仲裁，由于我国农业发展水平低，农民整体文化水平不高，加上农村土地承包纠纷比较复杂，若采取不开庭审理即让当事人提交书面材料的书面审理方式，文化水平较低的当事人的权利难以得到保障。采取开庭审理的方式，在仲裁庭的主持下，双方畅所欲言，有充分表达的机会，在此基础上作出的裁决，显然更符合农村实际情况，更容易为当事人和社会公众所接受，有利于保护农民合法权益。

　　（五）裁决效力的非终局性

　　《调解仲裁法》第48条规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，由人民法院两审终审，最终解决农村土地承包经营纠纷。即不同于传统民商事仲裁的一裁终局，我国在土地承包经营纠纷仲裁中设置了不服仲裁裁决的诉讼救济程序。在这样的程序安排下，农地纠纷极有可能会经过仲裁和诉讼2套程序，也就是3次审理才能最终解决。有学者认为，“一裁终局”是仲裁的基本特征，土地承包纠纷仲裁的“一裁二审”制度不仅弱化了仲裁程序高效率的职能，还使纠纷穷尽所有解决手段，无法体现仲裁便民、快捷的优点。豑笔者对上述观点持否定态度，认为土地纠纷仲裁裁决的非以裁终局性是合理的，是尤其特殊性决定的。首先，由于其具有一定的行政性，个别案件的裁决过程中难免会受到干预从而影响判决的公正；其次，裁决以法律、事实以及国家政策为依据作出，自由裁量权过大；第三，其调整的对象为农村土地承包经营纠纷，由于农民文化水平低，对仲裁认识不足，且裁决作为一项新的土地承包经营纠纷解决机制，使得人们对裁决的效力难免产生错误的认识。此外，我国《劳动仲裁法》中，也作出了有关仲裁裁决非一裁终局的规定，而且实践表明，该规定对于保障劳动者合法权益发挥了重要作用。豒虽然非一裁终局的程序过于冗长，但其也拓宽了农地纠纷解决的方式的选择幅度，为纠纷当事人提供了充分的救济途径。

　　四、结语

　　综上所述，由于特殊的国情和特殊的土地制度决定了农村土地承包经营纠纷仲裁的特殊性。其特殊性有其合理性和必然性，同时，由于该项仲裁制度作为一种新的针对土地承包经营纠纷的解决机制，其还存在一定的不足，应当在实践中不断发展及完善，从而真正做到其立法目的，即公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农村经济发展和社会稳定。

　　注释：

　　[1]《调解仲裁法》第2条规定：农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

　　[2]孟德斯鸠.论法的精神（中文版）.北京：法律出版社.1996年版.第163页.

　　[3]《劳动仲裁法》第10条规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。

　　[4]张穹主编.农村土地承包经营纠纷调解仲裁法解读.北京：中国法制出版社.2009年版.第36-40页.

　　[5]孙仲玲.完善土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考.云南民族大学学报.2012（7）.第2页.

　　[6]《劳动仲裁法》第48条：“劳动者对本法第四十七条规定的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”

　　参考文献：

　　[1]奚晓明，孙中华.农村土地承包经营纠纷调解仲裁与诉讼教程.北京：人民法院出版社.2010年版.

　　[2]王利明.侵权行为法研究.北京：中国政法大学出版社.2004年版.

　　[3]郭建梅，李莹.妇女权益与公益诉讼.北京：中国人民公安大学出版社.2009年版.

　　[4]奚晓明.中华人民共和国劳动争议调解仲裁法.北京：法律出版社.2009年版.

　　[5]梁宏辉，何文燕.我围农村土地承包经营纠纷仲裁制度的行政化之检讨.华南农业大学学报（社会科学版）.2010（3）.