财政补贴寻租链

　　有政府背景的川西奶业“龙头”，正面临地震和“三鹿事件”带来的双重危机。 　　在此关头，来了一场财政“及时雨”。当年4月，雪宝乳业获得一笔493万元的进账，资金源自中央财政对乳粉临时存储的专项补贴。单笔近500万元的扶持，已接近当年北京全市同类补贴总额。 　　补贴落定，伴随着一桩隐秘的答谢。当月，345万元从雪宝乳业的账上划出，最终去向是时任财政部企业司综合处处长陈柱兵的口袋。 　　四年之后，这宗钱权交易方被司法文书披露。北京检方起诉称，陈柱兵与同伙为雪宝乳业获得乳粉临时存储贴息资金提供帮助，索取好处费345万元。这是该处长补贴寻租生涯中寻常的一笔，雪宝乳业也不过是财政补贴资金寻租的冰山一角。 　　2013年3月21日，46岁的陈柱兵在北京市第一中级法院出庭受审，他被指控利用掌握国家专项资金管理权，为企业获得财政专项资金提供帮助，向企业索取好处费。起诉书显示，陈柱兵涉及九笔受贿，金额共计2454.4万元，时间最长的一笔跨越九年，有六起存在索贿情节。行贿企业中既有地处边陲的牲畜屠宰作坊，也有葛洲坝集团这样的央企巨擘。 　　按起诉书指控，十年间，陈柱兵共染指八种专项资金，其中矿山、乳粉和物联网领域的专项资金被数次利用。从这些专项资金的管理办法来看，在关键环节都预见了风险，并设计了地方多部门联合筛选上报企业名单、项目审批引入专家评审、资金使用情况报送总结等措施，试图通过跨地域、跨部门制衡来实现财政资金安全运行。 　　但是，这道防火墙却屡屡被陈柱兵等内部人员突破。在他的寻租同盟里，既有地方财政厅官员，也有工信部专家，他们里应外合，监守自盗，将财政资金拉回封闭隐秘的暗渠。 　　此外，部分资金管理办法过于粗疏，也让陈柱兵在十年间得以多次下手。 　　财政专项资金，属于规定用途的转移支付。据公开数据，2012年专项转移支付占中央对地方总体转移支付的44%，资金量达18791.52亿元。不过，多数财政专项资金的运行都缺乏公示环节，公众只能通过零星的媒体报道，知晓获得资金的企业名单，资金使用状况更是无迹可寻。2005年国家审计署抽查地方预算后，时任审计长李金华就表示，中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算，完全脱离了人大的监督。由于缺乏公开透明，手握大量资金的财政管理者可自由裁量，让财政资金审批成为权力寻租的“沃土”。 　　提炼财政官员贪腐录，涉嫌受贿的陈柱兵并非第一人，广西壮族自治区财政厅原厅长佘国信、广东省财政厅原副厅长危金峰，都因寻租财政资金而落马。财政资金管理日积沉疴，肃贪财政“硕鼠”，应先铲除其依附的土壤。

专项资金管理漏洞

　　陈柱兵的最后一次公开亮相，是去年10月陪同财政部有关领导在武汉调研。两个月后，其案件随北京市西城区检察院的年度工作报告浮出水面：涉嫌滥用国家专项资金管理权，收受贿赂2000余万元。最初，与陈柱兵同时被立案侦查的有20人之多。《财经》记者了解到，陈柱兵最初被纪检部门调查的线索，源于另一起贪污案件中犯罪嫌疑人的举报。 　　陈柱兵被指控收受的第一笔贿赂从2001年9月开始，也是时间跨度最长的一笔，包括三项财政专项资金。据指控，时任财政部企业司工业处干部的陈柱兵，利用自己主管冶金矿山独立专项资金的便利，伙同另一被告人黄文彦为湖南省怀化市鹤城区获得资金提供帮助，并收取了来自地方的贿赂款。 　　在起诉材料中，这笔贿赂与另外两项受贿放在一起，包括为北京三元食品股份有限公司获得乳粉临时存储财政贴息资金，以及为中国葛洲坝集团公司获得基本建设贷款贴息资金。公诉机关认定，陈柱兵索取三家单位好处费共计155万元。 　　在这三项资金中，冶金独立矿山专项扶持资金自2001年起执行，是专用于扶持国有冶金独立矿山企业的补助，由财政部利用铁矿石进口关税收入安排，企业获得的补助直接计入国家资本金。 　　但是，作为冶金独立矿山专项扶持资金审批的依据，该资金文件对如何确定获补企业的办法语焉不详。《冶金独立矿山专项扶持资金管理办法》（下称《办法》）全文不过800字，其中，对资金使用范围的规定宽泛，仅提到矿山改扩建、维简、采矿、选矿新技术、新工艺等几个大类。企业提交的资金申请报告，《办法》也只要求说明企业的生产经营状况和财务状况，无需体现项目具体方案。 　　管理办法过于粗疏，不能充分筛选进入补贴范围的企业。一位研究财政专项资金的学者认为，当审批无据可依时，资金管理者的自由裁量权就被放大，将导致资金审批的随意性，腐败空间也随之出现。 　　起诉书显示，2005年至2011年间，陈柱兵先后为西藏雅砻工矿实业开发有限公司（下称雅砻工矿）、西藏宇东电力设备有限公司、西藏鸿源矿业有限公司和西藏天安矿业有限公司获取冶金独立矿山专项扶持资金提供帮助，共收取贿赂983.5万元。 　　直到2012年11月，该项资金的粗放管理模式才得以改变。当月，财政部企业司发布了《国有冶金矿山企业发展专项资金管理办法》，替代前述《办法》。新的管理办法细化了对资金用途的规范，要求资金未来支持改扩建、新技术工艺项目应能提高或稳定铁矿石产量，或能提高铁矿石品位、选矿回收率和节约资源能源等效果。 　　此外，还新增规定资金可用于支持矿山企业开展尾矿库治理、环境治理和资源综合利用项目。在资金申请报告中，涉及了项目背景及实施的必要性、项目主要内容和预期目标、项目投资预算和资金筹措方案、项目进度安排和年度考核指标等项内容。 　　对资金项目进行公示的要求也被纳入新规。2012年11月22日，财政部官方网站首次公布了国有冶金矿山发展专项资金项目的分配情况，八家企业及其项目名称被连续公开七天，供公众查询，并留下了反映情况的联系方式。

寻租同盟

　　中央向地方转移支付的财政模式，让陈柱兵的腐败触角得以延伸至西藏。 　　由于经济发展落后，西藏的财政缺乏自我造血能力，90%以上财政资金靠中央提供。2005年2月，陈柱兵作为财政部援藏干部，前往西藏自治区财政厅任办公室主任。虽远离资产管理、补贴审定等实权，但在抵藏十个月后，陈柱兵就接通了“地气”，开始调配自己北京的资源，在西藏当地物色寻租对象。 　　起诉书指控，2005年12月至2007年1月间，陈柱兵伙同他人为雅砻工矿获得冶金独立矿山专项资金，索取该公司好处费206.5万元。这是陈柱兵援藏期间涉嫌的唯一一笔索贿，但他与西藏企业的勾连并未因援藏结束而结束。驻藏期间，陈柱兵结交了一些当地政商，布局人脉，铺设了未来在北京与西藏之间权钱交易的通路。 　　在财政资金管理中，地方部门评审推荐企业名单这一环节的设置，被认为是寄望跨区域制衡来规范资金管理，但这个分散审批权力的机制被陈与其寻租同盟架空。 　　援藏结束后，陈柱兵回京担任财政部企业司综合处处长。此后五年，其手中权力在4000公里外的西藏持续裂变。司法材料显示，2007年至2011年，陈柱兵涉嫌分别收取或索取七家西藏企业的贿赂款，接近1370万元。涉及其中六家企业的指控，都与西藏财政厅企业处原副处长方军不无关联。2013年3月，西藏自治区财政厅向《财经》记者证实，方军已于去年被双规。 　　方军所在的西藏自治区财政厅企业处不但管理自治区内国企资产，还负责审定企业相关财政补贴，一些专项资金也掌握于该部门之手。陈柱兵回京后，方军就成了他与地方企业的桥梁。 　　熟悉财政专项资金运作的人士表示，地方财政厅官员承担调研，为专项资金的项目设计提供建议。财政专项资金转移支付链条上存在着诸多寻租环节，企业可以提前获知部门正在设计中的项目，对应准备，最终形成“萝卜”补贴。梳理陈柱兵案，部分科技类专项资金在西藏的分配，背后可以觅得这个逻辑。 　　近年，科技含量高的项目成为财政补贴的热门。西藏自治区的特色资源开发、生物科技和农牧产业成为财政“硕鼠”寻租的领域。在财政部经济建设司公布的近两年重大科技成果转化项目拟支持单位中，西藏天成农牧产业股份有限公司（下称西藏天成）与西藏金稞集团有限责任公司（下称西藏金稞）赫然在列。公开信息显示，西藏金稞在申报前通过与北京科研单位合作等方式，提升企业科技含量，手中握有十余项专利。 　　两家西藏企业能踩准财政专项补贴的节奏，除去实际拥有的科研能力，其额外的付出在陈柱兵的案卷中也能得见。检方的起诉书指控，2010年至2011年间，陈柱兵伙同方军等人为西藏天通货运信息服务有限公司获得服务业集聚功能区项目资金，西藏金稞获得国家重大科技成果转化资金、国家清洁生产示范项目补贴资金，西藏天成获得国家重大科技成果转化资金，向财政部经济建设司工作人员提出予以关照，索取上述公司好处费共计589万元。 　　财政专项资金掌握于多个部门，要在自己职权范围之外办成事，往往要冒险走同事的“后门”。为获取科技类的财政专项资金，陈柱兵将请托延至经济建设司，这一细节侧面揭示出财政资金管理内部存在的漏洞深渊，已非一日之寒。 　　需要内部疏通的不止上述一起。2008年至2012年3月间，陈柱兵任财政部企业司综合处处长期间，为湖北一家公司获得节能技术改造财政奖励资金，向财政部经济建设司工作人员提出予以关照，先后收受该公司给予的好处费人民币共计16.9万元。 　　此外，三鹿奶粉事件发生后，影响波及国内其他乳制品生产企业的运转。2009年，中央财政安排补贴，对企业执行国家临时存储乳粉计划所占用的资金，按照一年期贷款基准利率予以贴息，目的在于支持乳制品生产企业收购原料奶，保护奶农的利益，缓解当前乳制品生产企业库存积压严重的问题。 　　起诉书指控，在女商人杨静的帮助下，2009年4月间，陈柱兵利用担任综合处处长管理乳粉临时存储财政贴息资金的职务便利，为雪宝乳业获得该项资金提供帮助，索取该公司好处费共计345万元，占到当年雪宝乳业获得资金总额493万元的七成之多。而杨静名下的西藏天恩科技发展有限公司，为获得物联网发展专项基金，亦向陈柱兵行贿。 　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，财政专项资金重拨付轻管理，其使用状况评估压力不大。只要行贿成本不超过获补资金额度，企业不会拒绝。此外，企业还寄望通过获取一次资金支持，进入中央财政未来补贴视线。各地政府则乐见辖区内企业争取到地方财政外补贴，对企业持鼓励态度。

部委横向制衡踏空

　　2011年，首批5亿元物联网专项基金启动，用于支持物联网研发、应用和服务。该资金由工信部和财政部联合管理，陈柱兵是财政部方面的负责人。 　　在种类繁多的专项资金中，部分由财政部与其他部委联合管理，资金审批拨付均由两家共同完成。财政部负责对专项资金的审定、分配和拨付，主管部委负责项目审批、资金分配和调剂。跨部门合作的制度设计除了发挥各自职能专长，还寄望部门间横向制衡，约束权力。但这一初衷在陈柱兵案中落空，互相制衡变成了合作寻租。 　　由于物联网项目审核具有较强的专业性，工信部会组织专家评审，对项目和资金支持提出初步意见。他仅能在专家评审的入围企业名单中选择最终获得专项资金的企业，并根据该企业的自身实力提供相应的审批额度。由此，陈柱兵的同盟中多了一个重量级人物——国家物联网规划编制组成员、中国电子技术标准化研究所副总工程师卜凡金。 　　起诉书指控，2011年6月至10月，陈柱兵利用管理物联网专项资金的职务便利，伙同卜凡金为成都科来软件有限公司、成都立鑫新技术科技有限公司、山东中兴电动工具公司等四家企业获得物联网发展专项资金提供帮助，索取人民币共计310万元。 　　其中，山东中兴电动工具公司董事长房某和一名杨姓工程师，因单位行贿罪获刑一年，缓期执行一年。二人的案件也披露了陈和卜的合作模式。 　　卜凡金的证言称，物联网专项资金启动后，陈柱兵让其找家企业申请，并在申请成功后向企业索要好处费。卜随后找到杨姓工程师，介绍财政部领导可以拿项目，条件是从获批资金中提成20%。山东中兴电动工具公司拿出30万元，陈柱兵收到钱后，将该公司申报的资金额度提高到300万元。 　　随后半年内，陈柱兵又为西部的三家公司获得物联网发展专项资金提供帮助，收取好处费共计55万元。 　　2012年8月，实施一年的物联网发展专项资金管理办法进行了修订。公开透明仍是改革的重要方向，新管理办法增加了网上申报环节，企业递交纸质申报材料时，同步进行网上申报，否则将不予受理。2012年起，工信部科技司通过网站公布了获得物联网专项资金支持的企业名单，接受公众质询。 　　新办法还要求实施后续绩效评价制度，分别对专项资金使用、项目实施及其效果进行后续评价，并将评价结果适时以适当的方式向社会公布。《财经》记者从工信部科技司获悉，目前物联网的后续评价尚未启动。

转移支付改革压力

　　每分管一种财政专项资金，就借助资金管理办法的疏漏，联合资金审批链条上各个环节，向企业索贿、受贿，这个模式贯穿了陈柱兵的贿本始末。 　　分析该案司法材料和所涉专项资金的管理办法，不难发现，专项资金拨付更多依据管理者的主观决定，而不由规范的计算程序和公式来判断分配，加之缺乏公开透明，使得资金审批随意性很大。同时，企业在获得财政专项资金后，是否按照规定的用途使用、资金的最终流向等缺乏监管，无法保证专款专用，并给国家工作人员以权谋私、收取专项资金回扣留下巨大的操作空间。 　　对于如何解决财政专项资金存在的问题，北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授认为，在今后预算改革中，应减少专项转移支付比重，增加一般性转移支付作为趋势。 　　在2012年中央对地方的总体转移支付中，专项转移支付占44%，资金总量达18791.52亿元。但是，对压缩专项转移支付的改革前景，杨志勇不乐观。他认为，改革专项转移支付的实质是改革各部门的核心利益，割部委和部门的肉，难度可想而知。他提出，解决专项转移支付的问题关键还在提高财政透明度，强调决策过程的公开，使公众能够监督资金的使用效率。 　　今年3月29日，国务院办公厅要求财政部会同有关部门，在2013年6月底前减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。 　　对此，刘剑文认为，财政转移支付的改革不应止于在行政层面修补，而要通过立法来推进。立法的核心内容即增加转移支付制度的透明度，覆盖资金内容、依据、用途和监督，并通过立法来建立和强化问责制。 　　5月11日，一位熟知财政补贴寻租内幕的企业家在采访结束后，欲言又止地叫住了《财经》记者。这位企业家沉默些许，缓缓开口说：“希望你们能写一句话——国家的钱，也是钱啊！”