行政程序法价值的定位

行政程序法价值的定位兼论行政过程效率与公正的平衡王锡锌北京大学法律系Ascertaining the Value of Administrative Procedural Law and on the Balance ofEfficieneyand Justise of Administrative Proceedings二十世纪以降，行政法的发展呈现出行政程序法大量出现并进而法典化的趋势。程序制度的迅速崛起并日渐严密已成为现代行政法重要特征之一。行政过程不仅受到实体法规范的调整，还受到系统、严密的程序规范调控，而且后者在行政法中占有日益重要的地位，以致于有学者称“行政法主要就是程序法”。[1]的确，现代社会中行政程序法作为规范行政权公正合理行使的规则体系，其巨大作用已是不争的事实。但是，行政过程中程序的作用究竟如何7在现代社会中行政程序是否发挥了其应有的作用？这些同题的答案有赖于对行政程序法内在价值目标的分析。同时，对前述问题的深入研究反过来也有助于使行政程序制度更加合理化、科学化，从而真正发挥其作用，目前，我国正着力于社会主义市场经济法律体系的构建，关于行政权运作规程的行政程序立法愈显必要，以实现行政过程的科学化、民主化和法制化。无疑，对行政法内在价值目标的研究更具现实意义。因为，通过这种研究，有助于我们从理论上设计适合现代社会需要并符合我国国情的、比较理想的行政程序法。一、效率与公正：行政程序法的两个基本价值目标行政程序法的崛起，与一定的社会需要密不可分，而后者又必然对行政程序法被赋予的内在价值目标产生决定性影响。本世纪以来，由于社会生活及其管理的日益复杂化，人们需要政府改变过去“守夜人”（watchingdog）的作用，代之以对社会生活各方面积极的干预和协调，行政权迅速膨胀。这一方面符合了社会现实需要，使政府以一种社会公共权威的代表来调调社会多元利益的冲突，推进公共利益和社会福利，另一方面，行政权向社会生活各领域渗透的深度与广度越来越大，又使社会中个体权利受到侵害的可能性增大。社会似乎陷入了一个。手段——目的”的二律背反：人们容忍政府运用行政权干预社会关系，是为了达到保障合法个体权益、推进公共利益的目的，而反过来行政权膨胀又使个体权益受其侵害的可能性大增。在这种情况下，既然社会现实需要迫使人们在实体法上不得不赋予行政机关以强大的权力，那么确立一整套行政权行使的程序规则就显得至关重要了。其理由可概述为两个方面：第一，行政权向社会领域的主方位渗透，必然产生与此相应的一整套庞大的官僚机构，如何使之对社会事务的管理具有较高效率即显得十分重要。如果其办事拖沓，效率低下，则巨大的行政权反过来成了社会良性运行的巨大阻力，造成社会资源的浪费，无助于公共利益的推进。因此，行政过程应是一个最优化的管理过程，能以较小的社会成本获得较大的收益，这就需要在程序上设置相关制度使行政过程迅捷、有效。第二，行政权膨胀又意味着相对人权益受之侵害的可能性增大。现代社会中行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系。从法律上看，行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上预先的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较大行政权，在行政过程中处于优越地位，而相对人则明显处于不利的地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性，并且使这种公正不仅实际上存在，还应当使人们相信它的存在。[2]笔者认为，正是基于上述两方面的原因，现代行政程序法才迅速崛起。而且由于这两方面的内在要求，作为规范这一过程之步骤、方式、手段、时间等方面的行政程序法，应当把保证行政活动的效率及行政过程的公正作为两个基本的价值目标。作为行政程序法基本价值目标之一的公正，可分解为以下具体内容：第一，对相对人权益的保障。在行政过程中，由于行政主体在实体法上具有的强大权力及优越地位，在程序上为相对一方提供必要的权益保障制度就是保证行政过程公正的最基本要求，对相对人权利的保障，也就要求在程序上设置一套防止行政权恣意或滥用的机制。因为这种对相对一方权益的保障。仅仅停留在实体法上原则的抽象要求及司法审查的事后补救上是远远不够的。行政相对人主体地位的崛起，不仅要求在实体法上赋予其一系列权利，同样要求在程序法上拥有得到公正对待的权利。使“当事人在行政过程中不仅仅是被动地受到保护。还应是积极主动地保护自己。”[3]这就需要行政程序法将保障相对人权益作为一个重要目标，以保证相对一方在行政过程中受到公正的对待，使社会中各个成员的人身权和财产权得到保障。第二，确认相对人了解行政过程参与行政过程的权利。行政过程的主导者往往是行政主体，作为被动一方的相对人要想通过行政程序保障自己的权益，首先必须要以了解行政活动的有关内容为基础。只有公开行政活动内容，相对人才谈得上了解；只有了解活动中所涉及的权利义务关系，并参与这一活动过程，才谈得上保护自己的权益。行政活动公开化也就意味着相对人的“了解权”，即“所有公民都应有了解政治事务的渠道，应能评价那些影响他们利益的提案和推进公共善观念的政策”。[4]相对人的“参与权”则使相对人在行政活动内容涉及其权利义务时有机会表达自己的意见，为保障自己权益提供现实的途径。可见。通过行政过程公开化，使相对人了解行政活动的内容并参与行政活动，本身就是一种对行政过程公正性的监督，也是保障相对人权益必要的基础。第三，行政过程的公平和无偏私。不论行政活动的性质如何，一个良好的行政需要没有偏私。应当行为公平，行政主体一切对相对人可能产生不利影响的权力都应公平地行使。因此，在行政活动中，听取对方意见，不能作为自己案件的法官等铲除行政“偏私”的制度是公正的起码要求。许多学者认为不管行政活动的结果公正与否，如果程序上失去公平，都是“不良行政”，因为这种没有偏私，不仅要求实际上没有偏私（结果），而且要求在外观上也不应使人有理由怀疑为可能有偏私。[5]第四，行政活动过程顺序的合理性。行政过程表现为一系列步骤，这些步骤的先后按排应当反映出行政活动内在的时间上先后关系，以保证行政过程合理进行，防止因时间顺序上的差异或错位而使公正名存实亡。作为行政程序法另一基本价值目标的效率，则主要包括以下几方面内容：第一，行政活动过程应贯彻经济、便利原则，应尽可能地节约人力、物力、财力，消除不必要的成本消耗，以较小的成本获取较大收益。这就需要对行政活动全过程设置明确规则，对行政活动之一般过程作出统一规定，避免程序上的凌乱、错杂和繁琐，设置明确的时效制度，根据行政过程的专业性，设置代理制度等。第二，由于行政活动的复杂性，绝对整齐划一的程序不仅是不可能的，也是不可取的。因此为保障行政活动的效率，必要的灵活性规定是必不可少的，为克服成文法之缺陷，行政主体一定程度上的自由裁量权也是同样必要的。在这一点上，应注意到：“行政程序的基本方针是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度，但同时也应保持行政机关进行有效管理的灵活性”。[6]第三，行政程序的可操作性与规范性。规范性要求程序规则应当是明确的、清楚的，可操作性则要求这些规则具体而便于操作。程序规则若不能具备上述特征，则陷于模糊或空洞，使程序参加者均无所适从，必然有损行政活动的效率。二、目标模式：行政程序法价值冲突及其选择行政程序法公正与效率的价值内蕴，表明一个理想的行政程序法应当是兼顾公正与效率的统一。但是在现实中。公正与效率在一定程度上确实又存在着冲突。因为，效率的规定性归结为一个基本意义就是从一个给定的投入量中获得最大的有效收益，意味着自然资源、社会资源和人文资源的优化（价值最大化）。行政程序法的效率价值目标，要求行政过程应是一个经济、灵便的过程，尽可能减少行政过程的成本消耗，反映在程序法上则是要求简易，迅速、及时、灵活及一定的自由裁量权，而这就可能影响到行政活动的公正性；反之，从行政程序的公正性出发，则要求行政过程应遵循严格详密的程序、谨小慎微的方式，这就会使行政活动的效率受到一定损害。在西方社会中，学者通常把效率与公正（平等）对立，有的甚至将其作为社会的一对根本矛盾，二者经常会处在一种深沉的张力之中。[7]行政程序法的前述价值冲突，使人的在立法时面临着价值目标的权衡。对此，一些国家根据各自情况的需要围绕不同的价值目标来设计行政程序制度，选择了不同的目标模式。其一是以公正为核心的权利保障模式。这种模式主要是通过规定一系列监控行政权行使的制度来达到保障相对人权利的目标。其特征表现为程序制度的开放性、公开性、民主性和严密性。如美国1946年制定的《联邦行政程序法》（APA），即主要是以保障公民权利，控制行政权滥用为目标，对此，美国行政法学者B．施瓦茨明确指出：“行政程序法的制定。清楚地表明了国会要求停止行政权的扩大”。[8]日本1991年《行政程序法纲要案》在总则中明确规定“本法律就处分、行政指导及有关行政的其他行为的程序规定共同的事项，据此谋求在行政运行上确保公正和提高透明性。以有助于保护公民权益为目的”。[9]其二是以保障行政过程效率为中心目标的效率模式。其主要特征是行政过程简化易行，程序设置更多地考虑行政活动的科学性、操作性，在程序中留有较大自由裁量的空间。如西班牙1958年《行政程序法》对行政行为的一般规则明确规定“行政行为应根据经济、速度、效率之规则进行”。[10]原联邦德国1976年《行政程序法》第10条明确规定“行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨”。[11]笔者认为，前述两种在行政程序法目标模式上只看到公正与效率的冲突而一味地追求某一方面、放弃另一方面，拘泥于非此即彼的目标选择是不可取的。固然，我们应该看到在行政程序法中，效率与公正的冲突确实是存在的，但是这种冲突并不意味着各自绝对的排他性，恰恰相反，二者存在着内在的联系。的确。对行政权一系列程序规则的限制。当然是为行政主体的活动设置了一些障碍，对行政效率有着一定的影响，但也应该看到，公正的程序规则防止了行政主体的专横行为，“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”[12]，因此公正并非必然排斥行政效率。同样，效率也并非必然排斥公正。公正作为一个价值判断，其含义在特定的历史条件下不断变化。在许多情况下，“判断一项活动是不是‘公正’或‘好’，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经济效率”。[13]无论如何，一个毫无效率的行政活动过程决不能说是公正的，因为它意味着有限的社会资源的浪费，也不利于社会公共利益的推进。在行政程序法目标模式选择上，一些国家片面追求效率或公正的模式，在一定程度上受到了行政法理论中“保权”或“控权”思想的影响。前者认为行政法的功能主要是保障行政权的有效行使，从而促进社会公共利益，在程序法上则相应强调行政效率以保证社会公共利益。后者则相反，更注重控制政府权力、保障相对人个体权利的意义，并进而认为程序法的主要功能即在于此。可见两种不同的行政法理论对行政程序法目标模式选择的影响是不能忽视的。但是在现代社会中，由于社会多元利益的冲突，管理活动的日益复杂化和开放化，在行政法作用上片面强调保权或控权都是不够的，二者应当统筹兼顾，寻求一种平衡。正是从这一角度出发，有学者提出了“现代行政法应是平衡法”的命题。[14]现代行政法的这种平衡精神，必然也应反映到行政程序法之中。笔者认为，行政程序法效率与公正价值目标是对立统一的，二者应平衡兼顾。特别是在我国现阶段，一方面官僚主义十分严重，行政效率低下，办事拖拉、推诿等现象比较严重；另一方面，相对人权利观念比较淡漠，对行政权进行监控的机制尚不健全，相对人权益遭行政权侵害的现象也很严重，行政效率与行政公正都存在相当大的问题，都应急切地加以解决。因此，在目标模式的选择上，应当把效率与公正作为两个基本目标，兼顾二者设计一整套平衡机制，以全面发挥行政程序法的作用。在这一点上，西方一些学者在反思一些国家行政程序法目标模式选择片面性的基础上也已有所认识。正如有的学者指出：“行政过程不仅需要效率，即政策所要达到的目标一定能迅速实现，同时也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡”。[15]三、程序制度：效率与公正的平衡机制行政程序法应在效率与公正两个基本价值目标间寻求平衡，只是在整体上确定了其目标模式的选择，这仅是行政程序立法的出发点。行政过程总是表现为具体的管理过程，它决定了行政程序法必须是制度化的可操作体系。效率与公正的平衡决不是形式上自我标榜所能实现的，它有赖于一系列程序制度的设置，通过这些程序制度，使效率与公正的平衡得以落实，才能使效率与公正的平衡得以实现。现代行政活动过程是行政主体行使权力并进而影响行政相对一方当事人权利义务的过程。行政主体虽然是行政过程的主导者，但这并不意味着它可以无视相对一方的主体地位及与之相应的权利，行政主体和相对人在行政活动过程中都有各自相对独立的利益主张。从这一意义上看，行政活动中行政权与相对一方当事人的权利具有冲突的可能性，这种冲突实质上与行政过程效率与公正的冲突密切相关。行政程序的意义正在于协调和平衡这种冲突。“其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人都可以理解或认可的情况下作出决定”。[16]这种行政过程中的当事人——行政主体和相对一方，“都可以理解或认可的情况”，实际上是当事人所希望的通过行政程序使他们所追求的利益都能得到最大限度满足的状态。在这种状态下，行政主体为实现一定行政目的的效益与相对一方权益受保护的程度都达到“最大化”。据此，笔者进而认为，行政过程中效率与公正的平衡，即是程序参加者所追求利益最大化的状态：行政过程既能获得最大效益，又能使相对一方权益获得最大程度的保障；这时候，这一过程既是有效率的（即产生所谓帕累托效率），又是公正的。这样，作为导引行政活动过程的行政程序法便被赋予了两个使命；一是为程序的参加者提供一个充分表达自己意见和利益的足够空间，在这里相对人能够为实现其利益最大化进行选择；一是使行政活动能保持其一定的迅捷和灵活度。上述两项使命有机结合的意义体现在行政程序“硬件”的设计上就是以“自然公正”的核心的听证制度和以效率为中心的时效时度及行政自由裁量制度。听证制度是行政主体在采取影响相对人权利义务时，后者有权充分表达自己意见和利益并为自己辩解的程序制度，其中心意义在于保障相对人得到公正的对待，为相对人尽可能保障自己的权益提供条件。在英国，它表现为“听取对方意见”，即相对人有权在合理时间以前得到通知，了解行政机关的观点和根据，为自己辩护等。行政机关在对相对人作出不利决定时，这是一个最起码的程序公正要求。[17]在美国，听证制度是“正当法律手续”的核心内容。与听证制度相联系，为保障相对人一方在行政过程中权益的最大化，需要建立一系列辅助制度。第一，行政公开制度。行政机关应公开行政活动的内容和信息，为相对人提供必要的咨询，采取行为前公开自己的主体身份，说明行政活动作为或不作为的理由等。只有行政活动公开、相对人对之有足够了解的基础上，才能为自己权益进行辩护或反驳对方主张。第二，调查取证制度。听证主要是程序参加人相互就某一问题的辩解或反驳，行政机关就某一问题提出主张必须依据客观材料，而客观材料的获得必须经公正的调查，而且这些材料还须经听证过程中双方的“质证”，去伪存真，使行政决定基于客观公正的事实依据。第三，告知制度。主要表现为告知权利和说明理由。前者可以使相对人明确自己所享有的权利并进而保障自己的权利；后者则要求行政机关在作出决定时必须明确表明该决定的理由，如果行政机关没有吸纳相对一方在听证过程中表述的意见，也必须说明理由，包括事实与法律依据。这样有助于相对人的意见得到行政机关的重视，切实保证听证制度作用的落实而不致使其流于形式。第四，回避制度。其基本要求是个人不能作为自己案件的法官，这是避免偏私所必需的程序。与前述保障行政过程公正性的制度相适应，时效制度和自由裁量制度则主要是保障行政过程效率的程序制度。时效制度直接指向行政活动的效率目标，其意义在于通过规定行政活动持续的最大时间范围而确定一个行政活动“可接受的”效率。这一作用的表现有二：一是规定整个行政过程可持续的最长时间，以防止行政主体办事拖拉、效率低下；二是规定某些主要程序步骤所持续的最长时限，以解决多个相对人之间就各自权利义务的主张上不能达成一致时而旷日持久的相持所导致的行政效率低下问题。如规定听证过程的时限，相对人主张某些权利的时限等。行政程序上的自由裁量制度对于保证行政过程效率有着决定性作用，表现为：第一，当两个以上的程序参加者就权利义务关系进行旷日持久的争议而达不成一致意见时，行政主体作为程序的主导者就应当在各方充分表达意见并考虑在这些意见的基础上，抉择一个能够使程序参加者各方利益均达到最适度状态的均衡方案。从而使行政活动顺利进行。当然，在这种情况下，自由裁量权的行使实际上蕴含着“应当充分考虑各方意见选择最佳均衡方案”的内在要求，这意味着它应是理性地行使权力而非任意。[18]为此应当在程序上设计两个装置来保证其理性地行使自由裁量权，即行政主体为自己决定说明理由制度与归责机制：对滥用自由裁量权的决定于以矫正，对责任人员追究相应法律责任的补救制度。第二，由于行政活动的范围极为广泛，种类多样，所影响的权利义务又有很大不同或因特殊情形下行政目的需要，为了克服成文法规则的缺陷，有必要在一般性的程序规则外设定一些保障行政权迅捷、灵活地实现行政目的的程序规则，根据这些规则行政主体在程序上可能享有较大的自由裁量权，表现为：行政主体可以根据实际情况需要，依据自己对情形的斟酌判断选择较为灵活、简便的程序规则；在这些程序中行政主体又可以根据自己的判断采取自己认为合适的行为方式、步骤、手段等。首先，在不直接涉及相对人权利义务的行政活动中，应允许行政主体以效率目的选择其认为合适的行为步骤、方式等程序规则，因此应在法定程序之外给行政活动留有一定任意程序的空间。如关于行政咨询，信息发布，某些行政调查活动均可以任意程序进行。其次，在行政活动所涉及的相对人权利义务较轻或有关事实简单明晰的情形下，应允许行政主体选择较普通程序更为简便的简易程序。如治安管理处罚中设置的对50元以下的罚款和事实简单的治安处罚均可适用简易程序。为此，在程序法上，应分别不同情形在普通程序外设立相应的简易程序。再次，在发生战争、突发性自然灾害等紧急情况下，应允许行政主体根据特殊情况需要，适用特别程序，在这种情况下，行政主体应享有较大的自由裁量权以应付紧急情况，实现行政目的。为此应针对此类情形设定紧急处置程序。最后，由于成文法自身的局限性，有可能在一些情况下行政主体法定的程序规则可以遵循，行政主体应有权采取其认为合适的程序规则。综上所述，笔者认为：在行政程序法上设定前述各项制度并使之有机结合，可以使效率与公正这两个基本价值目标得到制度上的落实并在二者的张力中得以平衡。（作者单位：北京大学法律系）【注释】[1]（美）Michael R．Asimow《Administrative law》，Harcourt Brace ovanovich legal & professional Publication，Inc．1988年第11版，第1页。[2]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第154页。[3]应松年《行政行为法》，人民出版社1992年版，第15页。[4]（美）约翰·罗尔斯《正义论》（中译本），中国社会科学出版社1988年版。第215页。[5]参阅（英）S．A．德史密斯《行政活动的司法审查》，1980年英文版，第238—240页。[6]（美）奥内斯特·盖尔洪，巴瑞．B．鲍尔《美国行政和行政程序》（英文版）第3页。[7]张文显《法学基本范畴研究》中国政法大学出版社，1993年版，第253页。[8]（美）B．施瓦茨《行政法》（中译本），群众出版社1987年版，第90页。[9]《日本行政程序法纲要》（1991年11月草案）第1条，见《外国国家赔偿、行政诉讼、行政程序法规汇编》，中国政法大学出版社，1994年版，第310页。[10]《西班牙行政程序法》（1958年）第29条。同前书第259—260页。[11]《联邦德国行政程序法》（1976年）第10条，同前书第228页。[12]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。[13]（美）波斯纳《法律的经济分析》，科特尔·布朗图书公司1986年（英文版），第4页。[14]罗豪才等《现代行政法的理论基础——平衡论》，中国法学1993年第1期，第52页。[15]（英）J．F．加纳《行政法》1979年（英文版）。第231页。[16]季卫东《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《中国社会科学》1993年第1期。[17]王名扬《英国行政法》。中国政法大学出版社，1987年版，第153—154页。[18]参看皮纯协、余凌云《规章制定过程》，载《行政法学研究》，1994年第4期。