出版业宏观调控中的经济手段运用

作者：朱静雯

出版发行研究 2004年03期

　　在我国出版业产业化的进程中，国家对出版业的宏观调控应逐步加强经济调控手段，这既符合产业化运作规律，也便于中国出版业与世界出版业接轨。一个国家的出版业宏观经济调控主要从三个方面来考虑：出版业宏观经济调控的职能、出版产业政策和出版经济管理手段。出版业宏观经济调控的职能体现了政府在出版产业发展过程中的作用；而出版行政部门如何制定出版产业政策，如何运用宏观经济调控手段，体现了国家对出版产业的导向作用。更重要的是，国家可以运用这些经济政策和手段建立更有效的出版业宏观调控机制。

　　一、出版业宏观经济调控的职能

　　（一）保持出版经济的综合平衡和稳定协调的发展

　　出版物市场调节实现的出版经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的出版经济波动和出版经济总量的失衡。出版物市场主体——出版发行企业在激烈的出版物市场竞争中，为了谋求最大的利润，往往将资金投向周期短、收效快、风险小的出版产品和服务项目，从而导致出版产业结构和产品结构的失衡，这就需要出版行政管理部门运用宏观调节政策，适时改变出版物市场运行的变量和参数，以减少出版经济波动的幅度和频率，同时制定出版业发展战略和出版产业政策，或对若干重要出版领域进行投资来引导出版生产力的合理布局，优化出版产业结构，保持宏观出版经济稳定与出版经济总量平衡。

　　（二）遏制出版物市场竞争走向垄断

　　在出版物市场竞争进入较为深入的阶段，自由竞争往往会走向自己的反面——产生垄断，而垄断又会极大地限制竞争，从而导致对出版物市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥有效的市场调控功能。在这种情况下，就需要出版行政管理部门充当公益人，对出版物市场主体的竞争予以适当地引导、限制，如教材价格管制、控制垄断程度等。

　　（三）补偿和纠正出版经济外在效应

　　所谓出版经济外在效应(externality)是指“单个的出版产品生产决策或出版服务消费决策直接影响他人的生产或消费，其过程不通过出版物市场”，如“搭便车”、“盗版”、“回扣”。这类出版经济外在效应难以通过出版物市场价格表现出来，当然也就无法通过出版物市场交换的途径加以纠正。只有通过国家税收、补贴政策或管制，才能使出版经济外部效应内在化，如教辅类读物收税、科技书返税、给正版音像制品和电子出版物以政策支持和保护，最大限度地减轻在出版经济发展和市场化过程中的外在效应。

　　（四）调节地区和出版企业间的收入与分配

　　一般说来，出版物市场机制能促进出版经济效率的提高和出版生产力的发展，但是它不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的出版物市场分配机制，却由于各地区、各出版企业发展的不平衡，造成其收入水平的差别，产生事实上的不公平，而市场竞争规律往往是强者愈强，弱者愈弱，导致发达地区与落后地区之间、不同类型出版企业之间收入差距的悬殊加大，构成对出版经济持续增长的极大威胁。因此，出版行政管理部门通过建立专项基金、税收和奖励政策来调节地区和出版企业间的收入与分配。例如：增值税先征后返、对建立农村发行网点的投入、对少数民族地区出版业的扶持等政策，都体现了这一点。

　　（五）划定出版物市场主体的产权和利益边界，维护出版经济秩序

　　在出版经济活动中，出版物市场主体经济行为的方式及其目的固然受到出版物市场各种变量的支配，并且这些变量以其特有的规律调整着他们的行为，自发地实现着某种程度上的出版经济秩序。但是，作为出版企业——以谋求自我利益最大化为目标的市场主体，又总是在密切、广泛、复杂、细致的出版经济联系中进行竞争，产生利益冲突是不可避免的，而当事人自己以及出版物市场本身并不具备划分出版物市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解利益冲突的能力。在这种情况下，就需要以社会公共权力为后盾的出版行政管理部门充当仲裁人，制定体现和保障出版物市场原则的“游戏规则”，即以政策或法律的形式明确界定和保护不同利益市场主体的权利，保证出版物市场交易的效率和公正性，确保出版物市场机制运行的基本秩序以及出版物市场主体的合法权益不受侵犯。

　　二、我国出版业宏观经济调控政策

　　（一）出版物价格及销售政策

　　我国的出版物价格及销售政策主要体现在对书刊价格的管理和出版物进发货折扣的管理等方面。

　　1993年4月国家物价局重工司和新闻出版署计财司联合发出的《关于改革书刊价格管理的通知》规定：第一，大中专教材和中小学课本价格仍按现行管理体制和管理权限实行国家定价；第二，国家及省级教育行政管理机关指定与中小学课本配套的教学参考书、复习资料、学生练习册以及中小学生必备的字典，由出版单位提供印张定价标准和定价依据，并按隶属关系报新闻出版管理部门和物价主管部门批准执行；第三，党和国家的重要文献（包括法律、法规、著作、文选）按照微利的原则由出版单位制定标准，报新闻出版署、国家物价局备案；第四，对以上涉及书刊的租型费，也纳入国家管理范围，其变动须报经国家物价局和新闻出版署同意；第五，其他图书价格由出版单位根据纸张成本、印刷工价和发行册数自行制定定价标准。各出版单位要切实搞好成本核算，降低成本消耗，建立以盈补亏的出版机制，鼓励学术著作和重点图书的出版，力求做到社会效益和经济效益的统一。

　　教材价格管理，特别是中小学教材价格管理是按照国家有关教育改革的统一部署和整体政策进行的。从2001年开始，国家体改办、计委、财政部、教育部和新闻出版总署等部门陆续出台《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见》及九个配套文件，对中小学教材价格做出了详细规定。从2002年起，教材价格按保本微利的原则，以租型、出版、发行等环节发生的行业平均成本和5%的成本利润率为基础，核定教材绝对金额。由国家计委统一制定教材印张中准价格和浮动幅度，地方主管部门应在规定幅度内确定具体印张价格，并制定教材的零售价格。为了加强教材价格的监管力度，几家部委又联合发出通知，从2002年秋季开始，教材一律在封底标示零售价格。在对中小学教材出版严格管理和限价的同时，有关部门针对教辅材料过多过滥的问题规定：不得随教材搭售教辅材料，不得组织学生统一购买教辅材料。

　　图书进发货折扣是体现图书产销之间、发货店与销货店之间的经济利益关系，是出版业宏观经济管理的重要手段之一。建国初期，在新华书店统一之前，各地新华书店的发货折扣是不统一的。从1950年至1988年间，我国新华书店系统采取的是统一进发货折扣，即发货部门向出版社进货折扣为70折，向县、市书店发货一般为78折，省级书店1959年储备图书的折扣为72折；由省级书店统一订货转发给所属销货店的折扣为74折。1988年，中宣部、新闻出版署发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，打破了持续近四十年的统一进发货折扣。1991年，新闻出版署为适应实行浮动折扣的要求，发出《关于图书发行浮动折扣的试行办法》的通知。《通知》指出：国家规定的包销类以外的图书，出版社、发货店可以在规定的幅度内实行浮动折扣。此外，为了促进少数民族地区出版事业的发展，建国以来对少数民族地区书店的发货折扣一直采取优惠政策。

　　（二）出版企业产权界定与融资政策

　　1999年9月27日，国务院机关事务管理局、新闻出版总署、财政部联合发文，对中国社会科学院主管的《中国经营报》、《精品购物指南》报社的产权界定做出批复，复函指出：根据我国出版管理法规和规章的规定，设立报刊出版单位需经国家审批，并且须有符合国务院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的主管机关。主办单位要为出版单位的设立提供和筹集必要的资金、设备，并创造其他必要条件，报刊的主办单位即是报刊的投资人。目前尚无由个人、集体出资创办或拥有报刊的规定，因此，我国的报刊均为全民所有制单位。鉴于此，《中国经营报》、《精品购物指南》报社创办时也已明确为全民所有制性质，其形成的资产应为国有资产。此外，报刊创刊时，若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该报的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。

　　1999年10月22日，新闻出版总署报刊司转发了上述批复，明确了目前我国报刊均为国有资产。并指出，这一复函是依据现行的新闻出版法规和出版管理规章，以及我国报刊业的实际，做出的具有权威性和普遍适用性的规范性文件。将报刊社资产纳入国有资产管理，有利于报刊业规范经营、集约发展，对确保国有资产的保值增值、防止国有资产流失具有十分重要的意义。

　　2002年7月，新闻出版总署颁发《新华书店（发行集团）股份制改造的若干意见》，对新华书店进行股份制改造提出了总体要求和分三步走的实施战略，为新华书店股份制和公司制改造提供了政策依据。

　　2001年由中办国办转发的中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》的颁布，标志着新闻出版业的改革已从试点阶段进入到整体推进的新阶段。2002年，新闻出版总署印发《关于贯彻落实〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉实施细则》以及与之相配套的八个文件，其中，对出版领域的融资问题进行了阐述。新闻出版总署署长石宗源在2002年全国新闻出版局长会议工作报告中指出：新闻出版业吸纳系统外国有资金、民营资金和境外资金，是一项政治性和政策性极强的措施。十七号文件在融资问题上，突出强调“安全有效”，“安全”是指融资活动不能干扰编辑业务；“有效”则是指所融资金要为加强主业服务。融资要特别注意三个方面：一、融资的性质、资金的来源是否会对出版产业的方向产生好的影响；二、融资必须为发展壮大主业服务；三、融资不能遍地开花，必须有重点、有秩序地进行。要抓好规章制度建设，严格规定不同性质资金进入的范围和领域，严格报批程序，严格监督管理。总之，要建立安全有效的融资渠道。

　　以上这三项政策为我国出版企业建立现代企业制度，投资融资提供了指导性政策。

　　（三）出版物总量控制政策

　　书号使用总量宏观控制是出版宏观经济调控的重要内容。为了进一步优化出书结构，提高图书整体质量，压缩低质平庸图书品种，增强书号总量宏观控制能力，1998年12月，新闻出版署发出《关于加强书号总量宏观控制的通知》。《通知》在以下三个方面对书号总量宏观控制进行了规定：第一，书号总量核定、核发的原则和办法。全国各出版社新出图书的书号总量按年度核定，各出版社申请核发书号须报的材料，各出版社新出图书的书号总量仍按每位有发稿权的图书编辑年度5个书号量核定，新成立未满两年的出版社，每年书号总量不超过50个。两年后按上述原则办理。第二，书号总量控制原则和办法。优秀、良好出版社在核定的书号总量使用完后可适当追加，良好出版社追加数量不超过本社书号总量的10%，优秀出版社追加数量不超过本社书号总量的20%；出版社在书号的使用上，应首先保证国家重点图书、国家统编教材、科技专著、少数民族文字图书、外文版图书的出版，在出书结构合理的情况下，书号使用完后，可少量追加，追加数量一般不超过本社书号总量的10%；凡是在上年度受到停业整顿处分的出版社，核减其书号总量的10%-20%。第三，书号核发程序和管理办法。

　　此外，国家在报刊领域对刊号的审批和使用也采取了相应的控制政策。

　　（四）经济制裁政策

　　1985年11月，文化部、财政部、国家工商行政管理局印发文化部《关于利用经济制裁手段加强出版管理的请示》。该规定从图书对青少年的某些消极影响、对纸张资源和印刷能力使用的控制以及对图书品种和印数的控制等方面进行考虑，决定在继续加强出版行政措施的基础上，辅之以经济制裁的手段。1988年9月，新闻出版署、国家工商行政管理局联合发出《关于重申利用经济制裁手段加强出版管理有关问题规定的通知》。该文规定：对违反出版管理规定，需要进行经济制裁的单位和个人，“由各地出版行政管理机关、工商行政管理机关分别执行：在编排、印刷过程中发现问题，由出版行政管理机关处理；在流通领域发生的问题，由工商行政管理机关处理，违反规定所牟取的非法所得和罚款由工商行政管理机关查收，交当地财政”。这两项政策的出台，对当时图书的编印发各环节违规行为范围和经济制裁手段进行了阐述，并对执行机构和罚款的处置也做出了明确的规定。

　　1988年8月，新闻出版署发出《关于被查封销毁图书经济损失赔偿办法的通知》，要求凡新闻出版署正式通知销毁的或由各地新闻出版局通知（限于所管辖地区的出版社）销毁的图书，其经济损失由出版该图书的出版社承担，并对图书销毁过程中的具体做法进行了规定。

　　三、我国出版业宏观经济方面的两项制度

　　（一）出版基金制度

　　在我国，较早设立的出版基金以科技出版基金为主，如山东科技出版社设立泰山科技专著出版基金和国防科技图书出版基金都是在1988年设立的。我国出版基金的设立机构分别由国务院几个部委、地方政府及有关部门、研究机构、大学、出版社等通过拨款、出资、集资等方式建立。

　　我国的出版基金主要有三大类：一类是资助科学技术和专业图书的基金。这类基金有国务院批准并由国家财政拨款设立的基金，也有各部委设立的基金，还有地方和大学设立的基金。例如：中科院“科技出版基金”、山东科技出版社“泰山科技专著出版基金”、“清华大学学术专著出版基金”等。第二类是资助社会科学、语言文字、文化思想学术著作、翻译作品的出版基金，这类基金主要由地方政府和出版社设立，如福建省政府优秀著作出版基金、黑龙江学术著作出版基金等。第三类是综合性出版基金。这类基金不仅资助学术著作的出版，而且还用于改善出版社的物质技术条件，改进印刷技术和设备，扶持书店建设，特别是扶持贫困地区（县）书店和扩大农村发行网点等。

　　为了规范科学技术学术著作出版基金的管理，1997年3月，由国家科委、财政部、新闻出版署颁布《国家科学技术学术著作出版基金管理办法》。这一办法的出台，对规范我国出版基金的管理具有一定示范作用。首先，在《总则》中规定了出版基金的适用范围和管理方针。国家科学技术学术著作出版基金是面向全国，专项用于资助自然科学和技术科学方面的重要学术著作的出版基金。基金的使用以国家科技发展政策为导向，与国家科学研究和人才培养计划相结合。实行自由申请、公平竞争、专家评议、择优支持的办法。其次，对国家科学技术学术著作出版基金委员会的设立与职能进行了阐述。第三，学术著作出版资金主要来自于：国家财政补助；各级政府部门、单位、社会团体和个人的赞助或捐赠；存款利息及各种收益；受资助的专著出版后的盈利上缴部分；其他收入。第四，学术著作出版资金资助范围主要包括：学术专著、基础理论著作、应用技术著作。译著、论文集、科普读物、教科书、工具书则不属于资助范围。此外，基金管理办法还在基金申请、评议审批、基金管理监督等方面做出了具体的规定。

　　（二）出版企业审计制度

　　为了加强对国有新闻出版企业法定代表人任职期间经济责任的审计监督，建立健全新闻出版企业法定代表人责任制度，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《国有企业财产监督管理条例》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，结合新闻出版系统实际情况，1996年1月，新闻出版署发布《新闻出版企业法定代表人离任审计工作规定》。为了进一步加强该规定的实施，1998年1月，新闻出版署发布《新闻出版企业法定代表人离任审计工作规定实施细则》。《细则》对审计对象、经济责任、社会效益考核的参考指标进行了阐述。

　　第一，审计对象：新闻出版署和地方各级新闻出版管理部门所属的各级具有法人资格实行独立核算的出版、印刷、发行等企业（含事业单位企业化管理的出版社、公司、书店等）单位的经理、社长、厂长等。第二，经济责任：是指企业法定代表人任期内对企业经营管理应尽的职责和应承担的过失。其内容包括：实现经营目标和提高经济效益的责任；保护国有资产安全完整和保值增值的责任；遵守国家财经纪律的责任；正确反映会计与经济信息的责任；建立健全管理制度，特别是内部控制制度的责任。第三，社会效益考核的参考指标：出版社：重点出版物完成率、出版物重版（再版）率、获奖出版物比重、书刊印刷周期；书刊印刷企业：书刊印刷量、书刊印制所占比重、书刊印制合格率、书刊印制优质品率、书刊印制周期；发行企业：发行吨位、发行周期、人均购书额、课本课前到书率、一般图书销售所占比例、发行网点人口覆盖率；物资供销企业：新闻出版用纸供应量、新闻出版用纸供应质量合格率。

　　四、关于加强我国出版业宏观经济调控手段的设想

　　首先，要利用国家财政手段加强国家对出版业的控制能力。国家财政支持是国家对出版业管理的直接经济手段，其目的是对出版业的发展从经济上给予扶持。国家对出版业的财政拨款应借鉴美国政府印刷局的做法，将政府出版物从出版社中分离出来，专门成立一个机构，作为出版行政管理部门的组成部分，按照事业单位进行管理，其运作所需资金由政府财政拨款。这样，既可以保证政府出版物的及时出版，保证国家对舆论的控制权，又便于我国对出版企业进行分类管理，保证出版物市场竞争的公平与公正。此外，国家财政拨款还应用于资助我国出版物参加国际书展，资助出版企业在国外设立分支机构和扩张，给予中文出版物出口一定的补贴。

　　其次，要进一步完善出版基金制度。就我国目前的状况来看，出版基金的来源较少，出版基金数量偏少，资助力度较小，无法发挥宏观经济调控的作用。国家一方面应该制定优惠政策，鼓励社会各界设立出版基金，另一方面还需制定出版基金的实施政策，规范出版基金的管理。在西方国家，通过政府财政拨款、财团资助、社会团体捐赠等渠道建立起来的出版基金，是出版业发展获得资助的重要来源。据不完全统计，在美国对出版业提供直接或间接资助的基金会有100多个。这些基金会有财团设立的，也有政府设立的。其中，国家科学基金会(NSF)和国家人文基金会(NHF)是由政府设立并对出版业直接资助的两大基金会。国家科学基金会主要资助科技期刊的出版，国家人文基金会主要资助人文科学研究和科研成果的出版与发表。

　　在出版基金管理方面，应该借鉴法国和德国的管理模式。法国政府于1990年拨款1.11亿法郎设立“图书文化基金”，相当于当时法国图书出口贸易额的5%-6%。这笔款项主要用于以下四个方面：A.对出口图书补贴；B.资助出口图书的专门组织参加国际书展；C.鼓励出版商开展国际合作业务；D.资助将法国著作翻译成外文。德国在出版基金的管理方面非常严格。例如，1989年由德国联邦研究与技术部所属的德国研究协会设立的“印刷补贴基金”，其补贴发放非常严格。第一，基金管理办法规定：该补贴只提供给发表最新学术研究成果的出版物；第二，基金补贴的审批程序也非常严格。在德国研究协会下设一个由四名学者和三名出版商组成的出版委员会专门受理基金资助申请。

　　第三，应充分利用税收政策对我国出版业进行宏观调控。税收是国家管理出版业重要的经济手段，通过对不同的出版企业、不同的出版物采取不同税率的方式，来优化出版资源配置，引导出版业向符合国家利益的方向发展，其所达到的效果是其他管理手段无法达到的。这方面，英国、法国和美国的做法值得我们借鉴。

　　英国政府对出版物实行零增值税政策已经有一百多年的历史了，这使英国出版业得到了长期的、稳定的发展，跻身于世界出版强国之列。这项政策的制定源于多数英国人认为图书有别于其他商品，具有特殊性。因此，对其他商品征收17.5%，而对出版物不征收增值税。不过，对于出版企业来说，还是要承担企业40%的所得税和国内执照税。

　　法国政府对出版物征收的税率比一般商品要低，并且有逐步降低的趋势。80年代，法国政府对图书、期刊、报纸征收7%的增值税，并在此基础上进一步打折，报纸仅交2%的增值税，期刊仅交4%的增值税。到了90年代，法国政府将图书的税率由原来的7%下调到5.5%，比一般商品的18.6%的增值税低2/3还多。对图书出口免征增值税，对进口图书征收7%的进口关税，但对音像出版物则征收33%的增值税。出版企业的所得税为50%。

　　在美国，税收这一出版业宏观经济调控手段的作用最为明显。美国的出版机构按其营业的性质分为盈利性和非盈利性两大类。对盈利性出版企业，联邦政府没有特殊优惠政策，要像其他企业一样征税。而对非盈利出版机构，政府不仅不征税，而且还有许多资助。

作者介绍：朱静雯　武汉大学