法治政府的内在特征及其实现--[中共中央关于全面推进依法治国
江苏社会科学2015年第1期重大理论问题研究
法治政府的内在特征及其实现
——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》解读
黄学贤
内容提要改革开放以来,我国法治政府建设取得了显著成就,但与法治政府的要求尚
有距离。十八届四中全会进一步厘清了法治政府的基本特征，为建设法治政府明确了方向；科学的行政执法体制的构架，为建设法治政府架设起桥梁；五大体系的建立，为建设法治政府提供了全方位的保障；认清现实中客观存在的问题，为建设法治政府扫清了障碍；而找准正确的路径，则为建设法治政府铺平了道路。
关键词法治政府特征行政执法体制五大体系路径
黄学贤，苏州大学王健法学院教授215006
DOI:10.13858/j.cnki.cn32-1312/c.2015.01.001
改革开放以来，特别是十五大以后，中国的法治建设进程呈加速度发展。2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）更是因应了历史发展的必然逻辑，适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。为了全面实现四中全会提出的法治建设任务，我们必须以法治应有的方式来推进法治建设进程，使其按照法治“新常态”科学有序地运行。由于政府是国家治理中涉及面最广的治理主体，所以，国家治理现代化主要是指政府治理的现代化。政府作为执法者在整个法律运行中扮演着极其重要的角色。可以这么说，一个国家政府的行政行为直接决定着该国法律的实施状况，甚至决定了该国法治成效和命运。“建立法治政
[1]府是各国走向现代化的必要途径。健全的法治政府又成为各国保持现代化的基本手段。”十八届四
中全会《决定》用了八分之一的篇幅部署法治政府建设，对依法治国这一关键层面的问题做出了非常周密、非常细致的安排，为在2020年基本建成法治政府的宏伟目标设计了整体的路线图和具体的实施举措。因此，我们的当务之急是以《决定》为指导，厘清法治政府的基本特征，为建设法治政府明确方向；建立科学的行政执法体制，为建设法治政府架设桥梁；建立五大法治体系，为建设法治政府提供保障；认清现实存在的问题，为建设法治政府扫清障碍；找准正确的建设路径，为建设法治政府铺平道路。
[1]刘路刚：《论全球化进程中法治政府的基本内涵》，〔开封〕《河南大学学报》2005年第6期。
法治政府的内在特征及其实现
一、厘清法治政府的基本内涵——为建设法治政府明确方向
对于法治政府的涵义，学者们有不胜枚举的界定。但不管对法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。简单而言，法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标，也确立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。十八届四中全会吸收理论研究的新成果，总结实践发展新成就，对法治政府的内涵作出更加全面而又清晰的界定。《决定》提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。四中全会对法治政府建设确立的6个层面、24个字的基本标准，与2004年《纲要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加准确和全面。《决定》还提出了其他一系列制度保障，如法治队伍建设、法治文化建设等，制度深化，如行政决策的制度规范、裁量基准的细化与量化、法治考核纳入政绩考核体系等，使得法治政府的内涵更加丰富。可以说，四中全会对法治政府基本涵义的科学界定，为我们法治政府建设进一步明确了方向，使实践中的法治政府建设既有了清晰的宏观图景展示，又有具体的建设路径。这是我国法治政府建设进程中一座新的里程碑。
职能科学。我们以往一直强调法治政府就是要依法行政，这当然不错，但其前提首先是政府职能要科学设置。因此，在规范政府行政权力的同时，还要进一步转变政府职能。具体来说，该政府承担的责任和义务需要进一步强化，也就是《决定》强调的要全面履行政府职能。同时，不该政府做的事情，或者过去证明做不了也做不好的事，要尽快地放权给社会，放权给市场主体，放权给公民个人或者企事业单位，也就是《决定》所要求的法无授权不可为。因此，我们当下法治政府建设的核心问题就是政府职能转变与调整的问题。具体来讲，就是要正确处理政府和市场的关系；正确处理政府和社会的关系；正确处理政府内部的关系。正确处理三者关系的目标就是，凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，而要保证市场在资源配置中起决定性作用；凡是能由公民自己决定和社会自律处理的事项，政府不予干预；基于上述两个关系的标准调整上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系[1]。
权责法定。实践中，政府自设权力的现象屡禁不止，而这恰恰是与法治政府的要求背道而驰的。权责法定就是政府的所有权力均要用法律明确规定。政府权力的边界在哪里？政府不作为的标准在哪里？政府行政行为的责任在哪里？也即我们通常所讲的政府行为是否越位、错位、缺位，法律规定要一目了然。
执法严明。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。执法严明要求政府机关严格依照法律规定，实施法律赋予的权力，同时履行法律课予的义务。对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事依法严肃查处。同时，特别要注意的是，执法严明还理所当然地包括对行政相对人合法权益的依法维护。
[1]这一点在《行政许可法》第十三条中已经有较好的规定。针对第十二条关于行政许可范围的规定，第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”